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El difícil camino para lograr un acuerdo bilateral con Estados
Unidos
A casi 10 años del inicio de las negociaciones, Chile
lograría su acuerdo de libre comercio con Estados Unidos
en el primer trimestre de 2003. Tomando este ejemplo y reconociendo
las profundas diferencias entre la economía trasandina y
la uruguaya, el proceso iniciado por el presidente Jorge Batlle
parece exceder largamente su mandato. Aldo Lema, economista uruguayo
residente en Chile, afirma que en estos acuerdos son necesarias,
al menos, tres premisas: consenso social respecto a su importancia,
investigación sobre las características del documento
y formación de negociadores. En todo caso, el camino uruguayo
parece aún más complicado que el andado por Chile.
EN PERSPECTIVA
Lunes 18.02.02, Hora 8.49
EMILIANO COTELO:
Al salir de su reunión con el presidente George Bush, el
viernes pasado en Washington, el presidente Jorge Batlle comentó:
"Me vuelvo al Uruguay con lo que vine a buscar". Se refería
a que el gobierno de Estados Unidos había anunciado la creación
de una comisión conjunta de comercio e inversiones para discutir
un eventual acuerdo bilateral de libre comercio.
La pregunta cantada después de estas noticias es: ¿esto
es un proceso sencillo o muy complejo? ¿Cuánto tiempo
pueden insumir estas tratativas? ¿De qué factores
depende el éxito?
El comunicado que se dio a conocer el viernes en Washington aclara
que esta comisión es similar a la que se estableció
en 1998 para analizar la posibilidad de un acuerdo comercial con
Chile, acuerdo que a principios de 2002 parece ya estar cerca de
concretarse.
Ya que el modelo elegido es el que ha guiado las tratativas Chile-Estados
Unidos, parece conveniente conocer más de cerca cómo
fueron aquellas negociaciones y qué lecciones vienen dejando
para el caso uruguayo.
Con ese fin les proponemos el siguiente contacto con el economista
Aldo Lema, que es economista graduado en la Universidad de la República,
master en Economía de la Pontificia Universidad Católica
de Chile. Está radicado en Santiago de Chile desde 1993,
donde ahora es director del Centro en Investigación de Economía
y Finanzas de la Universidad Andrés Bello y consultor privado
de entidades financieras chilenas.
Antes de comenzar parece importante ubicar cuál ha sido
la política comercial de Chile en los últimos 30 años.
ALDO LEMA:
Ese es un punto de partida importante en la medida en que Chile
ha seguido una estrategia comercial muy diferente de la seguida
en el resto de la región. A partir de 1973 y durante aproximadamente
17 años, coincidiendo con el gobierno militar, la estrategia
comercial chilena fue de rebaja unilateral de aranceles, finalizando
con un arancel único y parejo a las importaciones. En 1990
el arancel era del orden de 15%. Eso fue una etapa y una estrategia
que incluso se mantuvo en períodos tan críticos como
los años posteriores a la crisis de 1982. Después
de esa etapa, a partir de 1990, coincidiendo con el gobierno de
la Concertación, la rebaja unilateral de aranceles se comenzó
a acompañar de acuerdos de comercio bilaterales. Esa rebaja
unilateral de aranceles no ha cesado.
El primer gobierno de la Concertación, encabezado por el
presidente Patricio Aylwin, en 1990 bajó los aranceles de
15% a 11%, fue una medida para aumentar la credibilidad en la política
comercial que se venía aplicando y darle continuidad. Y más
recientemente, desde 1999, los aranceles han ido cayendo desde la
tasa de 11% en que se ubicaron en los 90, a ritmo de un punto por
año hasta alcanzar el 6% el año próximo. Por
lo tanto, la estrategia comercial ha sido de apertura unilateral,
de rebaja de aranceles y más recientemente con acuerdos bilaterales,
entre los que destacaría en alguna medida el realizado con
Canadá, México, el propio Mercosur y otros que están
en trámite.
EC - ¿Cómo se inscribe, en esa política que
tú describes, el acercamiento que Chile planteó con
el Mercosur, que podemos situar en mayo de 2000, cuando Ricardo
Lagos dijo que Chile incluso estaba dispuesto a ceder en su apertura
unilateral para aproximarse al tratado que integran Uruguay, Argentina,
Brasil y Paraguay?
AL - En mayo de 2000 el presidente Lagos en alguna medida intentó
focalizar las negociaciones comerciales a partir del Mercosur. De
hecho en la misma declaración el propio presidente mencionó
que había dos cosas distintas: la estrategia comercial y
desde dónde se hacía política exterior. Él
sentía la política exterior con los países
vecinos. A partir de ese momento hubo un año de inflexión,
el 2000, que tiene que ver básicamente con otros elementos
que se fueron desarrollando paralelamente. Sin lugar a dudas el
primero fue el deterioro de la región, que jugó a
favor de quienes argumentaban que para Chile era mucho más
rentable seguir una negociación con Estados Unidos; paralelamente
también hubo, por parte de Estados Unidos, primero de Clinton
y después del gobierno republicano, el ánimo de alcanzar
un acuerdo con América Latina tomando a Chile como punto
de partida por un conjunto de elementos que podemos detallar.
EC - ¿Cuáles, por ejemplo?
AL - El hecho de que Chile tenga estabilidad y transparencia institucionales
y una buena evaluación de su transición a la democracia.
No olvidemos que en alguna medida la transición se ha consolidado
desde que Ricardo Lagos llegara al gobierno democrático en
1990; Lagos es un socialista y ello no ha impuesto traumas e incluso
en alguna medida ha mantenido el compromiso con el libre comercio,
con la larga historia de equilibrio macroeconómico. Ese tipo
de elementos, más la experiencia que Chile ha ganado en otro
tipo de acuerdos, como el que tiene con Canadá, dieron a
entender a Estados Unidos que podía ser el país privilegiado
dentro de América Latina, incluso por su relacionamiento
un poco más débil con el Mercosur. Se juntaron estos
elementos con los bajos aranceles; la discusión es mucho
más simple para un país con bajos aranceles que para
países con aranceles más altos, con los cuales va
a ser mucho más larga.
EC - Lo cierto es que aquel proceso de acercamiento Chile-Mercosur
se enfrió; ¿en qué punto está hoy?
AL - Hoy está en un segundo plano. Siempre estuvo la discusión
del punto de vista comercial, los economistas siempre discutimos
los efectos de creación o desvío de comercio, ganancias
de bienestar asociadas a un acuerdo de comercio; en el caso del
Mercosur no era favorable para Chile. A eso se sumó un elemento
adicional, tan importante como el anterior: la volatilidad de la
región, primero con la devaluación brasileña
y luego con el desenlace de la crisis argentina. En alguna medida
esa volatilidad acompañó los argumentos puramente
comerciales, que eran desfavorables para Chile, con elementos de
volatilidad financiera, poco compromiso con equilibrios macroeconómicos,
inestabilidad en la región, que evidentemente dieron la razón
quienes durante los 90 planteaban que Chile debía estar lo
más lejos posible del Mercosur.
EC - En estos últimos meses se está dando algo similar,
pero dentro del propio Mercosur, con las estrategias que han decidido
encaminar varios de los países socios del bloque en búsqueda
de acuerdos bilaterales cada uno por su lado. El más reciente
es el de Uruguay con Estados Unidos pero la lista es larga e incluye
a Brasil negociando con México y con China. Si los propios
países del Mercosur siguen esos caminos se explica que Chile
no continúe su aproximación.
AL - Efectivamente, allí están los argumentos que
mencionaba. La posibilidad de un acuerdo con Estados Unidos no es
tan reciente como se ha explicitado en los últimos días.
Hay que tener muy presente que en diciembre de 1994 Chile fue invitado
a integrarse al Nafta, después de que en noviembre de 1993
el Congreso estadounidense lo aprobara y quedaran incluidos Canadá
y México.
***
EC - Cuando se comenta un proceso como el que está iniciando
Uruguay con Estados Unidos, se menciona inmediatamente el "modelo"
de las negociaciones de Chile con Washington. Una de las preguntas
es cuánto tiempo lleva, si podremos tener resultados más
o menos a corto plazo. Tú destacabas que el proceso de negociaciones
lleva más de 10 años.
AL - Así es, en estricto rigor comenzó en la etapa
final del gobierno de Ailwyn y se encaminó en diciembre de
1994, cuando Chile fue invitado a integrarse al Nafta. En ese momento
el acuerdo no prosperó, básicamente porque a partir
de las elecciones parlamentarias de 1994 el Congreso estadounidense
quedó a favor de los republicanos, por lo que en aquella
oportunidad Clinton no logró conseguir la vía rápida
o fast-track, ahora conocido como TPA (Trade Promotion Authority):
la autorización para promover comercio por parte del Poder
Ejecutivo. En la medida en que eso no se consiguió el acuerdo
entre Estados Unidos y Chile quedó vedado. Es muy importante
una negociación bilateral con fast-track, éste le
permite al Poder Ejecutivo estadounidense negociar directamente
con cada país, como ahora está ocurriendo con Chile.
En alguna medida ese acuerdo está sometido a una posterior
votación en paquete del Congreso, por lo tanto los parlamentarios
no tienen ni la mínima incidencia en modificar aspectos puntuales.
La negociación bilateral con fast-track es mucho más
sencilla que una negociación bilateral sin este esquema.
EC - El comunicado emitido el pasado viernes en Washington a propósito
del camino Uruguay-Estados Unidos cita la creación de esa
comisión conjunta sobre comercio e inversiones y dice que
es el mismo mecanismo que se instauró con Chile en 1998.
¿Qué pasó en 1998? ¿Cómo se movió
aquel proceso Chile-Estados Unidos?
AL - Entre 1995 y 1998 las relaciones se enfriaron, a pesar del
interés que tenía Chile en mantener una negociación.
En 1998 se creó una comisión conjunta de comercio
e inversiones, que es lo que la prensa mencionó que podría
ser la primera etapa de la negociación con Uruguay. Esa comisión
conjunta fue básicamente reuniones sin el objetivo de llegar
a un acuerdo de libre comercio. En el horizonte estaban el interés
de Estados Unidos en el ALCA y el interés de Chile en alcanzar
un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, pero no había
un acuerdo formal a nivel de gobierno en cuanto a un proceso que
finalizara con la creación de un acuerdo de libre comercio.
Básicamente ahí se volvió a discutir elementos
que ya estaban en lo previo, en la etapa de 1994: inversiones, servicios,
compras gubernamentales. De algún modo, los temas blandos,
que no son de controversia.
EC - De alguna manera eso es lo que se está dando en este
caso con Uruguay-Estados Unidos: no hay una manifestación
contundente, textual, expresa por parte del gobierno estadounidense
a favor de un acuerdo bilateral.
AL - Así es. En alguna medida el gobierno estadounidense
está dando la idea de que quiere tener un acuerdo con Uruguay,
hay una primera etapa preliminar de llegar a acuerdos en algunas
materias como las que mencionaba, los temas que no son fuente de
conflicto. No olvidemos que paralelamente en Estados Unidos está
en proceso de aprobación el fast-track que permite luego
que los acuerdos se sometan al Parlamento; por lo tanto Estados
Unidos también necesita tiempo para que eso, que ya lleva
un año y medio, vaya decantando. Creo que se puede retrasar
seis meses más dados los temas que hoy están dominando
la agenda legislativa de ese país.
De todas maneras esta comisión funcionó, en el caso
de Chile, durante dos años, hasta que en noviembre de 2000
formalmente, después de varias conversaciones entre el presidente
Lagos y el presidente Clinton, se anunció públicamente
que se iniciaban los contactos y las reuniones, las rondas de negociación
ya formales hacia un acuerdo de libre comercio. Ahí entramos
en la segunda etapa. Creo que ésta es la etapa importante,
ya llevamos prácticamente cuatro años en este proceso,
a los que deberíamos sumar los correspondientes a las etapas
iniciales, los primeros contactos de los años 1994 y 1995,
que no fueron menores porque le permitieron a Chile desarrollar
equipos de especialistas y líderes en algunas áreas
que después fueron estratégicos en la negociación
que partió con la comisión en 1998 y que a partir
de principios de 2001 se desarrolla con las rondas de negociación.
Ya estamos en la décima ronda de negociación y los
temas "duros" no se han discutido; se estima que eventualmente
se pueden discutir en marzo. El gobierno estadounidense no ha hecho
planteos sobre los temas "duros" básicamente porque
está esperando tener aprobada la vía rápida,
que se aprobó en Diputados en diciembre por un voto de diferencia,
215 a 214, y luego fue a un comité de finanzas del Senado,
donde se le introdujo modificaciones, por lo tanto ahora tiene que
ir al Senado para después, por las modificaciones introducidas,
ir a una comisión mixta y finalmente debe ser aprobada en
ambas salas. Por lo tanto, la vía rápida o TPA todavía
tiene un período de varios meses antes de ser aprobada. Una
vez aprobada podrá recibir el tratado de libre comercio que
Chile y Estados Unidos están negociando paralelamente, respecto
del cual los temas más controversiales todavía no
han sido considerados. Es una etapa lenta, hay que tratar de evitar
crear falsas expectativas en la medida en que además es mucho
más fácil negociar con Chile, por el tema de los aranceles
bajos, que con Uruguay o Mercosur.
EC - El acuerdo Chile-Estados Unidos podría llegar a firmarse
este año, o quizás el año próximo; terminamos
de considerar un proceso de más de 10 años entre que
se disparó y finalmente se concrete. ¿Uruguay pasará
por un proceso similar?
AL - Hay dos elementos. En primer lugar creo que va a ser muy difícil
que el tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos se
firme antes de fin de año, muy probablemente va a ocurrir
en el primer trimestre de 2003. Creo que antes se va a firmar el
acuerdo de libre comercio entre Chile y la Unión Europea,
que está mucho más adelantado. Respecto de los plazos
para Uruguay, es muy difícil anticipar cuál puede
ser ese plazo, pero no hay dudas de que va a ser un plazo largo.
Creo que por lo menos deberíamos pensar en tres o cuatro
años, lo que le da una dimensión de tema nacional,
de Estado, que trasciende este gobierno. En alguna medida eso también
ha ocurrido en el caso del acuerdo con Chile, no hay que olvidar
que Chile ha hecho un gran esfuerzo en la negociación para
que se apruebe la vía rápida. Esa es la gran ventaja
con la que parte el resto de los países, la vía rápida
va a estar aprobada, va a quedar el acuerdo de libre comercio, que
en el caso de Chile lleva 10 años, si bien más formalmente
lleva cuatro.
EC - Tú decías que si había y hay trabas en
la negociación Estados Unidos-Chile, es de prever que haya
unas cuantas más en la negociación Estados Unidos-Uruguay
y mencionaste el tema de los aranceles. ¿Hay algún
otro?
AL - El tema de los aranceles es fundamental; no sólo porque
Chile tiene un arancel bajo, sino además porque es único,
por lo tanto en ese sentido es fácil negociar el tema comercial.
Quedan otros temas difíciles, como la solución de
controversias comerciales en el futuro, la legislación medioambiental
y laboral, paralelamente la ley sobre propiedad intelectual y el
acceso a los mercados agrícolas, agroindustriales y textiles,
sectores en los que hay aranceles que llegan al 20%, 25% desde Estados
Unidos hacia Chile.
Uruguay tiene una estructura arancelaria muy heterogénea,
hay un menor compromiso con el libre comercio -no me refiero al
gobierno sino a la sociedad como un todo-, hay un menor consenso
desde el punto de vista político respecto de un acuerdo de
libre comercio. En Chile, durante toda esta negociación,
hubo una alianza entre el gobierno y la oposición, al punto
tal de que uno de los elementos de toda la estrategia de este año
y medio, que ha sido intensísima, ha sido el viaje de duplas
transversales de parlamentarios chilenos a Estados Unidos: un representante
de la oposición con uno del gobierno. Los empresarios han
hecho lobby. En la última ronda, que se celebró en
Santiago en enero de este año, hubo un lobby muy intenso
por parte del presidente de la Confederación Unica de Trabajadores
(CUT), el equivalente al PIT-CNT uruguayo. Hay en Chile un consenso
generalizado en cuanto a que este tema es muy relevante, no tanto
por los efectos económicos, que son menores, sino sobre todo
como elemento de cambio de expectativas, de diferenciación
en la región y de disminución en la percepción
del riesgo país.
Todos esos temas son bastante más complicados en el caso
uruguayo, desde el consenso político, pasando por la estructura
arancelaria que es muy diversa. Estos elementos llevan a pensar
que el proceso uruguayo puede ser más lento.
***
EC - Tú mencionabas algunas particularidades que ha tenido
la negociación Chile-Estados Unidos en procura de un acuerdo
bilateral. Me llamó particularmente la atención uno
de los acentos que pusiste, que supongo también hay que tener
en cuenta para el caso uruguayo. Tú decías que esos
primeros años, en los que en la comisión bipartita
sobre comercio e inversiones comenzó a discutirse puntos
concretos en los que se podía mejorar la relación
entre los dos países, si bien no llevaron directamente al
acuerdo bilateral, cuyo relanzamiento recién ocurrió
en 2000, fueron años en los que Chile adquirió, entre
otras cosas, experiencia negociadora. ¿Cómo es este
aspecto? ¿De qué manera se negocia? ¿Qué
cuidado debe poner Uruguay a la hora de llevar adelante estas negociaciones?
AL - Este es un elemento clave y el más importante desde
1994 hasta 1998. El hecho de que en el horizonte surgiera la posibilidad
de un acuerdo de libre comercio originó una gran investigación
a nivel de entes académicos, corporaciones empresariales,
el propio gobierno, etcétera, llegando a la conclusión
de cuáles eran los beneficios para el país. En tratados
de este tipo al final la comisión negociadora tiene que privilegiar,
de alguna manera, los intereses colectivos, el bienestar del país.
En Uruguay evidentemente habrá presiones sectoriales para
que la desgravación arancelaria en determinados sectores
sea más lenta y fuertes presiones para que haya mucho énfasis
en la apertura de determinados sectores en Estados Unidos. Por lo
tanto, la comisión negociadora debe tener muy presente elementos
que vayan en dirección de aumentar el bienestar del país,
tiene que haber un liderazgo absoluto en ese sentido. En el caso
de Chile queda claro que si el país logra bajar los aranceles
en los sectores agroindustriales, agrícolas y textiles y
conseguir una solución de largo plazo para la resolución
de controversias -éste es un tema muy difícil, en
el que aparentemente Estados Unidos va a dificultar la negociación-,
tendrá una ventaja y una creación de comercio. Paralelamente
debe haber, recíprocamente -los efectos son menores en este
caso porque Chile tiene aranceles muy bajos-, una baja adicional
de aranceles que ocurrirá a partir de que se apruebe el tratado
de libre comercio. Creo que debe haber unos 30 o 40 especialistas
que fueron teniendo muy claro cuál era el camino a recorrer
en materia de apertura. Por ejemplo, no se podía transar
con la desgravación arancelaria que Chile ya estaba llevando
adelante, con la apertura comercial; esos especialistas tienen que
tener muy claro cuáles son los beneficios colectivos, más
allá de las presiones sectoriales que indudablemente habrá.
Por ese lado parte el tema.
EC - Sacando en limpio: primero es necesario que haya un consenso
amplio y claro en la sociedad en cuanto a que un acuerdo bilateral
como éste es conveniente y necesario para el país.
Eso en Uruguay todavía es un debe. Segundo: una vez que esa
decisión está clara, hay que investigar a propósito
de las características que debería tener el acuerdo
para que efectivamente sea beneficioso para el país, hay
que meterse a fondo en la realidad que está de por medio
y encontrar los puntos clave. Tercero: me parece que tú has
hablado de formación de negociadores.
AL - La formación de negociadores va a ir surgiendo, Uruguay
tiene un capital humano enorme que tiene que aprovechar, que está
disponible en las instituciones que típicamente están
en estos procesos: el Banco Central, el Ministerio de Economía,
el Ministerio de Industria. Me parece muy importante que haya un
enfoque de política económica que guíe esta
negociación.
Como reflexión acerca de los efectos, en Uruguay una baja
de aranceles unilateral significativa tendrá un efecto muy
importante en la creación de empleo en el largo plazo. No
se puede hacer un análisis simplista de esto, es muy importante.
Las discusiones académicas tienen un rol clave a jugar en
el hecho de explicitar cuál es el rol de la apertura comercial.
Habrá una especie de apertura comercial, una aceleración
en el proceso de apertura comercial para Uruguay. Las discusiones
académicas deben destacar cuál es el rol de la apertura
comercial en el crecimiento económico, tema que ha sido muy
estudiado en los últimos 15 o 20 años. La conclusión
es bastante unánime: las economías más abiertas
crecen más rápido. Desde este punto de vista hay un
rol a jugar hasta que se alcance ese consenso en la sociedad, destacando
la importancia del libre comercio.
Chile ha tenido 25 o 30 años de historia y una de las principales
variables que ha permitido que su economía crezca rápidamente
ha sido la apertura comercial, por lo tanto eso está consensuado
y hace que hoy sea más fácil alcanzar un acuerdo de
este tipo. Ese será un tema muy difícil, sobre todo
dado que el período de negociación que hemos mencionado
trasciende este gobierno.
EC - Me gustaría que desarrollaras una idea que lanzaste
al pasar: Chile busca un acuerdo comercial con Estados Unidos, no
necesariamente buscando efectos económicos. ¿No es
ése el punto más relevante?
AL - Esa pregunta es muy importante. Al tener aranceles bajos habrá
pocas ganancias para Chile, por el hecho de que los aranceles sólo
se van a bajar marginalmente. Como Estados Unidos responde también
con aranceles bajos, el hecho de que los baje tendrá un efecto
menor desde el punto de vista comercial. Probablemente ocurra que
pueda haber una recomposición del comercio exterior, que
en términos de ganancias para la sociedad en su conjunto,
más allá de estas reasignaciones sectoriales, los
beneficios sean marginales por este alto grado de apertura al exterior
de Chile y Estados Unidos, salvo en algunos sectores sensibles.
Siendo contados los efectos comerciales, los efectos importantes
son los financieros. El tratado de libre comercio entre Chile y
Estados Unidos puede reducir la percepción de riesgo en la
economía chilena, estamos pensando en un menor riesgo país.
Si hoy Chile tiene 150 puntos básicos de riesgo país,
se podría pensar que con un acuerdo de este tipo se puede
volver a tener el riesgo país con que enfrentó la
crisis de Asia, de entre 50 y 80 puntos básicos antes de
1997. Eso significa una reducción en la tasa de interés
de largo plazo y por lo tanto un aumento del nivel de inversión
en la economía y un efecto sobre el crecimiento económico.
Además hay otros elementos interesantes que vale la pena
mencionar. En la medida en que se reduce aranceles por parte de
Estados Unidos en sectores agroindustriales, que son incentivos
en mano de obra, habrá un efecto en el empleo que se suma
al que causa el hecho de que la economía vaya a crecer más
rápidamente. El hecho de negociar algunas situaciones que
no son arancelarias, algunas barreras paraarancelarias, restricciones
administrativas, cupos que imperan en Estados Unidos, es un elemento
importante aunque no cuantificable desde el punto de vista económico.
Finalmente el hecho de que se ofrezca mecanismos para la solución
de algunas controversias por acusaciones de dumping, que han sido
recurrentes. En el caso de Chile la acusación es de dumping
por un alto nivel de competitividad en algunos sectores que ha llevado
a reclamos muy fuertes por parte de Estados Unidos.
En el fondo, el acuerdo reforzará el compromiso con la estabilidad
macro y la apertura comercial. No hay dudas de que éste es
un camino irreversible, queda claro que de aquí en adelante
Chile mantendrá su apertura comercial. La está ratificando
Ricardo Lagos, presidente socialista y lo haría un eventual
futuro gobierno de la oposición.
Todos éstos son elementos importantes que se suman al impacto
positivo que el acuerdo pueda tener en las expectativas, en un momento
en que si bien Chile no enfrenta la crisis que vive la región,
no está al ritmo en que estuvo hasta 1997, lo que ha deprimido
las expectativas.
Los
beneficios específicos de un Tratado de libre comercio entre
Chile y Estados Unidos. Por
Ana I. Eiras y Tomás Flores (Publicado por la Fundación
Heritage)
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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Mauricio Erramuspe
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