Parlamento unicameral para el ajuste político

Senador José Korzeniak: Reducir el número de diputados es peligroso para la representatividad. En cambio, en estados unitarios como el uruguayo no tiene sentido que haya dos cámaras, como en los federales. Y el procedimiento de reforma debería ser muy ágil.

EN PERSPECTIVA
Martes 12.03.02, 09.00.

EMILIANO COTELO:
Además del ajuste fiscal, ¿es necesario un ajuste político? ¿Los partidos y los dirigentes deben dar una señal a la sociedad en cuanto a que también es posible bajar el gasto de los organismos de gobierno?

El ex presidente Luis Alberto Lacalle lanzó, a fines de febrero, algunas ideas de modificaciones constitucionales con la finalidad de reducir el presupuesto del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y los gobiernos municipales y, al mismo tiempo, dotar de mayor agilidad a las instituciones.

Las repercusiones fueron de diversos tipos. El presidente Jorge Batlle cuestionó la oportunidad del planteo, mientras el ex presidente Julio María Sanguinetti anunció que estudiaría la iniciativa pero aún no ha dado a conocer su opinión.

Desde la izquierda, en tanto, las primeras reacciones fueron críticas; después hubo un período de silencio, y sobre el fin de semana surgieron algunos planteos llamativos. El jueves, por ejemplo, en declaraciones al semanario Búsqueda, el general retirado Liber Seregni calificó de "válida" la propuesta de Lacalle y consideró que la iniciativa podría dar lugar a replantear "cuál debe ser la composición del Poder Legislativo". En ese sentido se preguntó si en lugar de discutir la reducción del número de legisladores no sería más conveniente instrumentar "un sistema unicameral".

Por su parte, en declaraciones que recogió el diario El Telégrafo de Paysandú, el senador Danilo Astori dijo cosas parecidas a las de Seregni. Astori consideró que la iniciativa de Lacalle es "digna de estudio", pero no compartió la forma elegida por el líder blanco para reducir el Parlamento. El senador dijo que "Uruguay funcionaría mejor con una sola cámara" y, concretamente, propuso la eliminación del Senado. Según Astori, la Cámara de Representantes, con su integración actual (99 diputados), permitiría asegurar que se mantenga una representación proporcional integral.

Por último, en esta serie de pronunciamientos podemos citar al senador el senador socialista José Korzeniak, consideró que "en países unitarios como Uruguay el mejor sistema es el unicameral".

Precisamente estamos ahora en diálogo con el senador José Korzeniak, catedrático grado 5 de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Antes de pasar a la médula de su opinión, ¿qué dice usted respecto de la propuesta del doctor Lacalle?

JOSÉ KORZENIAK:
La propuesta del doctor Lacalle tiene muchos puntos, no exclusivamente el de la disminución del número de parlamentarios.

EC - Pero en ese plano concreto, la reducción en un tercio de las dos cámaras.

JK - En ese plano concreto, no me preocupa demasiado el número de parlamentarios. En Uruguay, en términos históricos, el número ha ido disminuyendo. En 1918 los diputados eran 120 y ahora son 99. De 1830 a 1918 el número subió, porque originalmente había un senador por departamento y un diputado cada 3.000 almas, como establecía la Constitución de 1830.

Hago esta referencia histórica porque en materia constitucional es uno de los temas en que uno, a lo mejor con un poco de arrogancia intelectual, oye grandes "payadas". La política y la Constitución están mucho más pegadas que lo que ocurre en otras ramas del Derecho, donde el sentido común puede resolver las cosas. En materia constitucional, aunque el sentido común es importante, hay que conocer un poco los temas.

La propuesta del doctor Lacalle es disminuir el número de integrantes de la Cámara de Diputados de 99 a 66, y el de la Cámara de Senadores de 30 a 20, más el vicepresidente.

Me parece que lo más importante no es el número. Creo que para Uruguay y su población el número es un poco alto. No creo que sea un tema demasiado importante: ahorrar 10, 20 o 30 sueldos de senadores y secretarios equivaldría a 1 millón de dólares por año; habría que esperar 33 años para que el ahorro en sueldos de diputados y senadores diera un resultado equivalente al de una decisión equivocada del gobierno, como es para muchos aportar U$S 33 millones al Banco Comercial.

Es una respuesta política que recoge un sentimiento popular que dice "que haya menos cargos en la administración pública así hay más cargos en la vida privada, en el mercado laboral". Me parece que tiene esa finalidad, lo que no quiere decir que no haya que estudiarla objetivamente.

EC - Hace pocos días, en su espacio de análisis político, el politólogo Oscar A. Bottinelli examinó En Perspectiva las consecuencias de una reducción de las cámaras como la que propone Lacalle en la representación proporcional.

JK - Sí: serían importantísimas, y algunas graves. El doctor Lacalle planteó la base, pero no redactó un proyecto de reforma tampoco en este punto. Hasta hace poco podía sostenerse la tesis del diputado Lara, quien unos días antes que Lacalle, había propuesto que se disminuyera por ley el número de diputados, porque la Constitución permite que ello se haga sin necesidad de reforma constitucional.

EC - ¿A usted le preocupan esos impactos en la representación proporcional?

JK - Sí, sin duda. Yo soy partidario del sistema unicameral, de una sola cámara; no la de Diputados ni la de Senadores: es una Asamblea Legislativa, como hay en muchos países, a algunos de los cuales les da un excelente resultado.

EC - Debo entender que usted es partidario de un sistema unicameral desde hace tiempo, no desde ahora, a partir de esta discusión.

JK - Desde que empecé a dar clases de Derecho Constitucional, en 1960, como ayudante, primero de Barbagelata, después de Gross; y lo he escrito más de una vez. El tema es un clásico en el Derecho Constitucional, en todos los libros de Constitucional aparece un capitulito que dice "Unicameralismo o bicameralismo".

EC - ¿Por qué, para usted, en Uruguay no tiene sentido un sistema bicameral?

JK - No diría tan fuerte, que no tiene sentido; por algo Uruguay desde 1830 ha tenido dos cámaras. Pero el origen de las dos cámaras tiene antecedentes franceses e ingleses, que también influyeron mucho. Le menciono el sistema inglés por una razón elemental: por razones históricas, Inglaterra tiene una cámara verdadera, que es la de los Comunes -lo que serían los diputados-, electa, y otra cámara que es una especie de resabio de sus viejas monarquías, que es la de los Lores, cuyos miembros no son electos, sino que la integran por tener títulos nobiliarios. En el caso de estos últimos, sus hijos heredan esos títulos y siguen siendo miembros de la Cámara de los Lores.

¿Pero qué ha pasado con la experiencia inglesa, que es muy sabia? En materia política la historia va haciendo a los ingleses, con mucha sapiencia. En realidad hay una sola cámara en materia legislativa, que es la de los Comunes; la de los Lores no participa en la iniciativa de las leyes ni en su aprobación. Esto nos muestra que los ingleses han ido comprendiendo la historia, que les ha ido mostrando que la discusión de una ley repetida en dos lugares distintos es una discusión un poco bizantina, es lo que más retarda la aprobación o reprobación de las leyes. Lo importante es saber qué quiere el Parlamento, si aprobar o reprobar. Y en Uruguay y todos los países unitarios que tienen dos cámaras es una discusión que se repite.

EC - Usted introdujo un concepto que no manejamos habitualmente, ¿qué quiere decir que Uruguay es un país unitario?

JK - En Derecho Constitucional hay una distinción entre países federales, sistemas federales -como Estados Unidos, México, Brasil, Argentina- y países unitarios. En los federales, para decirlo en términos muy populares, cada estado miembro es de verdad un estado que tiene su propia Constitución, sus propios códigos y demás; en cambio en los países unitarios hay una sola unidad política, con una sola Constitución. En los países federales es absolutamente válido entender que tenga que haber dos cámaras: una con representantes de toda la nación, en el caso de Estados Unidos con representantes de toda la Unión, como dicen ellos, y otra con representantes de cada estado, porque la soberanía se reparte o se discute: unos dicen que la tiene la Unión y otros que la tienen cada uno de los estados. Eso es una federación.

EC - Por eso en ese caso se justifica el sistema bicameral.

JK - Claro: en una cámara está la voluntad de los estados y en la otra la de toda la Unión, para que de la armonía o el desencuentro de ambas cámaras se pueda juntar eso que algunos llaman las dos soberanías.

Hay muchas teorías sobre dónde radica la soberanía en un sistema federal; en los hechos radica en el gobierno central, todo el mundo lo sabe. Pero pregúntele a un tejano de Estados Unidos, quien le va a decir que la soberanía radica en los estados miembros: Tejas es soberano porque es un estado, y necesita una representación.

Pero Uruguay es un país unitario. Hay cierta descentralización territorial -y es bueno que la haya- pero de todos modos son departamentos, no repúblicas. Esto no es una federación. Mi departamento de Rocha no tiene su Constitución, su Código Penal, su Código Civil: se rige por la Constitución nacional, por el Código Penal nacional, por el Código Civil nacional, etcétera. ¿Para qué las dos cámaras?, ¿para representar qué?

La gente que no está cerca del Derecho Constitucional no lo sabe: habla del diputado que representa a Canelones, a Montevideo o a Artigas. Eso es absolutamente equivocado: los diputados son simplemente elegidos en circunscripción departamental, pero una vez incorporados a la cámara son representantes nacionales, de toda la nación, igual que los senadores.

EC - Ése es el verdadero nombre del diputado: representante nacional; Cámara de Representantes.

JK - Es el nombre que tiene en la Constitución, porque ésa es la realidad jurídica. Está bien que si fue elegido en un departamento vaya a visitarlo, porque sus electores están allí, pero es un representante de toda la nación, igual que los senadores. Tienen el mismo estatuto jurídico, ganan lo mismo, trabajan más o menos lo mismo que los senadores, y si hay haraganes los hay en una y otra cámara.

Yo no participo de eso que se dice de que en Uruguay "la manía de las reformas constitucionales" es una cosa muy mala. Primero, porque no es verdad que en los países que a veces se toman como modelo constitucional, como Estados Unidos, no haya habido reformas. Hay quienes dicen que la Constitución estadounidense tiene más de 200 años y que parece mentira que aquí cada poco tiempo la cambiemos. No; la Constitución estadounidense tiene muchas más reformas que la uruguaya, la gente no lo sabe, no sabe lo que son las enmiendas; la Constitución original estadounidense no tenía una declaración de derechos, y ahora la tiene, fruto de esas enmiendas; lleva más de 20 reformas o enmiendas, mientras que las nuestras son la del 18, la del 30, la del 34, la del 42, la del 52, la del 67 y la del 96, además de dos o tres cositas más que se reformaron en la década del 30. De modo que nuestra Constitución se ha modificado mucho menos que la estadounidense, a diferencia de lo que la gente piensa.

Es como cuando se pregunta por qué tenemos una Constitución con tantos artículos, mientras la Constitución estadounidense tiene pocos. A veces eso me hace sonreír. Tiene pocos artículos porque está dividida en artículos, que a su vez están divididos en secciones, mientras que la nuestra es al revés. La Constitución estadounidense tiene pocos artículos pero tiene un texto larguísimo, más o menos como el nuestro.

EC - Todo esto venía a cuento de la propuesta del doctor Lacalle. ¿Qué iba a decir usted?

JK - El doctor Lacalle -esto ya no es una descripción académica, es una tesis política- conocía que ya había un proyecto del diputado Lara que proponía disminuir por ley, creo que a la mitad, el número de integrantes de la Cámara de Representantes (o Diputados), porque la Constitución actual autoriza que la ley pueda modificar el número de sus miembros. Ese proyecto había cobrado cierta difusión en los medios, que son particularmente aptos -como todo Uruguay- a recibir con beneplácito la cuestión de las leyes y la Constitución; es un tema que apasiona a los uruguayos: somos el país más "juridista" del mundo. Lo digo con propiedad, lo he estudiado en congresos internacionales. No hay otro país que tenga tantos planteos de inconstitucionalidad como Uruguay; somos "juridistas", para bien o para mal.

En períodos de crisis es excelente que seamos así, no digo leguleyos, digo legistas, pero en períodos de normalidad constitucional hay una tendencia a enredarse en discusiones jurídicas, lo que a todo el mundo le gusta: es como un hobby nacional, junto con otros, como el fútbol y la democracia (lo que me parece muy bien).

EC - ¿Por qué dice esto?

JK - Dejando de lado eso, creo que el doctor Lacalle, cuando vio ese proyecto, cuando vio que había encuestas -repito: es una tesis política; ni siquiera eso, una aventura intelectual- que muestran que mucha gente tiene una reacción a decir: "¡Cuántos parlamentarios! ¿Para qué sirve el Parlamento? No hacen nada, trabajan poco" (a veces trabajan poco, hay parlamentarios que trabajan muy poco), "hay que disminuir el número; es un ahorro y con ese ahorro se puede mejorar, se pueden dar puestos de trabajo para otros", recogió ese sentido, yo no diría popular porque no creo que las mayorías piensen eso, pero hay sectores importantes que lo piensan. Lo digo para dolor mío, en algunas encuestas que estuve escuchando, de gente experta que las ha estudiado muy bien, el Parlamento en su imagen popular está por debajo de las Fuerzas Armadas, lo cual no es nada bueno. La culpa no la tiene la gente sino el Parlamento, en mi opinión.

Me parece que Lacalle, como hábil operador político -lo digo en el buen sentido- necesitaba recuperar el primer lugar en la interna del Partido Nacional -ésta es una aventura intelectual mía- y planteó eso. No explicó muy bien cómo sería el sistema electoral para hacer eso, si la disminución en 33 miembros de la Cámara de Diputados se haría con pérdida de representantes de algunos departamentos o de todos. Recuerdo que en la propuesta del diputado Lara se decía que Montevideo y Canelones tenían demasiados diputados. Creo que ahí estaba cometiendo un error; no comparto eso porque si dos, tres o un departamento tienen menos diputados la representación proporcional se altera. El público tiene que saber que el número de diputados de cada departamento se fija en proporción a la cantidad de ciudadanos que actúan, no es caprichoso; y hay una limitación que dice que ninguno puede tener menos de dos.

Concretamente, sobre la propuesta del doctor Lacalle, digo que salvo en el tema del Senado, que al final no es tan grande -es de los chicos en el mundo-, lo otro se puede hacer por ley, no necesita una reforma constitucional. Si bien esa ley requeriría dos tercios de votos en cada cámara, también los requeriría el procedimiento que propone el doctor Lacalle para reformar la Constitución, la llamada ley constitucional.

Quiero contrastar esto, porque de algún modo lo comparo con un borrador de reforma constitucional que tengo. Mi propuesta para reformar la Constitución va por otro lado: es el segundo de los procedimientos que prevé el artículo 331 de la Constitución, que se llama iniciativa legislativa, no ley constitucional. Dos quintos de los legisladores pueden firmar un proyecto de reforma, lo que obliga al presidente de la Asamblea General a someterlo a plebiscito en las más próximas elecciones.

EC - Ese es un punto importante, ¿usted efectivamente está impulsando una reforma que lleve a un Parlamento unicameral?

JK - No. Creo que Uruguay en este momento tiene otros problemas mucho más urgentes e importantes y hay que usar un procedimiento liviano -en el sentido de ágil- para hacer esas reformas que necesita la Constitución en temas urgentes. El cambio de un Parlamento bicameral a un Parlamento unicameral es un tema que requeriría un procedimiento más parsimonioso y el más democrático -al decir de Aréchaga-, que sería una Convención Nacional Constituyente, una Asamblea Constituyente. Eso lleva mucho tiempo, mucha discusión, hay elegir una convención que lleva 260 miembros. Pero para cambiar uno de los resortes que viene desde 1830, que es el de las dos cámaras, para sustituirlas por una sola, a mi juicio el mejor procedimiento es el de la Convención Nacional Constituyente. Es un consejo del viejo maestro Aréchaga, que me parece bueno.

Yo estoy impulsando un proyecto de reforma que tiene temas puntuales, económico-sociales, algún tema electoral -como los tiene también el proyecto del doctor Lacalle en otros puntos-, alguna cosa referida a los órganos de contralor -como también plantea el doctor Lacalle. No es lo mismo, pero son los mismos temas que él plantea en su borrador (y digo "borrador" porque todavía no ha circulado oficialmente en el Frente, aunque muchos compañeros lo tienen), para lo que se necesitan dos quintos, que son 52, y el Encuentro Progresista tiene 52 legisladores, 40 diputados y 12 senadores. No tendría que haber esos seis, siete, ocho meses de discusiones interminables, llenas de prensa y televisión, para ver qué pasa con la reforma, si se ponen de acuerdo o no.

Creo que el uruguayo que necesita trabajo y gana poco o está inseguro o al que roban todos los días en su comercio o en su casa, quedaría asombrado de ver un sistema político enfrascado en una discusión de seis meses para ver si va a aprobar una reforma constitucional. La Constitución es un marco jurídico en el cual se desenvuelve el Estado de derecho en sus bases institucionales, pero no es un tema al cual dedicar tantos meses. En ese sentido, el procedimiento que yo propongo es muy económico.

EC - Pero para otra reforma constitucional.

JK - Para una reforma constitucional que contenga dos o tres aspectos puntuales en lo económico-social, en lo electoral y en el Poder Judicial.

EC - Pero no contendría modificación alguna del Parlamento.

JK - No, la reforma del Parlamento, que sostengo como algo mejor para Uruguay, es una cosa de más largo alcance, que requeriría una Convención Nacional Constituyente.

EC - Sobre la cual el Frente Amplio no tiene posición. Es una opinión personal suya.

JK - Es una opinión personal mía, pero que cuenta con adhesiones, también personales, entre las cuales la del doctor Tabaré Vázquez, quien más de una vez ha dicho que está de acuerdo con un Parlamento unicameral. Lo mismo ocurre cuando se dice: "Hay que disminuir el número de miembros de las juntas departamentales"; el Frente Amplio tiene un proyecto de reforma constitucional de largo alcance que hizo hace mucho, casi desde su fundación empezó a elaborar un proyecto. En proporción a la población activa había juntas departamentales con muchos miembros, otras con menos miembros y otras con pocos miembros, lo que parece ser lo mejor, representación proporcional en las juntas, también en su integración. Eso estaba en el proyecto del Frente Amplio, un proyecto que se hizo hace mucho, fue entregado a todos los partidos pero nunca hubo respuesta oficial de ninguno.

------------------
Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón