CONTROL DE LOS MONOPOLIOS ¿PREVIO O POSTERIOR A SU CONSTITUCIÓN?

El mercado cervecero
tras la fusión Ambev-Quinsa

Un mismo grupo empresarial fabrica todas las marcas de producción nacional. Trabajadores, transportistas y comerciantes han expresado su inquietud luego del cierre de la planta en Paysandú. Se debate la necesidad y conveniencia de una legislación que regule el mercado ante la realidad de un monopolio en el sector. Diputado Ruben Obispo (EP-FA) y directora nacional de Comercio, Fanny Trylesisnki.

EN PERSPECTIVA
Martes 13.05.03, 08.53.

EMILIANO COTELO:
Pilsen, Norteña, Patricia, Doble Uruguaya, Prinz, Zillertall. Las marcas de cerveza que se fabrican en nuestro país son muchas. Sin embargo desde el año pasado todas pertenecen al mismo grupo empresarial, el encabezado por la brasileña AMBEV y la arqentina Quinsa.

Esta situación de virtual monopolio llevó a que en los últimos meses se instalara en la sociedad uruguaya un debate sobre el riesgo de que esta compañía incurriese en “abuso” de su “posición dominante en el mercado”. Las preguntas se amontonaban: ¿Cómo se comportaría frente a sus proveedores, por ejemplo los cultivadores de cebada? ¿Qué condiciones de precio y pago podría imponerles a sus compradores de cerveza, los almacenes, los supermercados y los bares? ¿Qué implicaría todo ello para el consumidor final? ¿Cuántas de sus fábricas podría cerrar, luego de haber bajado la cortina de la planta de Norteña en Paysandú?

La Dirección General de Comercio investigó el caso, a instancias del Ministerio de Industria y a partir de una denuncia de la FETRABE (Federación de Transportistas de la Bebida). La semana pasada se conoció su pronunciamiento: Hasta el momento el comportamiento de AMBEV no viola ninguna de las normas vigentes sobre defensa de la competencia.

De todos modos, un nuevo interrogante apareció en escena: ¿no será que la legislación uruguaya en esta materia es insuficiente?

Casualmente, una comisión especial del Parlamento viene discutiendo en estos días el texto final de un proyecto de ley que busca regular la constitución de monopolios en el país.

Sobre estos temas vamos a dialogar

con el diputado del EP-FA Rúben Obispo, presidente de la Comisión de Industria de la Cámara Baja, e integrante de la “Comisión Especial para el Estudio de las Iniciativas de Libertad de Comercio”,

y con la economista Fanny Trilesinsky, titular de la Dirección General de Comercio, dependiente del Ministerio de Economía.

***

EC - Diputado Ruben Obispo, tengo a la vista la resolución de la DNC del 6 de mayo pasado. Dice que “La investigación de oficio promovida ante la nota presentada por el Ministerio de Industria, Energía y Minería, y la denuncia interpuesta por la Federación del Transporte de Bebidas (...) en materia de defensa de la competencia” dio lugar a una serie de actuaciones, y termina resolviendo: “1º) Disponer, ante la inexistencia de mérito suficiente, la no prosecución de los presentes procedimientos, sin perjuicio”.

Al mismo tiempo resuelve requerir que las empresas –Compañía Salus, Fábrica Nacional de Cerveza y Cympay– presenten trimestralmente durante un año la siguiente información:

"a- volumen de ventas de cerveza envasada discriminando las modalidades de presentación y las marcas"
"b- precios mayoristas de la cerveza envasada discriminados de acuerdo al literal anterior, sin impuestos".

¿Qué comentarios realiza usted a partir de esta resolución de la DNC?

RUBEN OBISPO:
Vamos a requerir oficialmente esa resolución para estudiarla en el Parlamento. Sin duda está basada en la legislación vigente que, como todos saben, son dos leyes del año 2000, la 17.243 y 17.296, que siempre consideramos necesarias, que eran un avance para el país, pero que son totalmente insuficientes.

EC - Concretamente, ¿cuáles eran las preocupaciones que existían?

RO - La preocupación existente –me consta que también el Ejecutivo participaba en esta preocupación– era que estas empresas con un gran poder económico pudieran, como lo hicieron, comprar fábricas, industrias –lo han hecho en Brasil también– para cerrarlas y que de ese modo se corriera el riesgo de que nuestro país se quedara sin producción cervecera. Porque de la misma manera que compraron distintas fábricas en principio para cerrar una de ellas, mañana, desde el punto de vista de la globalización, del poder económico y de la experiencia de la empresa, puede sustentar que la producción en nuestro país no le es conveniente. Entonces nos quedaríamos sin una industria que tiene mucha tradición, además teniendo una materia prima de mucha calidad como la cebada cervecera, que es requerida para la producción de cerveza, concretamente en Brasil.

La conclusión de la DNC reafirma la necesidad de una norma más restrictiva, más abarcativa. A esta altura, más allá de las discrepancias sobre algunos aspectos de la misma, todos estamos de acuerdo en que las normas hoy dispersas en las leyes 17.243 y 17.296 deben tener un sustrato más sólido, de acuerdo a este proyecto de ley que en principio habíamos acordado en consenso desde setiembre de 2002. Hoy tenemos algunos inconvenientes porque el Ejecutivo, a través –según las informaciones que tenemos en nuestro poder– de los ministerios de Industria y de Economía, establece una seria discrepancia fundamentalmente en el capítulo 3, que establece el control previo a las concentraciones.

EC - ¿Cuál es exactamente el alcance de ese capítulo 3, que por lo visto resulta neurálgico en este debate?

RO - El capítulo 3 establece, precisamente, el control previo a las concentraciones económicas. Cuando hay una fusión de sociedades, adquisición de acciones, cuota de participación social igual o superior al 30 por ciento de un sector del mercado, o que obtenga una facturación de 2.000 millones de unidades indexadas, existe la necesidad de autorización de la concentración con control previo.

Esto ha merecido observaciones, tanto del Ministerio de Industria como del de Economía, en el sentido de que dificultaría estas operaciones y podría correr a los inversores. Pero nosotros entendemos, por la experiencia que usted mencionaba, que sin el control previo la ley carecería de la necesaria normativa.

EC - ¿Esta idea del control previo tiene precedentes en otras partes del mundo?

RO – Existen en casi todos lados, si bien algunas referencias recibidas en la comisión marcan que hoy se estaría reconsiderando esa posición.

EC - ¿Qué quiere decir: que efectivamente en el mundo se utiliza estos procedimientos pero hoy por hoy están en retroceso?

RO - De acuerdo a la información que se ha vertido en la comisión se estaría reconsiderando estos controles previos, pero las normativas vigentes hoy establecen el control a priori. A partir de la experiencia que nuestro país ha tenido últimamente, concretamente en el caso de Ambev, nos parece que el control a posteriori no da resultado: el propio informe que usted menciona no tiene la sustentación de toda la consecuencia que esto tiene, porque la verdad es que esta empresa se ha quedado con el monopolio de la cerveza en el país. Tanto es así que en todo este conflicto con Norteña las primeras negociaciones del sindicato fueron con directivos de Ambev y la negociación final se hizo con los directivos de Cimpay. Se funciona de esta forma y el resultado para el mercado puede tener consecuencias, por ejemplo, como decíamos hoy, que mañana por conveniencia económica cese la producción de cerveza en el país. Y así puede suceder con otros sectores económicos.

Consideramos que las inversiones son necesarias, bienvenidas sean todas las inversiones y entendemos que a los inversores hay que establecerles normas claras, precisas. Entendemos que estas normas existen en el ámbito del Mercosur desde hace mucho tiempo y existen en otros países que tienen experiencia mucho mayor y no son trabas para los inversores. Los inversores requieren normas claras.

La creación de una comisión especial para estudiar la norma que hemos estado impulsando a partir de un proyecto que presentamos con los diputados Rossi y Artigas Barrios en diciembre de 2000 ha sido un avance. El propio ministro Bordaberry manifestó en la comisión que estaba de acuerdo con la estructura de la ley. Entonces esperamos que en la tarde de hoy, cuando funcione esta comisión, logremos definir si vamos a aprobar la ley tal cual fue redactada de consenso, o si vamos a tener dos informes que difieran en cuanto a la conveniencia de mantener el capítulo 3, que establece el control previo de las concentraciones.

***

EC - El diálogo es ahora con la directora general de Comercio, del MEF, economista Fanny Trylesinski.

Yo citaba recién la resolución que su Dirección aprobó la semana pasada, a propósito del caso Ambev, en la que se concluye que no existen irregularidades a la luz de la legislación vigente. Antes que nada, ubiquemos por qué se inició la investigación.

FANNY TRYLESINSKi:
No es un problema de irregularidades, no surge mérito para proseguir los procedimientos. Lo que estaba en juego era en qué medida había una violación de nuestras normas de defensa de la competencia, con los elementos que teníamos hasta ese momento.

EC - La inquietud surgió del Ministerio de Industria (MIEM) a partir de una denuncia de la Federación de Transportistas de Bebidas (Fetrabe) a la que se sumó Cambadu. ¿Qué tipo de problemas…?

FT - No, no, no: acá estamos haciendo una mezcla. Nosotros hicimos esto por un pedido de la Dirección de Industria del MIEM; luego vino Fetrabe, que no aportó pruebas, y luego vino Cambadu, hace unos pocos días, que tampoco aportó pruebas.

EC - En el caso de Cambadu, ¿cuál era la preocupación?

FT - Ellos presentaron una nota manifestando su adhesión a la denuncia de Fetrabe. No es la forma en que nosotros damos curso a las denuncias: hay que presentar pruebas.

EC - ¿Y en el caso de Fetrabe?

FT - En el caso de Fetrabe simplemente citaban el documento del MIEM y un informe jurídico hecho por un abogado.

EC - Pero ¿qué reclamaban, qué es lo que se temía: que a partir de la concentración en un mismo grupo empresarial de todas estas marcas de cerveza ocurriera qué cosa? ¿Por ejemplo condiciones abusivas en materia de precios, de distribución, condiciones de venta...?

FT - Exactamente. Como decía el diputado Obispo, nosotros tenemos una legislación (dispersa, pero legislación al fin) que nos permite actuar, que define si algunas de las prácticas más importantes a nivel internacional pueden ser anticompetitivas. O sea que algunos instrumentos, y bastante importantes por cierto, nos da nuestra legislación, que por supuesto es perfectible y le faltan muchos elementos, como podemos conversar después. Pero si uno mira la legislación en la que nos basamos hay una serie de prohibiciones, de “conductas de los agentes que tienen por efecto impedir, restringir o distorsionar la competencia y el libre acceso al mercado de producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes y servicios”. Se lo estoy leyendo textualmente porque sé que es un tema bastante compleja y en Uruguay no tenemos una legislación, un hábito y unas prácticas que hagan que la gente se sienta familiar con esto, entonces se puede no entender exactamente de qué estamos hablando. Esto es lo que nos dice la ley, la ley nos habilita a penalizar conductas.

EC - ¿Qué conductas analizaron?

FT - Este tipo de conductas: conductas que tengan los agentes económicos cuyo efecto sea impedir, restringir o distorsionar la competencia y el acceso al mercado de otros agentes.

EC - Y a partir del estudio que hizo la Dirección Nacional de Comercio (DNC) la conclusión es que esas conductas no existen.

FT - Hasta el momento no se han configurado estas conductas. Pero a su vez, como la legislación vigente da a la DNC facultades para solicitar información, y en definitiva le da la competencia de velar por el cumplimiento de las leyes, haciendo uso de esas facultades nos abocamos a pedir la información a estas empresas, como se la vamos a pedir a otros agentes vinculados a este mercado.

EC - Concretamente, ustedes están solicitando que con carácter trimestral, durante un año, estas empresas…

FT - ...nos otorguen información de volúmenes y precios. En este momento estamos estudiando qué otra información les vamos a pedir a otros actores que están jugando en este mercado.

EC - Es un hecho que en este mercado se da una situación no sé si única, pero sí muy fuerte: todo el mercado está controlado por un mismo grupo empresarial.

FT - Exactamente. Ojo: está controlado por el mismo grupo empresarial, pero actualmente siguen existiendo las mismas marcas de cerveza que existían antes. A partir de ahora tenemos que ver si hay cambios en el comportamiento de estas marcas que afecten la competencia, que estén afectando a los demás agentes económicos.

EC - Lo que sí ocurrió, el cierre de la planta de fabricación de cerveza Norteña en Paysandú para trasladar la producción a la fábrica de Minas, no colide con las normas vigentes.

FT - No. Acá tengo una discrepancia con el diputado, con quien efectivamente, como él decía, hemos conversando personalmente. Creo que no hay norma capaz de torcer una decisión empresarial que se enmarca dentro de la racionalidad empresarial. Hemos visto en Uruguay en los últimos años muchísimos cierres de empresas, incluso de bancos, y a nadie se le ocurrió decir que tiene que haber una ley que prohiba ese tipo de conductas.

EC - Lo que sí se controla en muchos países es qué grado de concentración alcanza un grupo empresarial en un mercado y, a partir de ahí qué comportamiento tiene. Esa es otra historia.

FT - Es otra historia.

EC - Por ejemplo, de qué manera afecta al consumidor, de qué manera afecta a los distribuidores.

FT - Recordemos que esto, que es un monopolio para la venta de cerveza, también es lo que los economistas decimos un monopsonio [N. de R.: Estructura de mercado en el que existe un solo comprador con poder de fijación de precios] para la compra de insumos.

EC - ¿Por qué?

FT - Porque en teoría –no es el caso del tema de la cebada–, al haber un grupo o una empresa sola que fabrica determinado producto, va a ser también el único comprador del principal insumo. También tenemos que ver eso, lo hemos estudiado, hemos pedido información a otras reparticiones públicas y hemos llegado a la conclusión de que los productores del principal insumo, en este caso la cebada, pueden optar entre producir cebada y producir trigo; por otro lado la mayor parte de su producción es exportada y la que se usa en el mercado interno es una mínima parte. Hay que ver todos los actores del proceso.

EC - De todos modos, si entiendo bien, queda claro que a la luz de la legislación vigente y en función de los estudios que ha hecho hasta ahora la DNC, no hay transgresiones en el comportamiento comercial de este grupo comercial.

FT - Hasta ahora.

EC - De todos modos ustedes van a continuar siguiendo de cerca la evolución de este negocio, para lo cual han solicitado la información que usted estaba detallando recién.

FT - Y vamos a solicitar otra a otros actores, sí.

EC - Pero queda pendiente otra cuestión, que es si no hay que mejorar la legislación vigente. En el Parlamento, una comisión especial viene trabajando en un proyecto de ley para actualizar la normativa en lo que tiene que ver con regulación de esquemas monopólicos. En particular hay un capítulo, el III, que en caso de estar vigente sin duda habría tenido incidencia en este negocio del grupo Ambev. Ese capítulo establece que las concentraciones económicas, cualquiera sea su naturaleza, deberán someterse a la autorización previa del órgano de aplicación en cualquiera de los siguientes casos: a) cuando como consecuencia de la operación se adquiera o incremente una participación igual o superior al 30 por ciento de cualquier sector del mercado, y b) cuando la facturación bruta anual en el territorio uruguayo del conjunto de unidades económicas o empresas involucradas en la operación en cualquiera de los tres últimos ejercicios contables sea igual o superior a 2.000 millones de unidades indexadas. En esos casos se deberá requerir autorización. ¿Cómo observan ustedes una disposición de este tipo?

FT - Primero quisiera puntualizar algo respecto de lo primero: no estoy muy segura de que la existencia de esta ley hubiera cambiado la suerte de la planta de Norteña en Paysandú.

EC - Yo no decía que hubiera cambiado la suerte de la planta de Norteña en Paysandú (creo que eso lo decía el diputado Obispo); sí tengo claro que una fusión como esta de Ambev-Quinsa debería haber pasado por la autorización del Poder Ejecutivo o del órgano que se resolviera.

FT - Exacto, del órgano de aplicación de la ley de competencia. Efectivamente, se está discutiendo un capítulo en ese sentido y nosotros tenemos discrepancias en cuanto a implementar un sistema de este tipo en Uruguay.

EC - Usted dice que existe en otros países del mundo.

FT - Existe en otros países del mundo, efectivamente. Queremos encontrar un apropiado equilibrio copiando lo bueno que tienen otros países, pero adaptándolo a nuestra realidad.

EC - Existe, sin ir más lejos, en Estados Unidos.

FT - Exactamente. Pero comparar la economía de Estados Unidos con la uruguaya… parece una licencia poética fuera de la realidad.

EC - Me refería a que en la cuna del capitalismo, allí mismo se establece este tipo de controles.

FT - Exactamente. Lo que pasa es que nosotros tenemos algunas condiciones un poco distintas, no sólo de Estados Unidos sino de nuestros vecinos más próximos.

EC - Mencioné Estados Unidos, pero podría agregar la Unión Europea también.

FT - Claro, pero también somos un poquito distintos de la Unión Europea.

EC - ¿Entonces?

FT - Nuestro análisis de por qué implementar el control de fusiones en Uruguay hoy no sería bueno se basa en razones estrictamente económicas, no de principios sino razones económicas que hacen a la realidad del país. Le voy a citar algunas. En primer lugar, nosotros tenemos un problema muy grave que no es de esta recesión, de esta crisis, sino que es un problema endémico de la economía uruguaya: la falta de inversión. Y todos, en todos los partidos políticos todos los economistas saben que la existencia de inversión es un requisito, una condición necesaria para el crecimiento. Eso hace que tengamos que mirar con otra óptica lo que podría ser un control previo de fusiones, porque éste incrementa el precio de entrada de cualquier inversión de ese tipo; y un incremento del costo de la entrada va a hacer que el potencial inversionista exija un aumento de rentabilidad para instalarse. O sea que de alguna manera estamos poniendo barreras.

EC - El artículo 25 establece que a los efectos de decidir si las concentraciones son autorizadas o negadas, “el órgano de aplicación tendrá en cuenta la necesidad de preservar y fomentar la competencia efectiva en el mercado interno, así como la necesidad de inserción de los agentes económicos en el comercio internacional”.

FT - Exacto. El hecho de que nosotros pensemos que el control previo de fusiones no es bueno no quiere decir que pensemos que no tiene que haber control, porque uno puede hacer un control a priori o un control a posteriori, como en el caso Ambev, o sea que podemos decir de antemano “ustedes no pueden hacer esta inversión, no pueden fusionarse”, o podemos decir “pueden hacerlo, pero nosotros vamos a controlar que su conducta no afecte la competencia, no afecte a los consumidores”, etcétera. Hoy nos inclinamos por esto.

Hay otras razones que tienen que ver con la experiencia que debe tener el órgano de aplicación. En este caso se crearía por esta ley un órgano, como existe en otros países, que es el que se encarga de velar por el cumplimiento de las leyes; el requerimiento de información es mucho. Fíjese que los países vecinos que hoy tienen control de fusiones tienen una larga tradición en materia de aplicación de la ley de defensa de la competencia. En Argentina la ley es del 80 y recién en el 99 se estableció el control de fusiones; quiere decir que ya había un organismo con una experiencia muy vasta en el tema cuando le agregaron esto.

Acá en Uruguay el problema, además de todas estas condicionantes económicas, de la coherencia que tiene que haber con todas las demás políticas de fomento de la inversión, es que somos una economía acostumbrada a los monopolios, a los oligopolios, a las hiperregulaciones, donde esta temática es nueva. Nuestra posición es que tenemos que andar con lo que tenemos; podemos mejorarlo, pero tenemos mucho camino por andar todavía. Y el tema de control previo de fusiones, en nuestra opinión, en el caso de la economía uruguaya, no es aconsejable.

EC - El proyecto prevé, incluso, en el artículo 28, que se otorgue autorizaciones sujetas a condiciones.

FT - Claro; usted se da cuenta de que eso es introducir una incertidumbre brutal en materia de inversiones.

EC - Por ejemplo que (obviamente, para preservar la competencia en el mercado, etcétera) se pueda llegar a imponer la venta parcial de activos, obligación a autorizar a competidores el acceso a infraestructuras esenciales; a ofrecer a competidores determinados insumos en las mismas condiciones que los adquieran las entidades integrantes del grupo... En fin: estas son algunas de las medidas que se podría requerir al grupo antes de aprobar la fusión.

FT - Sí; yo creo francamente que eso puede ser visto por los inversores como un dirigismo estatal realmente muy atentatorio de sus derechos.

EC - Pese a que en otros países existen esos instrumentos.

FT – Sí; justamente, en otros países. Lamentablemente Uruguay no tiene una cola de inversores deseosos de instalarse en el país. Hay que ser muy cuidadoso porque esos inversores van a ir a un lugar donde no se les presente ese nivel de exigencia. Creo que normas como esas pueden en definitiva influir en una aún mayor retracción de la inversión, en volvernos menos atractivos de lo que ya somos en esa materia.

EC - ¿Usted dice que este tipo de condiciones podrían establecerse en la ley para aplicarse a posteriori?

FT - No sólo este tipo de condiciones. No es este tipo de cuestiones, es velar por que la conducta de esos conglomerados no afecte la competencia, no afecte a los usuarios, no imponga cláusulas abusivas. Estas empresas, estos monopolios van a tener lo que en la legislación se denomina una posición dominante en un mercado determinado. El tema –eso es algo que está bastante explorado, bastante desarrollado en general en todas las legislaciones– es impedir que las empresas hagan un abuso de esa posición. Creo que es allí donde tenemos que enfocar todas nuestras baterías.

EC - ¿Para eso se necesita ley o no?

FT - Para eso tenemos una legislación, con todos los problemas que tiene, que es pasible de ser mejorada. Esto que estábamos hablando del control previo de fusiones es una parte del proyecto que se está discutiendo en este momento en la comisión de Diputados; otra parte tiene por objeto mejorar la legislación actual. Nosotros también hemos dado nuestra opinión respecto a algunos de los aspectos contenidos allí. Lo que tenemos hoy se puede mejorar sin necesidad de hacer control de fusiones.

EC - Así que la discrepancia del Poder Ejecutivo es con respecto al capítulo III.

FT - Exactamente, al control previo.

EC - Directamente se propondría que estos artículos 24, 25, 26, 27 y 28 no existan.

FT - Exactamente, que no exista control previo y que se mejoren las normas que permiten actuar a posteriori.

EC - De todos modos, ¿es intención del Poder Ejecutivo promover una liquidación rápida de este asunto en el Parlamento?

FT - Hasta donde yo tengo información se está realizando un intercambio con la comisión de Diputados; yo misma he estado participando en él personalmente y a través de informes que he estado enviando. En este momento serán los señores representantes los que resuelvan el camino a seguir.

***

Algunas definiciones en la ley argentina de defensa de la competencia

Otros antecedentes en Argentina

--------------------------------
Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón

recomendar esta nota