El desafío de la modernización parlamentaria

Politólogo Jorge Lanzaro: Al tiempo que procesa las reformas en la sociedad y el Estado, el Poder Legislativo debe encarar su propia reforma en lo organizativo, en sus competencias y hasta en su imagen.

EN PERSPECTIVA
Jueves 15.11.01, 09.10.

EMILIANO COTELO:
En una época de reformas como la que vivimos, ¿cómo debe modernizarse el Parlamento? ¿Tiene que ser más expeditivo, debe deliberar menos? ¿Los legisladores deben ser técnicos o en cambio deben contar con equipos permanentes de asesores calificados? ¿Cómo puede mejorar la gestión del Poder Legislativo? Este tipo de temas se discutió en estos días en un seminario organizado en Montevideo por el propio Parlamento con el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República, el Centro Latinoamericano de Economía Humana (Claeh), con el apoyo de la Organización de Estados Americanos (OEA).

Vamos a conversar de estas cuestiones con el politólogo Jorge Lanzaro, uno de los expositores en esos debates. Situemos primero el contexto en el que el Parlamento piensa sobre sí mismo y sobre su reconversión.

JORGE LANZARO:
Esta es una tarea planteada a muchos parlamentos en el mundo, sobre todo a los de América Latina. Incluso por parte de los organismos internacionales hay una preocupación especial: el BID, el Banco Mundial, el PNUD, la OEA, tienen programas de fortalecimiento de la institución parlamentaria.

En muchos casos eso se dirige a países donde el Parlamento ha sido en el mejor de los casos una figura relativamente decorativa o con poderes pobres, que por suerte no es el caso uruguayo. En el caso uruguayo hay una importante tradición parlamentaria, y una tradición de relacionamiento entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo y los otros órganos del Estado; incluso hay cosas que tienen que ver con el paisaje político de la ciudad.

EC - ¿Cómo es eso?

JL - Si hace unos años uno visitaba México, veía que el Parlamento de ese país estaba en una esquinita de la vieja ciudad, del casco viejo, en un edificio que se podría comparar con el de la Junta Departamental de Montevideo o algo similar. El Parlamento uruguayo, desde su emplazamiento originario, como el estadounidense, está en lo poco de colina que puede tener la ciudad de Montevideo y es el edificio más importante de la ciudad, sin duda. Ni el nuevo edificio de la Presidencia -ni hablar del viejo- se le compara. Eso tiene algo que ver: precisamente en México se produjo, entre otras cosas, un cambio de edificio muy importante en la medida en que el Parlamento fue adquiriendo una importancia grande.

EC - De todos modos el Parlamento uruguayo no tiene buena imagen en la opinión pública.

JL - No. Creo que allí hay tres cosas. Primero, hay un seguimiento con ese factor de estudio de la opinión pública permanente que somete a los políticos, a la política, a las instituciones y por supuesto a otros actores sociales y a otras instituciones privadas y públicas a una especie de termómetro permanente, como pasa con los índices de los mercados, que son como nuevos actores. En ese sentido son un elemento importante: no sabemos cuál era la opinión pública de los uruguayos acerca de su Parlamento en 1940. Podríamos decir, como decían los suecos, "No es que tengamos más suicidios, tenemos mejores estadísticas".

Un segundo elemento es que las instituciones políticas -no sólo los partidos- en sí mismas, en un sistema político democrático y con separación de poderes, son órganos en competencia, son instituciones que están en competencia entre ellas y con el conjunto de los poderes sociales. Las críticas al Parlamento, vengan del Poder Ejecutivo, de los ministerios, de las organizaciones gremiales, sociales, de la prensa, de distintos lados, tienen una carga que tiene que ver con la competencia política, con la orientación que en definitiva cada uno querría que tuvieran las cosas en términos de orientación política sustantiva y en términos de celeridad o de economía. Creo que también hay que tener esto en cuenta: no hay mucha inocencia en las críticas. No digo que sea falta de honestidad, pero no hay inocencia: son críticas cargadas de competencia, de intencionalidad política.

Por último, hay problemas efectivos; las críticas no son banales, triviales, no nadan en el vacío: el Parlamento se enfrenta realmente a problemas. Estamos en una época de grandes cambios en los modelos de desarrollo, de grandes cambios en la política, y esto afecta de diversa manera pero muy fuertemente a la política, a los políticos, a las instituciones políticas, a los partidos, y por supuesto al Parlamento y a los parlamentarios. De alguna manera, todos estos actores y todas estas instituciones y los partidos mismos están jugando un partido en el que, en el mismo momento en que se están produciendo los fenómenos de reforma y son ellos los principales responsables, titulares, directores, orientadores de estas reformas -lo son particularmente en Uruguay, donde no hay otros liderazgos visibles-, al mismo tiempo tienen que reformarse a sí mismos. Están jugando un partido que tiene una transición en la transición, en ese sentido de que son titulares de las reformas y objeto de la reforma, sujetos activos de la reforma política y parte de la reforma política, que tienen que hacer ellos su propia reforma.

Esto les pasa a todos: a los empresarios, a los académicos, a las universidades, a las instituciones educativas... A cada uno en su medio le pasa lo mismo: tiene que apurar cambios y cambiarse a sí mismo. Lo que pasa es que acá hay una centralidad, una visibilidad y un reclamo público que tiene que ver con el lugar específico que ocupan las instituciones políticas y el Parlamento en particular, que hace de esto un elemento muy fuerte.

EC - Enumero algunas de las críticas que se hace al Parlamento: que se habla demasiado y se produce poco -un caso particular de este problema surge cuando se lo acusa de obstaculizar y/o frenar iniciativas del Poder Ejecutivo, de ahí que muchas veces éste recurra a instrumentos del proyecto de ley de urgencia-; hay quienes sostienen que su presupuesto es demasiado alto; por las dos anteriores -escasa ejecutividad y alto costo- algunas gremiales han llegado a propiciar reformas constitucionales para reducir la cantidad de legisladores y/o pasar de un régimen bicameral a uno de una sola cámara; también se señala que muchas veces los parlamentarios tocan de oído o se mueven guiados por el voluntarismo, en contraposición a un Poder Ejecutivo mucho más sólido desde el punto de vista técnico. Estos son algunos de los desafíos del Parlamento.

JL - Sin duda. Primero hay que tener en cuenta que las críticas se dirigen de alguna manera a elementos que no son circunstanciales sino de la naturaleza misma, de la esencia del Parlamento. No se puede pedir que sea ejecutivo a un organismo cuya acción es el debate público y la producción de leyes.

EC - Tú estás diciendo que algunas de estas críticas son infundadas.

JL - Infundadas en ese sentido: se le está pidiendo al Parlamento que sea lo que no puede ser. Si fuera lo que se quiere que sea -en cierta medida- dejaría de ser lo que debe ser. Esto parece un trabalenguas...

EC - Digamos que se acercaría al Consejo de Estado...

JL - Para eso simplemente hagamos un gobierno de técnicos, un gobierno sólo ejecutivo. ¿Para qué está el Parlamento? ¿Por qué hay dos cámaras, por qué el número de parlamentarios debe ser razonable? Hay un Parlamento, porque hay una función pública, una función del Estado que es ejecutiva, de gobierno directo y de intervención ejecutiva efectiva, y hay otra función del Estado que es de debate público, de deliberación, de discusión de opciones, de representación de opciones políticas diferentes, de representación de los conflictos en la política y en la sociedad. Esa función requiere una estructura que tiene a la vez pluralidad en el hecho de que haya dos cámaras y no una sola, y en el hecho de que el número de parlamentarios sea razonable: 130 como tenemos en Uruguay no parece nada extraordinario.

En último lugar, en cuanto a esta idea de que el Parlamento habla mucho y hace poco, primero no es cierto: en el Instituto de Ciencia Política, en un programa que coordino, acabamos de terminar un estudio de la producción legislativa 1985-2000 que demuestra que ha tenido una producción legislativa muy razonable.

EC - Por otra parte, podría discutirse si la solución del país pasa por producir muchas leyes, ¿no?

JL - Seguramente la solución del país pasa en parte por producir leyes, y en parte por acciones de gobierno específicas que se encuadran en esas leyes.

EC - Me refiero a que quizás, si tuviéramos un Parlamento muy productivo en cuanto a cantidad de leyes, se podría generar la ilusión de que con eso se resuelven las cosas.

JL - Las cosas no se resuelven seguramente con leyes, pero tampoco sin leyes. No sólo porque estamos en una democracia y se necesita de los marcos jurídicos efectivos, sino porque las leyes son también políticas públicas. El contenido de las leyes marca las políticas públicas, marca los rumbos de política.

Estamos en un período de reformas, el sistema de reformas del sector público, la reforma de la economía, la reforma de la educación, la reforma de la seguridad social... Es muy importante que se haga estas cosas efectivamente como deben hacerse; no es problema de reunirse seis, siete, ocho, 10 técnicos en una piecita y resolver cuál es la solución más importante. Primero, debe tener una solución de tipo político que efectivamente componga las distintas posiciones que pueda haber sobre un tema, porque no hay ninguna verdad única, unos dirán una cosa y otros otra.

Segundo, precisamente la destilería parlamentaria, el procedimiento parlamentario, el pasaje por dos cámaras, el debate en dos cámaras, la resolución en dos cámaras, la posibilidad de que distintos representantes políticos de distintos partidos y distintas regiones del país tengan voz y voto en las decisiones grandes del país, en las que tienen que ver precisamente con la producción legislativa y en este caso con todos los paquetes de reformas, hacen a la calidad de la democracia y de las reformas mismas.

Es evidente que reformas hechas "a los ponchazos" como las que se hicieron por ejemplo en Argentina, por decreto o arrinconando, acorralando al Parlamento o sometiéndolo al comando del Ejecutivo, o como suele suceder en otros países, en Inglaterra por ejemplo, donde parlamentarios están sometidos a una disciplina parlamentaria con lo que se llaman los látigos del Poder Ejecutivo dentro del Parlamento, los whips... Comparemos las diferencias: éstas tienen que ver con los tiempos, porque la democracia necesita tiempo para desenvolverse.

Claro: si uno está al mando de un gobierno dictatorial o de un gobierno electo democráticamente pero que ejerce el mando en términos autoritarios, obviamente las decisiones son más rápidas. O aparentemente más rápidas, porque a su vez dentro de la destilería del Poder Ejecutivo, de los ministerios, de los técnicos, de las relaciones con las distintas instituciones de la administración ejecutiva, también se demora mucho si se quiere sacar un determinado producto. No es tan sencillo; no es sentarse y hacer un proyecto de ley o un proyecto de decreto. Creo que tiene que ver con la calidad de la democracia y con la calidad de las reformas. Es, justamente, una oportunidad importante de defensa de las competencias del Parlamento. Hay dos puntos en que éste tiene rubros de defensa de su propia función.

EC - ¿Cuál es el papel del Parlamento?

JL - Fundamentalmente tiene tres o cuatro grandes funciones.

Una es el debate político, el debate público, destacar opciones. Cuando se discute sobre la reforma de la Dirección Impositiva es importante que el país tenga, además de los sitios múltiples donde ésta se pueda discutir -desde ya la prensa, los medios de comunicación, etcétera, los lugares que pueda haber como medios privilegiados de debate público- uno privilegiado que es el Parlamento. Porque ese debate público en ese solo lugar está ligado a una decisión política colectiva y plural. Es allí donde la ciudadanía toma las decisiones que toma, en términos de instancias representativas. Nosotros podemos discutir aquí o convocar a técnicos, a políticos, a discutir sobre la reforma de la Impositiva o cualquier otra, pero la discusión de los parlamentarios tiene otro sentido y otro valor, porque está dirigida a tomar una decisión. Produce opinión pública, se refiere a los ciudadanos a los que representa, a los partidos a los que representa, a las regiones, a los departamentos a los que representa, y este es un elemento muy fuerte.

El debate político a veces es mirado como una pérdida de tiempo. Puede serlo: hay debates banales, aburridos, que la gente no entiende, que viven en la introspección, que son de la vida íntima del Parlamento, que a veces tienen que ver con la relación entre los parlamentarios y no con la relación entre éstos y el público, sus representados. Pero éstos no deben llevar a desvalorizar la función.

Es un elemento de control del Poder Ejecutivo y de los otros organismos públicos, y es un órgano de legislación.

Tiene otras funciones: es un órgano coadministrador, porque habilita una serie de decisiones y de nombramientos del Poder Ejecutivo, la Suprema Corte de Justicia, la Corte Electoral. Pero, fundamentalmente, debate público, control político y legislación son los tres elementos, y están todos bañados por la función básica de la representación, de ser la titularidad mayor de la soberanía.

EC - Algunas de las objeciones que yo enumeraba parecen objeciones ansiosas, o que olvidan la esencia de la institución a la que se dirigen.

JL - Y en algunos casos, malintencionadas. Uno puede estar muy preocupado por lo que cuesta el Parlamento... Creo que el Parlamento uruguayo cuesta cifras insignificantes; en realidad habría que gastar más en este y en muchos otros parlamentos: gastar más y mejor, invertir mejor.

El Parlamento molesta, puede ser un elemento molesto porque puede no acceder a ser ese organismo dócil a la voluntad del Ejecutivo o de cualquier otra organización que pretenda tener una satisfacción de sus intereses, que pueden ser muy legítimos pero son "sus" intereses. El Parlamento recibe los intereses tuyos, míos, de tal organización, de tal sector, de tal clase social, de tal zona regional, y tiene que componer los distintos intereses en juego. Para eso está, justamente, y no puede oír sólo un interés y ser el vocero de esos intereses.

EC - De todos modos, pese a esa reafirmación del fuero del Poder Legislativo y de su papel en la sociedad y en el esquema de poderes, parece claro que ese Parlamento tiene que asumir algunos cambios; adaptarse, reconvertirse. ¿Qué es lo que está pendiente?

JL - Creo que hay varias cosas. Una tiene que ver con el ejercicio de sus funciones, la defensa de su competencia.

Otra tiene que ver con la forma de su relacionamiento con el público.

Otro punto, si se quiere no hacia fuera sino hacia adentro, tiene que ver con el perfeccionamiento de sus procesos de trabajo, de la gestión parlamentaria. La forma de trabajo en las comisiones, en el Plenario.

Y otro punto muy fuerte es compensar la formidable asimetría de recursos, de información y asesoramiento. Tú decías si los parlamentarios tienen que ser técnicos. No tienen por qué serlo: deben ser representantes políticos de la ciudadanía y de los partidos. Esa es su profesión. Pueden ser de cualquier profesión y son representantes con una competencia generalista: deben opinar sobre los más diversos temas que llegan a las carpetas parlamentarias. Obviamente, no puede haber un Parlamento de sabios, un Parlamento de expertos, sino de representantes políticos pero que a su vez tenga los recursos para procurarse la información, los conocimientos, el asesoramiento necesario para poder ser un órgano fuerte en la buena producción legislativa, en el buen control político, en la buena representación, en la buena relación con el Poder Ejecutivo que, a su vez, ha ido acumulando en forma importante una serie de recursos institucionales, y que tiende a acumular y a secretear la información.

EC - Curiosamente, entonces, aquí tenemos un rubro en que...

JL - ... hay que gastar.

EC - ... el presupuesto del Parlamento debería aumentar.

JL - Sin ninguna duda.

EC - Porque es un hecho que el Parlamento no tiene hoy un staff institucional de asesores. Un equipo de asesores que trabaje para las cámaras, a disposición de los distintos sectores políticos. Pero tampoco un staff de asesores por bancadas, por ejemplo.

JL - Los modelos que hay en el mundo (pensemos por ejemplo en el Congreso de los Estados Unidos, uno de los que tiene más, pero por supuesto hay otros Parlamentos) tienen eso que tú decías. Y funciona en distintas formas: hay instituciones, oficinas que sirven al conjunto del Parlamento, a las dos cámaras, a todos los legisladores, como centros de aprovisionamiento de información y asesoramiento. En algunos casos haciendo acopio de información por cuenta propia, en otros casos siendo expertos en buscar información pertinente, en sistematizarla y entregarla no a tal o cual bancada sino al conjunto de los legisladores. Una oficina de asesoramiento parlamentario como podría ser la biblioteca, el departamento jurídico, el de Derecho comparado, Información Legislativa... Es una oficina de asesoramiento, y los técnicos que están allí deben serlo en técnica parlamentaria, no técnicos en los infinitos temas posibles que el Parlamento debe tratar.

Esta es una cuestión que me parece que está pendiente.

La segunda cuestión pendiente es esta de que las bancadas en conjunto y los legisladores individualmente puedan tener recursos de esta índole. Todo este debate en torno a los pases en comisión, que en algunos casos son perfectamente justificados (justamente porque el Parlamento no tiene dotaciones propias para esas contrataciones, y porque además se necesita que sea personal de confianza política de esos legisladores) aunque pueden haber dado lugar a degeneraciones en la práctica. Todo esto apela a la necesidad de los parlamentarios de poder competir entre sí, oposición y gobierno, distintos sectores partidarios y el Poder Legislativo entero con el Poder Ejecutivo y con otros poderes del Estado, con los ministerios, con UTE, con Antel, con las Intendencias, necesitan información, conocimientos, recursos.

EC - Teóricamente, entonces, se debería sustituir el sistema de los pases en comisión por otro esquema...

JL - No sé.

EC - ...otro esquema que permitiera a los legisladores disponer de asesores.

JL - Hay algunas partidas para asesores, pero son insuficientes. Las bancadas deberían tenerlos, el Parlamento en su conjunto debería tenerlos, y a la vez puede haber organismos externos al Parlamento que oficien como proveedores de información: típicamente los institutos universitarios, o institutos especializados como en el caso de Chile, que se dedican expresamente a proveer al Parlamento de información sobre medio ambiente, recursos hidráulicos, impositiva... sobre la cantidad de cosas que el legislador debe aprender en el momento, y no venir sabiéndolo de antes, simplemente para decidir entre las grandes opciones. No debe transformarse en experto en estructuras impositivas: tiene que saber cuáles son las opciones fundamentales.

EC - Este parece un punto muy importante en esa reforma del Parlamento.

JL - Y creo que hay otro, que tiene que ver con dos cuestiones. Una sobre lo que podríamos llamar problemas de cultura política, de liderazgo institucional, e incluso (aunque la palabra pueda rechinar en el contexto en el que estamos hablando, el Parlamento), de marketing institucional. Es decir que el Parlamento debe montar (lo ha hecho de alguna manera), desde sus autoridades pero también en forma institucional y sistemática, un sistema distinto de intercambio y comunicación con la ciudadanía. No pasar las sesiones del Parlamento por radio, con lo que la gente puede llegar a morir de sopor sin entender nada, u oyendo las cosas de manera distinta, sino entender mecanismos de didáctica, de pedagogía ciudadana, en el sentido de salir a explicar cuáles son sus funciones, cómo las cumple, porqué su organización tiene que ser tal, porqué su número, qué hace, qué no, cuánto está gastando...

El segundo elemento tiene que ver con el liderazgo porque, para lograr todas estas cosas, hay que construir liderazgo institucional. La UTE Se reforma porque construye un liderazgo reformista. Antel también, la educación también. Donde no hay liderazgos reformistas es difícil que haya reformas. Entonces, efectivamente, hay un problema de liderazgo institucional con la dirección de las reformas, que debe explicar hacia fuera y construir hacia adentro el proceso de la reforma. Un proceso complicado, que necesita de acuerdos políticos.

Luego lo que tiene que ver con la reubicación del Parlamento en el sistema institucional. Tiene que ver, primero, con una tendencia de muy largo plazo que ha ido corriendo una serie de competencias hacia el Poder Ejecutivo, sobre todo aquellas que tienen que ver con gasto público, con posibilidades presupuestarias, de asignación de cargos y de recursos. Eso ha quitado competencias al Parlamento en materia legislativa, ha reducido sus facultades de discrecionalidad en la decisión legislativa, y últimamente, de manera más clara, también le ha reducido la capacidad de intervenir como mediador, como representante, como actor de clientelas en el sentido de poder hacer servicios a sus representados: empleos públicos, intervenciones frente a los organismos del Estado, a los distintos entes y agencias.

Esto ocurre así porque hay una disciplina presupuestal restrictiva, porque los organismos funcionan con otra disciplina administrativa, con una lógica de mercado con que antes no funcionaban. No es fácil conseguir ahora que UTE ponga electricidad gratis a una escuelita de un pueblo del interior porque es pobre, porque UTE ya no hace distribución social como lo hacía antes (en todo caso la distribución social tiene que pasar por otro lado). Eso reduce también el papel de los parlamentarios. ¿En qué se pueden hacer fuertes? En ser buenos actores en control político del Poder Ejecutivo, en ser buenos debatidores públicos de las opciones políticas nacionales y en ser buenos legisladores. Ser buenos legisladores supone un desafío, porque no estamos en un período de legislaciones ordinarias sino de reformas fundacionales: se está rearmando al país, se está rehaciendo cada uno de sus vericuetos con leyes nuevas, con estatutos jurídicos nuevos. Hay dos cosas: esas leyes tienen que ser buenas, el papel del Parlamento en el proceso de elaboración de esas leyes tiene que ser importante. Por suerte en nuestro país es importante, no sucede lo que en otros países.

A su vez, el Parlamento debe tener la habilidad, la pertinencia funcional de reservarse competencias para que, una vez montadas nuevas instituciones o reformadas las existentes, tenga a su vez la capacidad de estar encima de los hombres de acción del Ejecutivo. ¿Se propone crear nuevas agencias que van a regular las comunicaciones y la energía? El Parlamento no sólo debe votar las leyes (sobre todo no debe hacerlo en la forma pésima que lo hizo, metidas de contrabando adentro de una ley presupuestal, sino abiertamente, propuestas como leyes especiales, sacadas de ese ómnibus parlamentario y discutir expresamente esos puntos). Debe hacerlo bien procesalmente, sustantivamente, enterarse efectivamente de cuáles son las distintas modalidades de regulación que en el mundo está habiendo, cuando ésta es una función en desarrollo del Estado.

Reservarse su propia competencia en lo que tiene que ver con el nombramiento y la vigilancia de esos actores. Pongo el ejemplo de ésos porque en los otros casos Uruguay tiene una experiencia muy larga: nada se hace en materia de administración pública, de grandes nombramientos o designaciones si no es a través de las venias del Senado. Eso es muy importante. El Senado y la Cámara de Diputados deben tener a su vez la posibilidad de ir sobre esos organismos para controlarlos y hacer efectivo el control.

No hay que achicarlo sino más bien agrandarlo, no digo en tamaño sino en sus funciones y su inversión política y económica.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo y Jorge García Ramón
Edición: Jorge García Ramón