Ponencia de Danilo Astori


Como es estilo, comienzo por agradecer a la Cámara de Comercio esta invitación para compartir con ustedes algunas reflexiones sobre el tema que nos convoca, la estrategia de crecimiento a mediano y largo plazo.

Quisiera hacer dos aclaraciones previas muy breves. Precisamente por el tema a propósito del cual estamos hoy aquí no me voy a referir a aspectos de la coyuntura económica, que está tan difícil en Uruguay, aunque ya tenemos una situación relativamente prolongada para desgracia del país, pero que poco tiene que ver con la estrategia de crecimiento a mediano y largo plazo, más allá de los efectos que sin duda dejará para el futuro. La segunda aclaración es que haré un rapidísimo repaso de algunos temas que me parecen muy importantes a la luz de una estrategia de crecimiento a mediano y largo plazo, dado que tenemos que ajustarnos a los plazos que previamente se nos han asignado. Quizás en algún comentario posterior o para alguna pregunta que se nos haga al efecto tengamos la posibilidad de profundizar en algunos de ellos, pero las disculpas porque voy a hacer un pasaje casi a vuelo de pájaro por estos temas.

Quisiera hacer mención a siete transformaciones que a mi juicio tiene que procesar Uruguay en el marco de una estrategia de crecimiento a mediano y largo plazo. Cinco de ellas están muy directamente relacionadas con el tema de la economía del país; las otras dos no tanto, pero a mi juicio están influyendo en esa estrategia de una manera importante. Por eso no quiero ignorarlas.

La primera de esas transformaciones –y no es casual que encabece la lista– es la que se refiere al terreno de la educación y el conocimiento. En el marco de esta primera propuesta quiero destacar cuatro aspectos que me parecen muy importantes.

Uruguay tiene que persistir en algunos caminos que comenzó a recorrer con la reforma educativa que inició en el período de gobierno pasado, particularmente en algunos de sus criterios fundamentales, como la extensión de la educación preescolar y las jornadas de tiempo completo en educación primaria y en algunos casos en secundaria, otorgando particular prioridad a los sectores sociales y regionales más carenciados.

Hay que seguir recorriendo lo que, por lo menos, es una intención de esta reforma que es aproximar el proceso de formación educacional a las prioridades productivas del país, lo cual a su vez exige discutir esas prioridades. En todo caso hay una intención de transformarla desde sus primeras etapas en función de la definición de estrategias productivas del país.

En tercer lugar, Uruguay tiene pendiente una transformación muy profunda de su educación superior, que nos ha venido quedando muy atrasada y que hasta ahora ha estado particularmente excluida del concepto de reforma educativa a escala nacional. La hemos iniciado en los tramos primario y secundario de la formación, pero no en el terciario ni en los que vienen en el espacio de la especialización.

En cuarto lugar, Uruguay tiene todavía mucho camino para recorrer en materia de generación de conocimiento, particularmente en el terreno adaptativo –estoy hablando del conocimiento tecnológico y de la investigación relacionada con el mismo– y al mismo tiempo en la formación de una capacidad nacional de decisión en la materia. En una materia que en el mundo actual resulta particularmente importante a los efectos de fundamentar sólidamente cualquier estrategia de crecimiento para el país. Uruguay tiene instituciones en el sector público y en el privado que están haciendo esfuerzos muy importantes para generar capacidad de conocimiento, pero no tiene una instancia nacional de coordinación de todas ellas. Esto es de fundamental importancia en el ámbito de esta primera transformación que estoy mencionando.

La segunda transformación es la estrategia de especialización productiva. Creo en ella y creo que los países pueden definir estrategias de especialización productiva y construir políticas al servicio de las mismas. Hace mucho tiempo –ésta es una primera reflexión–, a esta altura muchísimo tiempo, que se agotó la teoría clásica de las ventajas comparativas congénitas. Todo el mundo contemporáneo es un ejemplo de ese agotamiento, y al mismo tiempo es también un ejemplo –mañana tendremos en Uruguay una conferencia importantísima al respecto, acerca de la situación de Irlanda– que el mundo contemporáneo exhibe un muy rico muestrario de definición de ventajas competitivas dinámicas que muchos países han definido, han apoyado y han materializado en la práctica. Irlanda es uno de ellos. Uruguay va a tener que asumir definiciones de este tipo –tiene recursos para ello– y naturalmente tendrá que construir políticas al en función de esa definición.

En esa estrategia el mejoramiento estructural de la competitividad de la producción nacional será un objetivo absolutamente prioritario, y en el marco de ese objetivo la apuesta a la calidad de la producción será un criterio absolutamente básico. Uruguay, en todo caso, tendrá que tener una estrategia basada en la calidad de su producción de bienes y servicios. No será nunca un competidor en grandes volúmenes, pero será un competidor en una producción con características conspicuas desde el punto de vista de sus niveles de calidad. En ese sentido, también creo en la definición de prioridades. Por supuesto, no creo en que estas definiciones queden en manos de pocas personas sino en la generación de ámbitos donde discutir estos temas, aunque algunos aspectos ya vienen muy definidos por la propia historia del país. Simplemente para mencionar algunos ejemplos, creo en la agroindustria alimenticia, en la producción en los terrenos de la informática y las telecomunicaciones y en el desarrollo productivo intenso en el terreno de los servicios, para los cuales Uruguay tiene especiales condiciones desde todo punto de vista. Esto mencionado solamente para mencionar algunos ejemplos en la materia de definición de prioridades productivas en el marco de una estrategia de especialización.
La tercera transformación que quiero mencionar es la que Uruguay tendrá que procesar –y ésta no es nada fácil y llevará mucho tiempo– en el terreno tributario. Tenemos una pésima estructura tributaria, que ha venido consolidándose con el paso del tiempo y obedeciendo fundamentalmente a razones de tipo fiscal, sobre las cuales no vamos a abundar pero que todos tenemos muy frescas en la memoria y también, por supuesto, en el presente actual.

Yo soy de los que creen que las razones fiscales no agotan el razonamiento en materia tributaria. Creo que una estructura tributaria tiene que equilibrar su potencia, su capacidad fiscal con su capacidad para operar en el terreno de los objetivos de la política económica, lo que durante muchos años se llamó la capacidad finalista de una estructura tributaria. Creo en ello y en que la estructura tributaria histórica del país se nos ha venido inclinando profundamente hacia el lado fiscal, olvidando su capacidad de generación de efectos en el terreno de la política económica. Por lo tanto me parece que una transformación en este campo debería empezar por tener en cuenta precisamente los dos perfiles de la estructura tributaria: el fiscal y el finalista. Creo en una estructura tributaria que sea simple y eficiente. La uruguaya es complicada e ineficiente. Y creo en una estructura tributaria donde el balance entre tributos directos e indirectos esté mucho más equilibrada que en la estructura histórica y actual. Hoy es absolutamente desbalanceada para los tributos de tipo indirecto que son los de mayor capacidad fiscal y de menor capacidad de efectos en el terreno finalista, además de ser los más injustos y los más ineptos para obtener resultados en el terreno productivo.

En cuarto lugar Uruguay tendrá, por un lado, que profundizar algunos caminos que ya ha iniciado, y por otro construir nuevos caminos en el terreno de lo que genéricamente en los últimos años hemos venido llamando reforma del Estado. Creo que el país –con lentitud, por cierto– ha comenzado a encarar algunos temas. El presidente de la Cámara de Comercio mencionaba, en su introducción, algunas reflexiones al respecto, pero me parece que el primer comentario que necesariamente tenemos que realizar, dada la experiencia del país en los últimos años, es que hemos venido cobrando conciencia creciente de que más importante que el debate entre sector público y sector privado, es el debate entre monopolio y competencia. En este nuevo debate, las transformaciones en el mundo –cuando digo transformaciones pienso sobre todo en las que se han venido operando en el terreno tecnológico y en el campo de las estrategias comerciales de grupos económicos muy poderosos del sector público y del sector privado a escala internacional– nos obligan a pensar crecientemente en nuestro sector público y particularmente en nuestras empresas públicas en el terreno de la competencia y a asumir la necesidad de prepararlas para encarar ese desafío estructural monumental.

Por eso también creo, al igual que el presidente, que discutir el tema de la gestión de las empresas del sector público es absolutamente prioritario. En ese aspecto cinco elementos adquieren una dimensión en mi concepto especialmente importante. Esos cinco conceptos o criterios son los que tienen que ver con el equilibrio entre las capacidades política y profesional para dirigir una empresa pública –tema no resuelto por el país–, y los estatutos objetivos que a la luz de la nueva discusión tenemos que diseñar para los funcionarios de esas empresas: creo en la defensoría de usuarios, que es un tema que hay que discutir, también en el control social de la gestión pública con los nuevos elementos que en un marco de competencia tenemos que construir en el país –ya hemos empezado con las unidades reguladoras que asumen una especial relevancia en las nuevas condiciones–. Y finalmente el quinto elemento es la descentralización de esa gestión, absolutamente concentrada a la luz de un país que siempre fue centralista. Desde este punto de vista la gestión de las empresas públicas no es más que una especie de imitación en pequeño de lo que fue la estructura nacional desde que en el siglo pasado empezó a consolidarse con su criterio actual.

La reforma del Estado tiene que conceder especial prioridad a las normas y a los criterios en materia de gestión. Para cerrar este brevísimo comentario señalo que discutiendo caso por caso, porque son todos diferentes, tenemos que ir preparándonos para definir caminos de asociación de nuestras empresas públicas con otras para acometer nuevos emprendimientos que en el futuro aguardan a todas ellas, muy distintos entre sí, con criterios y características muy diferentes que por lo tanto generan la necesidad de tener una discusión en cada caso.

La quinta transformación también refiere a un camino ya iniciado: el de la integración internacional de Uruguay. Me parece que el ingreso al Mercosur, hoy en estado tan crítico, tan caótico diría, ha sido uno de los mayores aciertos estratégicos del país en toda su historia contemporánea. Hay que persistir en este esfuerzo, más allá de las dificultades y de los problemas de caos y de crisis que hoy está viviendo el Mercosur porque éste no puede ser ajeno a las situaciones de crisis que viven sus socios, entre ellos nuestro país. Me parece –para hacer telegráficamente solamente algunas apreciaciones fundamentales– que el Mercosur tiene que ser concebido como Uruguay, como una región abierta, no cerrada, que sea una suerte de plataforma de lanzamiento para la vinculación con otras experiencias similares del mundo. Uruguay tiene que manejar particularmente, en forma por demás inteligente, sus vinculaciones con las grandes experiencias en materia de integración, como por ejemplo la Unión Europea y quizás el futuro proyecto ALCA, al cual hay que prestar atención, entre otras cosas porque Uruguay cometería un error –en mi modesta opinión– si internacionalmente jugara todas sus cartas a una sola experiencia de este tipo. La fortaleza de las economías pequeñas y de las experiencias pequeñas de integración, como es el Mercosur, está en saber moverse con inteligencia en el marco de una estructura mundial que ve crecer y florecer nuevos bloques regionales como los mencionados recién.

Naturalmente, el ingreso de nuevos socios al Mercosur para alterar en favor de las economías pequeñas la correlación interna de fuerzas y la solución de problemas pendientes, como las controversias, y la coordinación de políticas económicas son objetivos que el país en particular debería trazarse como un desafío al servicio del cual trabajar, haciendo valer no su fuerza ni su tamaño –que no tenemos– sino quizás su importancia política en la región.

Termino simplemente mencionando las dos transformaciones no de carácter económico, pero a mi juicio fundamentales, para condicionar positivamente las anteriores: la transformación política y la transformación social del país. Uruguay tiene que intentar un proceso de modernización de sus partidos, en primer lugar, en el mismo sentido que la última reforma constitucional propuso. Creo que se comenzó a recorrer un buen camino en ese sentido, pero todavía tenemos mucho terreno para avanzar en el campo de las estructuras partidarias internas, la democratización interna de los partidos, la jerarquización del trabajo programático y por supuesto también en aspectos fundamentales que están pendientes, como el financiamiento de estas colectividades tan importantes para decidir los destinos de un país.

En cuanto a la transformación de la sociedad quisiera contribuir a la construcción de un país con equidad para sus habitantes, con igualdad de oportunidades para los hijos de esta tierra. Por eso creo que tenemos que ser capaces de construir no políticas sociales que se agreguen a una conducción económica que primero genera determinados tipos de resultados que luego se corrigen por las políticas sociales, sino que quisiera que primero fuéramos capaces de construir un proceso de transformación del país en el cual la política social fuera una parte inseparable. Por eso quiero mencionar la necesidad de democratizar el acceso a los recursos económicos, la posibilidad de apoyar los pequeños emprendimientos, que están llamados a cumplir un papel fundamental en el sector privado y en el marco de una estrategia de crecimiento muy apoyada en la educación, el conocimiento, el progreso tecnológico, la capacidad creativa del país. Me parece entonces que las transformaciones sociales también tienen que ver con este objetivo fundamental, a mi juicio, en una estrategia de crecimiento del país a mediano y largo plazo.

Muchas gracias.