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Efectos de una reducción
del número de parlamentarios
Análisis político del director de Fáctum,
Oscar A. Bottinelli.
EN PERSPECTIVA
Viernes 01.03.02, 08.35.
EMILIANO COTELO:
Al comienzo de esta semana, el presidente del Directorio del Partido
Nacional, Luis Alberto Lacalle, sorprendió con una propuesta
de reforma constitucional que en uno de sus aspectos clave supone
reducir en un tercio el número de senadores y diputados.
Hace pocos días una propuesta similar había sido formulada
por el diputado por Canelones Julio Lara, del sector Alianza Nacional.
Esas propuestas son el disparador del análisis político
que nos propone hoy el politólogo Oscar Bottinelli, director
de Factum, quien es además catedrático de Sistemas
Electorales y Régimen Electoral Nacional en la Universidad
de la República. El título: "Los efectos de una
reducción del número de parlamentarios".
Comencemos viendo el aspecto costo de esta reforma propuesta.
OSCAR A. BOTTINELLI:
Cualquier mínima modificación del presupuesto del
Poder Legislativo tiene mucho más impacto desde el punto
de vista costo que esta reforma. Esta reforma incide en un 2%, 3%
del presupuesto del Poder Legislativo, lo cual es mínimo.
EC - Está claro. No es lineal la reducción del presupuesto
del Parlamento con la reducción que se produciría
en la cantidad de integrantes.
OAB - Además, analizado en términos constantes, el
presupuesto del Poder Legislativo ha sido la cuarta parte del actual,
teniendo la Cámara de Diputados en algún momento 123
miembros. No hay ninguna relación entre una cosa y la otra.
En cambio sí es importante tener en cuenta que toda reforma
genera efectos muy importantes en otros aspectos. El sistema electoral
uruguayo es altamente complejo: es una ingeniería de las
que ya casi están desapareciendo de la relojería de
más alta precisión. Cualquier pieza que se toque cambia
todos los efectos del sistema. En, general las enmiendas que hubo
hasta 1966, en un sentido unas y en otro otras, respetaron la lógica
del sistema. En 1996, en la reforma constitucional, ya hubo un toqueteo
que dejó que el sistema produzca efectos que nadie previó,
fue desprolija, incluso hay varias cosas a las que se interpreta
forzadamente porque el sistema llevó a algunos problemas
de funcionamiento. Hay que tener en cuenta que son todas partes
interrelacionadas, que no se puede tocar una sin mirar si funciona
o no y cuáles son los efectos.
Uno nota cierta obsesión por retocar el sistema electoral,
sin partir de lo primero: qué se busca con ello. Uno dice:
"Quiero menos diputados". Pero ¿para qué?
¿Para que haya menos representación política?
Es una idea. ¿Para que sea más rápido el funcionamiento,
haya menos debate y sea más un órgano de contralor?
Puede ser otra idea. Hay que debatir el fondo del asunto y no la
solución: ésta tiene que salir como consecuencia de
un debate.
EC - Otro elemento que se ha manejado es la proporción entre
cantidad de parlamentarios y población.
OAB - Eso es lo que se llama la clave de representación.
En el mundo los parlamentos pueden estar representados en función
de la población o del número de votantes. No olvidemos
que la relación entre votantes - población en Uruguay
es muchísimo más alta que en Brasil, porque hay más
población adulta y menos población joven. Pero aún
tomando en cuenta la población, da para el argumento que
se quiera. Tomemos el ejemplo de la India: si mantenemos la relación
de ese país necesitamos un diputado y medio y medio senador:
dos legisladores. Si tomamos el ejemplo de Liechtenstein, tendremos
entre 2.000 y 2.100 legisladores. Toda reforma que se haga se ajusta
a los parámetros mundiales, siempre que no haya menos de
dos ni más de 2.100 legisladores.
EC - Vamos ahora a los efectos que se producirían sobre
el sistema.
OAB - Tengamos en cuenta que una reducción del número
de parlamentarios afecta la proporcionalidad. Hay un principio que
es el siguiente: un sistema proporcional es tanto más proporcional
cuanto mayor sea el número de bancas. Es un tema matemático:
si uno adjudica cinco bancas tiene muy serias distorsiones matemáticas;
cinco bancas se adjudican en las juntas electorales. Si tiene 99
bancas prácticamente el 1% es una banca, es de los ajustes
más exactos. Cuando se baja a 66 diputados, como se pretende,
o a 20 en el caso del Senado, la proporcionalidad es mucho menor.
Por lo tanto, la discusión es si se quiere o no una mayor
proporcionalidad.
El segundo elemento relacionado con este es que, al haber menos
bancas, es más alta la barrera para ingresar al Parlamento
para los partidos o para los sectores dentro de los partidos. Si
globalmente se puede decir que hoy se obtiene un diputado con un
1%, de los votos de todo el país, se va a necesitar un 1,5%;
un pequeño partido tiene que tener un piso más alto
para acceder al Parlamento. Al Senado se pasa de poco más
de 3% a prácticamente 5% para ingresar. Si el Senado se reduce
de 30 a 20, Michelini estaría ingresando apenas por unos
pocos, mientras que en el actual sistema ingresa holgadamente.
EC - Ese es un dato interesante en cuanto al tipo de consecuencias.
¿Cómo seguimos?
OAB - En Uruguay el Senado es proporcional desde 1942. En todas
las legislaturas ha habido algún senador de un partido que
no fuera blanco ni colorado. Si el Senado hubiera sido de 20, antes
de la aparición del Frente Amplio solamente hubiera habido
tres senadores fuera de los partidos tradicionales: un cívico
en 1946 y un comunista en 1946 y en 1966. O sea que hubiera sido
un Senado solamente blanco y colorado. Esta es una demostración
de efectos fuertes que genera el sistema.
EC - Vamos a los efectos territoriales y político - territoriales
en Diputados.
OAB - Primero tenemos que ver las grandes líneas de cómo
se adjudican las bancas de diputados. Se tiene en cuenta varios
elementos y principios muy complejos relacionados. La proporcionalidad
pura, la más exacta posible, a escala nacional de los partidos,
es decir que la Cámara de Diputados refleja la proporción
de los votos que los partidos tienen en todo el país. Es
una representación de proporcionalidad nacional.
Segundo, hay una proporcionalidad entre los departamentos que es
imperfecta, porque se le asegura un mínimo de dos bancas
a cada departamento. Con una proporcionalidad pura, Flores no tendría
ninguna y un montón de departamentos una sola. Pero se busca
que a partir de ahí lo demás sea proporcional entre
los departamentos.
Tercero, se busca una relativa proporcionalidad dentro de los departamentos,
lo que realmente sólo se cumple en Montevideo y con mucha
distorsión en Canelones, por el número de bancas.
Cuando hay dos, tres o cuatro bancas, ya no se puede hablar de proporcionalidad.
Cuarto, después viene toda una ingeniería muy complicada,
que es combinar todos estos elementos: proporcionalidad dentro del
departamento, proporcionalidad a escala nacional y proporcionalidad
entre los departamentos. Este es el puzzle llamado tercer escrutinio,
que en Uruguay hay muy poca gente que sabe hacer y sobre todo muy
poca gente que entiende sus principios lógicos.
EC - ¿Entonces?
OAB - Vamos a ver qué pasa con esta reforma. Existe una
posibilidad que es mantener el mínimo de dos por departamento.
EC - Cuando entrevistábamos al doctor Lacalle esta semana,
yo le hacía esa pregunta y él confirmaba que se mantendría
el mínimo de dos por departamento.
OAB - En la propuesta de Lara también. Esto tiene un efecto
en la proporción territorial entre el país metropolitano
-Montevideo y Canelones- y el resto del país. Hoy, Montevideo
más Canelones representan el 57,6% de las bancas, y el interior
el 42,4%. Con la propuesta, Montevideo más Canelones dejan
de tener la mayoría de la Cámara, tienen 48,5% contra
un 51,5% del interior. Es un tema que se puede discutir mucho. España
tiene una gran desproporción: las provincias menos pobladas
están sobrerrepresentadas y las más pobladas, como
Madrid y Barcelona, están subrepresentadas. Es una decisión
que debe discutirse políticamente. Esto tiene como efecto
subrepresentar a Montevideo y Canelones y sobrerrepresentar al conjunto
del interior del país.
¿Qué pasa con el resto? Se puede mantener el mínimo
de dos, pero para eliminar complicaciones se elimina la adjudicación
nacional.
EC - ¿O sea?
OAB - Adjudiquemos las bancas de acuerdo al resultado departamento
por departamento, sin importar lo que pase en el resto del país.
¿Qué ocurre? Si a Montevideo y Canelones se les reduce
las bancas prácticamente a la mitad, y en el interior van
dos bancas -una para el primero y otra para el segundo, ésa
es la norma en este país, es raro que uno se lleve las dos-,
se produce una subrepresentación del que tenga los votos
concentrados en Montevideo y Canelones y una mayor representación
del que los tenga en el interior. Resultado: en la elección
pasada el Partido Colorado hubiera tenido 27 diputados, el Frente
Amplio 22, el Partido Nacional 16 y el Nuevo Espacio 1. Esto no
lo ha propuesto nadie, lo estoy manejando como hipótesis.
Sería un gran terremoto político, sería inviable
que una reforma de este tipo caminara en este país, y además
sería contradictorio con un Senado que sí tendría
proporcionalidad nacional y con la existencia de referendos contra
las leyes, porque si hay una mayoría del país que
es minoría en el Parlamento, impugnaría todas las
leyes que no representaran su pensamiento, porque habría
un desajuste entre la composición del Parlamento y la del
electorado. Esto no ha sido propuesto, pero cuando uno maneja todas
las hipótesis tiene que ver todos los cambios que se pueden
producir.
Veamos lo propuesto, o los ajustes a lo propuesto: mantener la
adjudicación nacional y reducir las bancas a 66. Nos quedan
dos caminos: bajar a uno el mínimo de cada departamento,
o mantenerlo en dos. Vayamos a uno, que no fue propuesto, pero con
una cámara de 66 diputados, de 19 departamentos, con la fenomenal
desproporción de población que hay en Uruguay es muy
difícil hacer una combinación. Tenemos departamentos
con menos de 20.000 votantes, como Flores, y otros con casi 1 millón,
como Montevideo. No da mucho para hacer un ajuste si uno empieza
a dar un piso muy alto a todos los departamentos y un techo muy
bajo del total de bancas a distribuir.
Si se adjudica una banca como mínimo por departamento, el
resultado no cambia entre los partidos, porque esto se ajusta a
escala nacional; pero tendríamos que Montevideo quedaría
con 29 diputados, Canelones con ocho, Colonia y Maldonado con tres,
siete departamentos con dos bancas y ocho con una sola. Esto no
es ninguna anomalía en el mundo, pero circunscripciones de
un solo legislador son de naturaleza política diferente que
las que tienen dos o más. Es una elección tipo la
presidencial o de intendentes: se gana o se pierde y el que gana
se lleva el único cargo.
Esto abre otra discusión: si es así, ¿por
qué en Uruguay no se va todo a circunscripciones de a uno,
como hay en otros países, o combinar de a uno con alguna
compensación nacional, etcétera? Es toda una discusión
muy compleja. Tener circunscripciones de uno y de más de
uno son dos lógicas electorales bastante distintas que estarían
conviviendo. Aún así es lo que permite el ajuste más
correcto de bancas entre los departamentos, sin provocar ningún
disparate en la adjudicación de bancas a los partidos en
cada departamento.
En cambio, si vamos a la propuesta, nos encontramos con que todos
los departamentos del interior tendrían sólo dos bancas,
ni menos ni más que dos bancas: tendrían la misma
cantidad Maldonado y Flores, no da para desnivelar. Quedarían
25 bancas para Montevideo y siete para Canelones.
¿Qué ocurre ahora cuando se adjudica las bancas?
El sistema adjudica primero todo lo que cubre lo que se llama el
cociente entero en cada departamento, y luego se va al tercer escrutinio.
Primero hay que cubrir el mínimo de dos por departamento.
Cuando uno va cubriendo el mínimo de dos, es una canasta
llena de casilleros y uno tiene que ir adjudicando las bancas diciendo
"esta banca de Soriano va para el Partido Colorado", "esta
banca de Colonia...", pero hay un momento en que las cosas
se empiezan a cerrar: hay un límite de bancas, no le puede
dar más de 22 al Partido Colorado en todo al país,
más de 27 al Frente Amplio, más de 14 al Partido Nacional
ni más de tres al Nuevo Espacio. Entonces resulta que cuando
se va adjudicando se llega a un momento en que faltan nueve bancas
por adjudicar, siete del Frente Amplio y dos del Nuevo Espacio.
Hasta ahí todo fue racional; quedan por adjudicar dos de
Montevideo, dos de Treinta y Tres, dos de Flores y una de Durazno.
Uno encuentra que el Frente Amplio sale tercero en Durazno y le
toca la segunda banca; ya empieza a rechinar el sistema. Cuando
llega a Treinta y Tres y Flores no hay más bancas coloradas
ni blancas para adjudicar, entonces hay que dar una al Frente Amplio
y otra al Nuevo Espacio, que salieron tercero y cuarto, con el menor
número de votos en todo el país. Aun así quedan
cuatro bancas más; va una en Montevideo para el Frente Amplio
y una para Canelones. Finalmente el Frente Amplio tendrá
dos bancas sin adjudicar y dos agujeros porque no se puede adjudicar
por tercer escrutinio más de una banca por partido, por departamento.
Se llega al límite de lógica y viabilidad del sistema:
no sólo hay que reducir el número, porque por un lado
es inviable y por otro, aun siendo viable, da los disparates fenomenales
que acabo de mencionar, como que la representación de Flores
y Treinta y Tres sea del Frente Amplio y del Nuevo Espacio, los
departamentos donde menos peso tienen proporcionalmente, y en Durazno
quede excluido el Partido Colorado que es segundo, en aras del Frente
Amplio, que es tercero.
EC - ¿Cuáles son las conclusiones?
OAB - La conclusión es que antes de plantear o discutir
una reforma tan profunda del sistema electoral, antes de manejar
un número diciendo "tantos diputados y tantos senadores",
vale la pena discutir primero efectos y principios políticos:
si se mantiene o no la proporcionalidad política entre los
partidos a nivel nacional para la Cámara de Diputados;
si es conveniente o no reducir el número de partidos y el
número de sectores partidarios en el Parlamento, es decir
la discusión entre quienes consideran que es mejor concentrar
y simplificar el Parlamento, y quienes consideran que es mejor que
haya mayor pluralismo, una vieja discusión;
tercero, si se mantiene o no la adjudicación de bancas de
diputados por departamento -esta reforma puede llevar a que haya
por circunscripciones, que en Flores sea todo el departamento y
en el de Maldonado se dividirá en tres o cuatro y una banca
para cada una-;
si es conveniente un número de dos por departamento, de
circunscripciones de a uno, de número variable por departamento,
si conviene que haya una disparidad tan grande como dos en la mayoría
de los departamentos y 44, 45 o 48, como llegó a tener la
circunscripción de Montevideo, o si conviene que sean más
homogéneas.
Esto es lo primero que hay que discutir. Después se puede
llegar, según lo que se resuelva antes, a decir que puede
haber una cámara de 50, de 70, de 90, de 99 o que se requiere
130 para que todo esto ajuste perfectamente. Cuando los efectos
están predefinidos se busca la ingeniería para lograr
los efectos. En este caso se modifica la ingeniería para
luego ver qué efectos puede producir. Este es el error en
que en los últimos años se está incurriendo
cada vez que se propone algo en materia de reforma electoral.
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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón
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