Referéndum y fair play
Análisis
político de Oscar Bottinelli, director de Factum.
EN PERSPECTIVA
Viernes 25.01.02, 08.45.
JULIO VILLEGAS:
La comisión que promueve un referéndum sobre Antel
y Ancel ha anunciado que alcanzó el número de firmas
necesarias para promover la convocatoria, que en esencia impugna
los artículos 612 y 613 del Presupuesto Nacional. Las firmas
serán entregadas a la Corte Electoral días antes del
21 de febrero, fecha en que vence el plazo constitucional.
Pero, por otra
parte, surgen versiones que en la Corte Electoral hay posiciones
divergentes sobre si corresponde el recurso de referéndum
contra disposiciones contenidas en una ley de Presupuesto Nacional.
A propósito de esto, el politólogo Oscar Bottinelli,
director de Factum, nos propone como tema de análisis político
para hoy: "Referéndum y fair play".
OSCAR A. BOTTINELLI:
Todo indica que las firmas estarían. La Comisión ha
trabajado en la recolección, control y depuración
de las firmas con mucha rigurosidad, y queda además casi
un mes durante el cual continuará la recolección.
Por lo cual habrá un plus suficiente, y se podría
suponer que es correcto que las firmas están.
El tema de fondo
son los artículos 612 y 613 del Presupuesto Nacional. Refieren
a la creación de Ancel SA, separándola de Antel, en
principio con capital estatal pero con la posibilidad de vender
el 40% de las acciones a privados. La segunda disposición
refiere a limitar el monopolio de An tel estrictamente a la telefonía
básica nacional.
Contra estas
disposiciones se efectuó la recolección de firmas
para poner en marcha el recurso de referéndum. El referéndum
es un recurso creado en la Constitución de 1967, que tiene
una limitación: no es aplicable a las leyes que establezcan
tributos ni a las leyes que sean de iniciativa privativa del Poder
Ejecutivo.
Aquí
es donde comienza la discusión. Sobre el concepto de tributos,
la ley reglamentaria del recurso de referéndum se remite
al Código Tributario, cuál es el concepto de creación
de tributos, y notoriamente está fuera de las disposiciones
impugnadas.
El cuestionamiento,
entonces, está en que el Presupuesto Nacional está
debidamente regulado en el artículo 214 de la Constitución
de la República: es un procedimiento complejo y muy minuciosamente
reglado, que comienza por un mensaje del Poder Ejecutivo. Incluso,
las sucesivas modificaciones que realicen las Cámaras requieren
también iniciativa del Poder Ejecutivo, en lo que se llaman
"mensajes complementarios".
Pero, por otro
lado, la Constitución establece con claridad los límites
de una ley de Presupuesto: debe contener los gastos corrientes e
inversiones del Estado, los escalafones y sueldos funcionales, los
recursos y la estimación de su producido, y las normas de
ejecución e interpretación del presupuesto.
Claramente,
entonces, las disposiciones en controversia no son materia presupuestal.
Ocurre que, en la tradición del país, las leyes presupuestales
(sea el Presupuesto Nacional quinquenal, sean las leyes anuales
de rendición de cuentas) han sido una especie de "baúl
de turco" donde cabe de todo, y se las ha usado para aprobar
normas de distinto tipo y color, que técnicamente no corresponden
a un presupuesto nacional.
JV - Y la discusión
se viene a plantear, precisamente, desde el punto de vista jurídico.
OAB - La discusión
tiene dos ángulos: uno jurídico y otro político.
Primero, este no es un tema obvio: no es como decir "La elección
nacional se hace el último domingo de octubre", en que
discutir cuál es el mes de octubre y cuál el último
domingo no da lugar a dos opiniones. Son disposiciones que están
en una Ley de Presupuesto, y hay que discutir si la limitación
constitucional para el referéndum alcanza o no a disposiciones
que, estando dentro de una norma que formalmente es un Presupuesto,
su contenido no son normas presupuestales. Es claramente un tema
discutible.
¿Dónde
está la discusión? En lo que acabo de decir: cuál
es el concepto de Presupuesto Nacional, cuál es el alcance
de la exigencia de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Una
línea interpretativa es que, si hay un derecho genérico
a interponer recursos de referéndum, y si se introduce una
restricción a ese derecho, debe interpretársela de
la forma más estricta posible. Dicho al revés: no
debe ampliarse las limitaciones a los derechos constitucionales
por vía interpretativa, por un sentido amplio, laxo de interpretación.
Es un principio general de interpretación.
JV - Pero, decías,
esta discusión también tiene un costado político.
OAB - Desde
el punto de vista político, lo primero a tener en cuenta
es que, si tiene lugar esta interpretación limitativa, podría
entrarse en el futuro en el camino riesgoso de que el gobierno o
la mayoría gubernamental incorpore al Presupuesto a todo
tema que considere peligroso, diciendo "Señores, esto
no se puede impugnar por referéndum".
Con eso no nos
pronunciamos a favor del referéndum: sobre la democracia
directa existen las más diferentes opiniones. Hay quienes
consideran que es una forma de profundizar la democracia, y quienes
consideran que es una forma de desvirtuarla. Pero lo que importa
es que en Uruguay existen institutos de democracia directa como
el referéndum, existen con sus limitaciones, y el tema es
cómo se juega con esto que ya existe. Otra cosa sería
discutir si en una reforma constitucional hay que eliminarlo o hay
que ampliarlo.
El órgano
que debe tomar la decisión, es un órgano con funciones
jurisdiccionales, es un cuasi poder del Estado como lo es la justicia
electoral, pero que tiene una inequívoca integración
político partidaria. Tanto como que sus cinco miembros fueron
elegidos, cuatro por su calidad de colorados, tres de nacionalistas
y uno del Encuentro Progresista - Frente Amplio.
Y no se ha renovado
el órgano porque hubo un acuerdo inicial de que fueran tres
colorados, tres del Encuentro Progresista - Frente Amplio, dos del
Partido Nacional y uno del Nuevo Espacio, luego este acuerdo se
rompió, porque el Foro Batllista y el Herrerismo exigen un
mínimo de tres miembros para el Partido Colorado y tres para
el Partido Nacional. Es decir que aunque se trate de un organismo
de carácter jurisdiccional, hay un trasfondo político
partidario.
JV - Y ese órgano
debe tomar una decisión que trasciende a los impulsores de
este recurso.
OAB - Creo que
en principio importa a todo el país. De cada 10 ciudadanos,
más o menos hay cuatro que están seguros para un lado:
van a votar a favor del Partido Colorado o el Partido Nacional;
hay cuatro que están decididos para el otro lado; y hay dos
(la quinta parte del país, que hoy son el fiel de la balanza)
que no están para uno ni otro lado. Estamos hablando, por
supuesto, en términos de elecciones nacionales.
Sobre el tema
en controversia, el referéndum, en Uruguay hay una fuerte
mayoría estatista, una fuerte mayoría a favor de los
monopolios de Antel, y una fuerte mayoría a favor del papel
estatal de Ancel (esto ha surgido de reiteradas encuestas nuestras,
las últimas muy recientes). La decisión de la Corte
Electoral, a entonces, se toma ante un resultado con altas posibilidades
de consagrar una derrota del gobierno; de la coalición de
gobierno o de ambos partidos tradicionales.
No es una decisión
en abstracto frente a un panorama incierto. Y la ciudadanía,
particularmente ese sector "fiel de la balanza" que mencionábamos,
va a mirar con mucho detenimiento una decisión de la Corte.
Si se impide el referéndum, esa parte decisiva del país
va a interpretar que el gobierno y los partidos que lo respaldan
pretenden "ganar en la liga lo que van a perder en la cancha".
JV - ¿Cómo
se ve esta situación desde los partidos tradicionales?
OAB - Nuestra
impresión es que los dirigentes de los partidos tradicionales
no están midiendo el alcance de una decisión de esta
naturaleza sobre sus propios intereses. No hablamos de los intereses
de los demás ni de eso tan discutible como "los intereses
del país", los intereses colectivos que cada una de
las partes sostiene legítimamente que está defendiendo,
porque en definitiva la controversia parte siempre de puntos de
vista ideológicos y valores distintos.
Pero es probable
que tampoco estén midiendo los alcances sobre los propios
partidos tradicionales. Porque en el mediano plazo, hacia las elecciones
nacionales, una buena parte indecisa del país (estos que
están indecisos entre los partidos tradicionales y la izquierda,
que tienen el poder de decidir las elecciones) van a sentir que
los partidos tradicionales están recurriendo a la conservación
del poder mediante la ruptura del fair play, a una especie de pateo
del tablero. Y eso sería volcar en contra a esos votantes.
En segundo término,
en lo inmediato, la mayor preocupación debería ser
para Jorge Sanguinetti y el directorio de Ancap. Porque si no hay
referéndum por Antel porque la Corte Electoral interpreta
que no cabe por ser materia de un Presupuesto Nacional, va a cambiar
el contenido político del referéndum sobre Ancap.
La recolección de firmas, o la adhesión vía
referéndum según el camino por el que se opte, no
se va a discutir sobre el fondo del tema, sobre si está bien
o mal la ley de asociación de Ancap, sino sobre si se va
a admitir o no que la Corte Electoral impida el referéndum,
o que los partidos tradicionales hayan impedido el referéndum
de Antel, sobre si hay o no que propiciarle una derrota al gobierno...
Va a ser en un clima más duro, más enrarecido, y una
ley como la de Ancap (que tiene mayor apoyo ciudadano que las disposiciones
sobre Antel, y que incluso en la izquierda generó fuertes
divisiones sobre el fondo de la ley, como no ocurrió respecto
a Antel - Ancel), no será discutida aisladamente sino mezclando
todo el tema sobre el otro referéndum y el gobierno. Y siempre,
por supuesto, se cuela la situación económica y social
del país.
JV - Hay antecedentes.
OAB - Cuando
el referéndum sobre la Ley de Caducidad, en 1989, que llevó
un largo año para la verificación de las firmas, muchos
sectores acusaron al gobierno de buscar la obstaculización
del pronunciamiento popular. En los estudios hechos en el momento,
este elemento apareció como una de las causas (no la única
ni la principal pero una de ellas) que ayudaron a la derrota del
sanguinettismo (en la interna del Partido Colorado el precandidato
forista Enrique Tarigo fue derrotado por Jorge Batlle), y a continuación
a la derrota del Partido Colorado ante el Partido Nacional.
Hoy, una obstaculización
real del referéndum, en una situación social, económica
y políticamente es poco favorable para el gobierno, para
el Partido Colorado y para el Partido Nacional en su conjunto, puede
ser un acto fuerte en contra de sus propios intereses. Uno lo ve
como un partido de fútbol en que en el alargue se disputa
el "gol de oro", y un equipo hace el "gol de oro"...
en contra. Esa sería, a nuestro juicio, la dimensión
que tendría no hacer lugar al referéndum, analizándolo
desde el punto de vista político, más allá
de lo estrictamente jurídico.
***
Textos
constitucionales relativos al tema
Artículo
79 (parágrafo segundo)
El veinticinco por ciento del total de inscriptos habilitados para
votar, podrá interponer, dentro del año de su promulgación,
el recurso de referéndum contra las Leyes y ejercer el derecho
de iniciativa ante el Poder Legislativo. Estos institutos no son
aplicables con respecto a las Leyes que establezcan tributos. Tampoco
caben en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder
Ejecutivo. Ambos institutos serán reglamentados por Ley,
dictada por mayoría absoluta del total de componentes de
cada Cámara
Artículo
86.
La creación y supresión de empleos y servicios públicos;
la fijación y modificación de dotaciones, así
como la autorización para los gastos, se hará mediante
las leyes de presupuesto, con sujeción a lo establecido en
la Sección XIV.
Toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional, deberá
indicar los recursos con que serán cubiertos. Pero la iniciativa
para la creación de empleos, de dotaciones o retiros, o sus
aumentos, asignación o aumento de pensiones o recompensas
pecuniarias, establecimiento o modificación de causales,
cómputos o beneficios jubilatorios corresponderá,
privativamente, al Poder Ejecutivo.
Artículo
133.
Todo proyecto de ley puede tener su origen en cualquiera de las
dos Cámaras, a consecuencia de proposiciones hechas por cualquiera
de sus miembros o por el Poder Ejecutivo por medio de sus Ministros,
sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 6° del artículo
85 y artículo 86.
Requerirá la iniciativa del Poder Ejecutivo todo proyecto
de ley que determine exoneraciones tributarias o que fije salarios
mínimos o precios de adquisición a los productos o
bienes de la actividad pública o privada.
El Poder Legislativo no podrá aumentar las exoneraciones
tributarias ni los mínimos propuestos por el Poder Ejecutivo
para salarios y precios ni, tampoco, disminuir los precios máximos
propuestos.
Artículo
214.
El Poder Ejecutivo proyectará con el asesoramiento de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que
regirá para su período de Gobierno y lo presentará
al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio
de su mandato.
El Presupuesto Nacional se proyectará y aprobará con
una estructura que contendrá:
A) Los gastos
corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso
por programa.
B) Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso
por programa.
C) Los recursos y la estimación de su producido, así
como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponderá
a los Gobiernos Departamentales. A este efecto, la Comisión
Sectorial referida en el artículo 230, asesorará;
sobre el porcentaje a fijarse con treinta días de anticipación
al vencimiento del plazo establecido en el inciso primero. Si la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto no compartiere su opinión,
igualmente la elevará al Poder Ejecutivo, y éste la
comunicará al Poder Legislativo.
Los Gobiernos Departamentales remitirán al Poder Legislativo,
dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, una rendición
de cuentas de los recursos recibidos por aplicación de este
literal, con indicación precisa de los montos y de los destinos
aplicados.
D) Las normas para la ejecución e interpretación del
presupuesto.
Los apartados
precedentes podrán ser objeto de leyes separadas en razón
de la materia que comprendan.
El Poder Ejecutivo dentro de los seis meses de vencido el ejercicio
anual, que, coincidirá con el año civil, presentará
al Poder Legislativo la Rendición de Cuentas y el Balance
de Ejecución Presupuestal correspondiente a dicho ejercicio,
pudiendo proponer las modificaciones que estime indispensables al
monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar
creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones
debidamente justificadas
***
Textos
legales relativos al tema
Ley 16.017,
de 20 de enero de 1989
Artículo
21.- Las leyes, salvo aquellas indicadas en el artículo siguiente,
pueden ser impugnadas mediante el recurso de referéndum,
instituido por el inciso segundo del artículo 79 de la Constitución.
Artículo
22.- No son impugnables mediante el recurso de referéndum:
A) Las leyes constitucionales (literal D) del artículo 331
de la Constitución.
B) Las leyes cuya iniciativa, por razón de materia, es exclusiva
del Poder Ejecutivo (artículos 86 in fine, 133 y 214 de la
Constitución).
C) Las leyes
que establezcan tributos, entendiéndose por tales los impuestos,
las tasas y las contribuciones especiales (artículos 11,
12 y 13 del Código Tributario).
Establecer tributos es crear nuevos hechos generadores que determinan
el nacimiento de obligaciones tributarios inexistentes hasta la
entrada en vigencia de la ley de que se trata (artículos
14 y 24 del Código Tributario), así como aumentar
la cuantía de las obligaciones tributarías existentes
por modificación de sus bases de cálculo o de sus
alícuotas.
No establecen tributos las leyes que modifican su denominación
pero no sus hechos generadores.
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Transcripción y edición: Jorge García Ramón
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