Mientras se achica el déficit, continúa la reforma del Estado

Ruben Tansini (CEPRE): Se ahorró U$S 35: netos por tercerizaciones, en actividades que no tenía por qué desarrollar el Estado, ni siquiera como parte de su propia función pública. A ello se suma el ahorro por compras, y ahora las licitaciones: de 300 por año (que ya estaban "arregladas" entre los supuestos competidores) el MSP pasará a llamar solo a una, y en esta sí tendrán que competir.

EN PERSPECTIVA
Jueves 24.01.02, 09.00.

JULIO VILLEGAS:
El tema de estos días en Uruguay es la reducción del déficit fiscal, una de cuyas herramientas sería el ahorro del gasto público. Estamos a la espera de los anuncios del ministro de Economía, Alberto Bensión, algunos de los cuales ya definió en trazos generales y esta tarde va a complementar en la esperada reunión con los legisladores de la coalición de gobierno (Partido Colorado y el Partido Nacional). En esa oportunidad dará a conocer los detalles del ajuste fiscal que incorporará algunos nuevos impuestos, algunos de los cuales ya se conocen en términos generales, y las medidas de ahorro del gasto del Estado, entre otras cosas la venta de inmuebles, por ejemplo los que comentábamos más temprano con el presidente del Banco de Seguros del Estado, y que ya habían sido mencionadas en la anterior comparecencia de Bensión al Parlamento.

Pero hay un tema de fondo que es la reforma del Estado, la manera de abatir el gasto del aparato del Estado y hacerlo más eficiente. Una reforma del Estado que está en la agenda desde hace años.

Para saber qué se ha logrado hasta el momento y cuáles son las expectativas, nos acompaña el director del Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado (CEPRE), economista Ruben Tansini.

Llevamos ya varios años de funcionamiento del CEPRE, que fundamentalmente ha enfocado su labor hacia un primer objetivo: la reducción de la abultada plantilla de empleados públicos.

RUBEN TANSINI:
Exactamente. Hablamos de dos etapas. Una primera en la que el elemento central era la reducción de la plantilla y del gasto que por esa vía se generaba, al mismo tiempo que se orientaba al Estado al servicio del ciudadano. O sea que implicaba una reforma de los organismos del Estado por un lado, con la reducción del gasto que ello implicaba, y buscaba una mayor eficiencia del mismo.

A veces esto se conoce poco y es importante señalarlo, dado que los dineros públicos son los dineros del ciudadano. Valdría la pena hacer un rápido racconto de lo que fue esa primera etapa de la reforma, desde 1995, lo que significó en cuanto a ahorros y cómo se hizo.

Una primera cosa a señalar es que el Estado contrae un préstamo del BID por U$S 105 millones, con cinco años de gracia, a pagar en 15 años y con una tasa de interés muy baja. Ese dinero estaba destinado a buscar la salida de los empleados que por voluntad decidieran irse. Esta es otra característica de la reforma del Estado, sabemos muy bien que por prácticas y por razones jurídicas la permanencia de los funcionarios públicos no es una decisión del empleador en la mayor parte de los casos.

JV - Estamos hablando de estímulos para el retiro.

RT - Exactamente. Esos estímulos tenían por lo menos dos características: estaban los que se estaban por jubilar y los que estaban dispuestos a retirarse de la actividad pública e insertarse en el medio privado, ya sea como empleados o generando nuevos emprendimientos. Ese contexto global que se inicia en 1995 y siguió su curso prácticamente hasta el año pasado, ha llevado a una reducción de la plantilla del personal del orden de 12.110 funcionarios, que eligieron retirarse en cualquiera de los dos regímenes mencionados.

JV - Dentro de una cifra total...

RT - Estamos hablando solamente de la Administración Central, no de las empresas públicas.

JV - ¿De qué cantidad de funcionarios estamos hablando?

RT - Estamos hablando del entorno de 150.000, 140.000 funcionarios públicos al comienzo; las intendencias no se incorporan a este proceso. Si incorporamos toda esa estructura -intendencias, empresas públicas, entes- el año pasado las cifras nos daban 242.000 funcionarios públicos.

JV - El préstamo del BID abarca entonces solamente a la Administración Central, de la que se ha logrado sacar el 10%.

RT - Exactamente: tuvimos un 10% de reducción de la plantilla. El objetivo era menor, pero el programa y su organización fueron muy exitosos.

Lo importante es la contrapartida: como economista le digo que si uno pide un préstamo lo que tiene que lograr es no sólo poder pagarlo con los ahorros que genera, sino que además dé un excedente positivo. Eso pasó en ese período: en esa reestructura se ahorró alrededor de U$S 103 millones por año, de los cuales los ahorros netos para el Estado están en el orden de los U$S 35 millones. Es un ahorro permanente: no se gasta más. Quiere decir que el préstamo del BID, con cinco años de gracia, se pagó prácticamente en tres años con los U$S 35 millones que se ahorran por año. El resto es ahorro neto del Estado. A eso los economistas lo llamamos un muy buen negocio, porque obviamente la "rentabilidad" que deja es una reducción neta muy importante, una vez pagado el préstamo.

Pero dejó otro resultado, que también es muy importante señalar. A partir de un marco legal y de la reorientación de la función del Estado al servicio del ciudadano, condujo a una reestructura interna de los criterios, tomando en cuenta que muchos funcionarios habían sido declarados prescindibles y, lo que no es un detalle, forzó a que la propia administración identificara prescindibilidad de funciones, que podía prescindir de hacerlas. Sería muy interesante que hiciéramos esto en todos los ámbitos, porque probablemente conduzca a mayores ahorros, y que lo sigamos haciendo continuamente.

Hay otro dato. Aparte de los U$S 35 millones de ahorro neto se identificó una serie de actividades secundarias que no tenían por qué ser desarrolladas por el Estado, aun en su propia función pública. Creo que se denominan funciones de apoyo.

JV - ¿Algún ejemplo?

RT - Funciones de limpieza, de apoyatura puntuales... Por ejemplo en algunos sistemas informáticos que se contratan afuera, por ejemplo en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, realización de tareas ligadas a la vialidad, hechas con los propios ex funcionarios que conformaron empresas por fuera del aparato público y concursaron por la posibilidad de realizar actividades que normalmente realizaba el propio Estado.

Eso significó una reducción del Estado directo de U$S 18 millones adicionales. En este caso no se trata de un ahorro permanente del Estado porque son actividades desarrolladas por la actividad privada; por ejemplo muchas de las actividades del Ministerio de Transporte hoy son desarrolladas por empresas constituidas por los propios trabajadores de ese ministerio, y otras ligadas a peajes. Son elementos que hemos visto, que a veces parecen menores en el proceso de reestructura pero significan ahorros importantes y mejores formas de control de la actividad.

Uno de los elementos centrales es saber qué tengo que hacer para poder hacerlo mejor, cuando uno sabe que determinada empresa tiene determinada responsabilidad el control también es mejor. Además uno tiene la posibilidad de, si no cumplió, decidir que el año siguiente venga una empresa que sí cumpla.

Ahora, suponiendo que hemos llegado a un nivel razonable, sobre esa base comienza la etapa siguiente: cómo se gasta y que se gaste bien. Para eso lo primero es saber cómo se gasta, quién gasta y en qué. El problema que tenemos hoy es que probablemente el tema de la Administración Central no sea ni siquiera de recursos sino de cómo se los usa. Para eso es fundamental la transparencia y el seguimiento del gasto: tenemos que saber cuánto nos cuestan las acciones del Estado. Tenemos que saberlo para poder decidir, además es parte del ejercicio democrático.

Hoy es fundamental para el Parlamento, para el legislador: no sólo decidir si intuitivamente es importante la salud, la educación, la defensa, etcétera, sino cuánto nos cuestan los productos que las generan; cuánto nos cuesta educar a un niño y por qué en algunos lados nos cuesta más que en otros. Sobre esa base se podrá tomar decisiones para reorientar el gasto y exigir eficiencia. Para ese capítulo lo central es la transparencia.

JV - Para esta segunda etapa ¿se ha previsto gestionar alguna asistencia financiera a nivel internacional, como en el caso anterior?

RT - Sí, por supuesto, con las mismas características. En el presupuesto está la posibilidad de endeudamiento por U$S 150 millones con ese objetivo. Esos dineros no se van a usar para esto, sino que significan un ingreso al Estado para cubrirse de los gastos potenciales que la reestructura signifique. El programa de reforma del Estado no va a gastar ese dinero directamente pero si, como consecuencia de algunos cambios en la forma de recaudación ésta cae, el Estado los va a afrontar con ese dinero. Pero esos U$S 150 millones no son el costo del proceso, ni mucho menos. Al contrario, al costado de este préstamo hay lo que se llama la cooperación técnica, de U$S 1:5, que va a financiar los costos que genere la actividad para transformar.

JV - ¿Por dónde empieza ese estudio: por algún ministerio en particular o por todos al mismo tiempo?

RT - Por todos simultáneamente. Aquí hay dos o tres componentes fundamentales: la transparencia y la identificación del gasto.

Lo primero que tenemos que conocer es lo que tiene que ver con las compras del Estado: a partir del 1º de marzo va a ser obligatorio, con criterios de información en la primera etapa, que las licitaciones públicas se publiquen en un solo lugar, en Internet, para todos los organismos públicos. El decreto atiende a la Administración Central, pero se recomienda que las empresas públicas también lo hagan. No sólo las licitaciones deberán estar publicadas, sino también los resultados de las mismas. Eso va a permitir que todos podamos saber por qué compra el Estado, a qué precio, para qué y a quién; esto último no es un detalle menor en el contexto de la transparencia.

Hay otro elemento que nos preocupa: sabemos que del 80 al 85% del gasto de la Administración Central son salarios. Hay que identificar cuánto ganan los funcionarios públicos y cuánto se gasta por sección, por los niveles de desagregación mayor.

JV - Los sueldos han sido publicados.

RT - Sí, pero no sólo nos interesan los sueldos: también nos interesa el horario de trabajo. Ya que queremos saber cuánto nos cuesta cada producto y el grueso del costo es salarial, queremos saber -es el objetivo del gobierno en ese sentido- cuánto cobran, dónde están asignados, qué tareas realizan los funcionarios. Y, sobre todo, que cada unidad ejecutora identifique cuántas personas están destinadas a producir cada producto determinado. Eso va a permitir comparar.

En mi opinión, es un elemento central de la democracia tener la información. Las decisiones serán tomadas por quien tenga que tomarlas, que tendrá su propio ranking de prioridades, pero lo difícil es tomar decisiones cuando no se tiene información. Por ejemplo en la Rendición de Cuentas, qué se hace con el Presupuesto. Todos sabemos que el Presupuesto es quinquenal, que se aprueba una sola vez. El objetivo de la Rendición de Cuentas debería ser que los órganos públicos rindieran cuentas sobre lo que han hecho con el dinero que se les ha asignado para una tarea específica. Lo que le importa al legislador es que el dinero que se destinó a un hospital para atender 3.000 pacientes haya tenido ese tenido ese destino: que se haya atendido a los 3.000 pacientes, y que se haya hecho bien. El mecanismo de Rendición de Cuentas sería muy interesante si ése fuera el mecanismo; pero se convirtió en otra cosa, no hay esa información.

JV - Más bien de ajuste presupuestal, asignación de recursos.

RT - Exactamente. Desgraciadamente no está la información de base para tomar decisiones.

JV - ¿Cómo ve, desde el CEPRE, casos como el que se está planteando en estos días, que una repartición del Estado aspira a desarrollar servicios que otra repartición paga a terceros, como el de UTE con el Correo? En estos días, el Correo planteaba la aspiración de hacerse cargo de la distribución de facturas de UTE. Ésta dice que no, incluso cuestionando la eficacia del instituto postal basándose en algún caso anterior. ¿El CEPRE interviene, estudia el caso para hacer sugerencias o aconsejar qué actitud asumir?

RT - Entre las funciones adicionales que tenemos están las ligadas a evaluar las regulaciones para permitir la competencia, sobre todo para favorecer la competencia de privados, en algunas áreas en que participa el Estado y en otras donde no participa. Sin tener mucha información, mi opinión es que debería ser un tema de costos: si es más barato hay que contratar. Es más, no creo que sólo deba regirse por el Correo, que si bien es de propiedad pública funciona en el ámbito privado, o sea que es -o debería ser- una empresa más. Eso podría entrar en la visión de lo que son las actividades no centrales, por ejemplo la que desarrolla la distribución de recibos. Si UTE, Antel o quien fuera desarrollan la actividad y es menos costosa que la que le ofrecen los privados, me parece bien que lo hagan: no hay una razón de principios. Lo interesante es abrir la competencia.

JV - Costos y calidad.

RT - Exactamente. Nos hemos acostumbrado a que la calidad es un elemento secundario, somos muy poco exigentes como consumidores; eso es lo terrible de nuestro contexto y depende sólo de lo chicos que somos. Hemos aceptado las reglas de la no competencia y somos cómplices de la no competencia al no exigir calidad y no seleccionar por calidad. Eso nos conduce a aceptar los niveles más bajos.

Hace poco escuché decir a un legislador que en definitiva teníamos que cerrar el país para decirle a la gente que los precios suben y que si hay un único bien no importa que sea de mala calidad porque el ciudadano uruguayo va a terminar comprándolo. Es la peor de las hipótesis, una de las razones de abrir a la competencia es primero bajar los precios, que no es un detalle, y segundo que el consumidor elija. Si aun de esa forma promovemos la industria nacional, en realidad el que está pagando la industria nacional es el ciudadano, con mayores precios. Le reducimos su ingreso real. Nuestra tarea es promover la competencia y revisar las reglas que larga el Estado y las propuestas que hace para que la competencia se desarrolle. En 15, 20 años no sólo se han reducido el precio de cosas que antes eran inaccesibles... No me explico por qué la legislación de no entrada de los supermercados a la competencia: todos sabemos lo que significa que un supermercado haya entrado y bajado los precios de algunos bienes al 50% y todos lo siguieron. La pregunta es qué vamos a poner en el centro, si ponemos al ciudadano, al consumidor o a qué otra figura.

JV - Esto se vincula con la desmonopolización de las empresas públicas.

RT - Exactamente, es un aspecto central.

JV - ¿Es un objetivo de la reforma del Estado en las instrucciones planteadas al CEPRE?

RT - Sin duda. La tarea es evaluar las reglamentaciones que proponen el gobierno y sus órganos teniendo como norte la promoción de la competencia en el ámbito privado. Todo lo que sea restricción a una competencia debería ser evaluado; para mantener esa situación debería haber una razón, sea de interés público, sanitaria...

Tienen que ser razones muy fuertes, pero ninguna razón económica justifica la existencia de un monopolio, porque esto significa que alguien se lleva la renta monopólica: que el público o el privado está extrayendo ese valor por encima de lo que en realidad vale ese bien. A los efectos del consumidor es lo mismo, porque le reduce su ingreso. Es la discusión que hoy tenemos con telecomunicaciones. Es obvio que hay un impuesto encubierto en todas las funciones públicas de carácter monopólico, alguien fija los precios y no hay más remedio que pagarlos.

JV - Antel y Ancap.

RT - Exacto.

JV - Allí se está planteando la cuestión que usted menciona.

RT - Exacto. El único camino para la reducción de ese espacio de poder es que aparezca alguien y compita. Los monopolios no se pueden prohibir, si uno los prohíbe se genera un mercado negro porque alguien va a demandar esos bienes.

JV - ¿Cuáles son las expectativas del CEPRE en cuanto a aspectos de la reforma del Estado planteados para este año 2002?

RT - Uno de los aspectos es promover la venta de muebles prescindibles declarados por los organismos públicos. Hace un tiempo se hizo un listado de ellos, el banco de datos está en la Contaduría General de la Nación. Son los bienes -terrenos, casas- que los distintos ministerios han declarado que no necesitan. Lo que hay que promover -el gobierno tiene una muy clara visión al respecto- es encontrarles un nuevo destino porque no sólo hay una recaudación que recibe el Estado sino que mantenerlos implica costos. Inicialmente teníamos planteado un objetivo de venta en dos años en el entorno de U$S 10 millones; con la situación presente eso se va a acelerar y se va a incrementar el volumen de ventas. El problema es que hay que seguir todo un proceso legal.

Otro tema, que no es menor es la reducción de costos del sistema privado, lo que tiene que ver con las regulaciones. Hay una cantidad de regulaciones por parte del Estado, algunas innecesarias y otras que protegen a algunos sectores. Nuestro estudio debería señalarle al Ejecutivo algunas para que las estudie y las elimine o sustituya por otras. Durante el año pasado se redujo regulaciones para el sector privado que significaron un ahorro en el entorno de los U$S 10 millones. Es una reducción de costos. Por ejemplo, había una disposición que obligaba a las compañías interdepartamentales a transportar todas las cartas del Correo sin costo. Si bien el Correo es una empresa pública funciona en el ámbito privado y no podemos estar transfiriendo costos a todo el mundo y menos por decreto o por ley.

JV - Además protestan los de la competencia.

RT - Obviamente. Me parece razonable que protesten. Y así una cantidad de elementos que hay que tener en cuenta: este país realiza muchas transferencias y muchos de los costos que hoy estamos afrontando provienen de eso. Para los próximos dos años tenemos proyectado ahorrar U$S 23 millones por reducción de regulaciones y trámites que se realizan en el Estado, simplificándolos. Por ejemplo, tenemos que tender a simplificar y unificar los trámites de creación de empresas; lo mismo con los trámites de exportación, los de acceso a promoción de inversiones que son tan engorrosos que algunos desisten de acceder a ellos. Eso va a significar un ahorro.

El crédito que no se va a gastar en la reforma tiene que ser cubierto por los ahorros que se genere: ése es el único mecanismo razonable desde el punto de vista económico, no hay otro. Tenemos el objetivo de ventas de bienes del Estado por U$S 10 millones. Por todo el sistema de simplificación, seguimiento e identificación del sistema de compras del Estado, pensamos reducir en dos años U$S 15 millones. Todo eso está en el entorno de los U$S 55 millones por año en las hipótesis de mínima que estamos planteando como objetivo inicial.

JV - ¿El tema de las compras del Ministerio de Salud Pública está dentro de este marco?

RT - Sí, es una propuesta muy interesante. El cambio de la compra llevó a un ahorro del 40% en los medicamentos. Antes hacía alrededor de 300 licitaciones por año, y ahora va a hacer una sola. En la medida que se vaya precisando los medicamentos se irá comprando a los precios que el laboratorio ganador definió. Antes era un mercado oligopólico: las empresas acordaban entre sí probablemente hasta quién ganaba y quién no (no es misterio: basta ver los precios que ofertaban, la misma empresa en Artigas ofertaba a $ 10 pesos que en Montevideo ofertaba a $ 30, es obvio que no es un problema de variación de precio o de calidad del producto sino que se turnaban en ganar). La decisión de hacer una sola licitación llevó a que las empresas tuvieran que competir; ya no era conveniente lo anterior, o se ganaba en la vuelta o no se ganaba nunca. Ese movimiento, que no es una idea extraordinaria ni un cambio de sistema, significó un ahorro de 40% en medicamentos.

JV - ¿Puede ser un elemento piloto?

RT - Sin duda. Cuando esté en el sitio web la información de los precios a que compra el Estado, esa va a ser la referencia. El Estado debe tomar en cuenta toda la información de que dispone, y cuando los oferentes se presenten a una licitación va a tener toda la información para ver si los precios son convenientes, si son los mismos o no que le ofrecieron a otro. En ese contexto está planteado un ahorro de U$S 15 millones.

JV - En esos temas se va a poner el acento.

RT - Otro aspecto son los trámites. La otra vez inicié un trámite para poner un contador de OSE: me llevó cuatro meses. Es complicado. Todos sufrimos en este contexto. Nosotros tenemos lo que se llama la Guía de Orientación al Usuario, donde están registrados todos los trámites. Estamos haciendo la propuesta de que el Ejecutivo saque un decreto según el cual los trámites que no estén registrados allí no existan y que cuando se cambie algo en los trámites, si eso no aparece allí con tiempo suficiente que tampoco tenga validez. A veces nos encontramos en la situación que es la más desarmada de todas: vamos al lugar y nos encontramos con que nos llega el cúmulo de obligaciones que tenemos que cumplir, las tarifas, lo que tenemos que pagar, etcétera. Eso debería ser una especie de decálogo.

------------------
Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón