ESTE Y PRÓXIMOS GOBIERNOS DEBERÁN HACER UN AJUSTE MUY SEVERO

Después del canje de deuda

Juan Carlos Protasi: Es un éxito de corto plazo, porque el programa en el que se sustenta todo esto no es sostenible a largo plazo: veamos cómo harán los gobiernos para lograr las metas fiscales. Es imposible sin reducir el costo del Estado, privatizar, generar recursos por otras vías. Gabriel Oddone: Los gobiernos sucesivos tendrán un margen de maniobra extraordinariamente más estrecho. Uruguay deberá mejorar la eficiencia del gasto público, aunque no necesariamente privatizar. Vender cosas cuando valen poco para pagar deuda puede ser el peor negocio del mundo.

EN PERSPECTIVA
Viernes 16.05.03, 09.05.

EMILIANO COTELO:
“El Equipo Económico recibió ayer la noticia más esperada de las últimas semanas: los acreedores de bonos uruguayos aceptaron participar de la operación de canje de deuda pública lanzada por el gobierno el pasado 10 de abril”. Así presenta hoy el diario El Observador lo que ubica como su título principal de tapa. También es título principal en El País y Últimas Noticias, y es título secundario en La República y La Juventud.

Ayer era el día D, el día en que finalizaba el plazo para los tenedores –en el caso específico de ayer para los del exterior– para responder qué hacían ante el ofrecimiento del gobierno uruguayo. Había un índice –90 por ciento– de adhesión que disparaba automáticamente la operación, y ese 90 por ciento se alcanzó. La adhesión a nivel local fue de 98 por ciento y del exterior hasta ayer se había confirmado entre un 80 y un 90 de los tenedores de bonos, falta afinar todavía algunos números.

Habrá canje entonces. ¿Qué implica esto? Vamos a consultar a dos economistas, por un lado Juan Carlos Protasi, y por otro Gabriel Oddone.

Comenzamos con Protasi, consultor privado, ex presidente del Banco Central (BCU). ¿Qué dice usted a partir de esta información?

JUAN CARLOS PROTASI:
Como usted muy bien decía, era la noticia más esperada por el gobierno, y creo que ha sido un éxito el número de adhesiones.

EC - ¿Qué impresión tenía usted: se llegaba o no?

JCP - Francamente, tuve siempre la impresión de que se llegaba. Había estado conversando con gente de aquí y del exterior y la impresión era que se iba a llegar, que iba a haber gente que obviamente no se iba a presentar, que iba a preferir recurrir, hacer un juicio, etcétera (seguramente lo hará, o saldrá por el mercado secundario, o habrá vendido, en fin), pero tenía la sensación de que se iba a alcanzar porque todo el planteo estaba hecho en el marco de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), había varios bancos de inversión respaldando la operación; el propio Citibank (que fue siempre el banco que ha negociado la deuda externa uruguaya también estaba respaldando, a través de la firma de Salomon), entonces había una gran chance –en mi modesta opinión– de que saliera.

EC - Se lo preguntaba, entre otras cosas, porque cómo manejar la deuda fue motivo de una discusión fuerte con el propio FMI. El FMI en su momento había planteado que había que ir a una reestructura dura de la deuda, incluyendo quitas de capital, rebajas de intereses. El gobierno argumentaba que no era necesario, que el país estaba en condiciones de cumplir con sus compromisos. Finalmente hubo un camino intermedio, una operación de canje voluntario –así lo presentó el gobierno—, de reprogramación de los vencimientos, pero sin quitas.

JCP - Creo que esto es un éxito para el corto plazo, para las finanzas de este gobierno.

EC - Ahí entramos de lleno a la primera pregunta: ¿qué implica este éxito: cuáles son las ventajas? ¿Qué hay que sacar como conclusión inmediata?

JCP - Con este canje el gobierno logra un alivio de sus pagos en los próximos tres años (en los dos que le quedan –2003 y 2004– y el primero de la próxima administración) de un orden que supera los 2.000, 2.200 millones de dólares. Lo cual es una magnitud muy relevante que indudablemente produce un alivio para el manejo del gobierno. Lo que algunos analistas medimos muchas veces, que es la vulnerabilidad externa del país, es decir la relación entre las reservas que tiene el gobierno y las obligaciones de corto plazo, a menos de un año, ese índice mejoró notoriamente. Al tener el acuerdo con el Fondo han estado ingresando recursos del Banco Mundial (BM), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), etcétera, y por otro lado los propios recursos del Fondo han ido engrosando las reservas del BCU. Entonces esa relación ha mejorado notoriamente, lo que contribuye a aumentar la confianza de los inversores en general, a bajar el riesgo país –que es lo que ha estado ocurriendo y probablemente siga ocurriendo– y a ir restableciendo gradualmente la confianza, el crédito, etcétera, en la economía.

EC - Quizás usted lo describió en términos diplomáticos, porque en definitiva lo que estaba en juego era el default.

JCP - Por supuesto: hay que tomar esto como que fue un canje obligatorio; fue un canje involuntario que hizo el gobierno.

EC - Para el tenedor de papeles no había alternativa.

JCP - No había alternativa: esto fue sí o sí. Pero el gobierno logró hacerlo, fue una estrategia de gran habilidad, con mucho ingenio. Y creo que ha ganado un éxito muy importante para el corto plazo porque el programa en el que se sustenta todo esto no es sustentable a largo plazo.

EC - ¿Cómo es esto?

JCP - Va a requerir a la economía uruguaya y a los uruguayos un sacrificio muy grande para poder lograr un superávit primario del orden del 3,5 por ciento del Producto –que es lo que se acordó con el Fondo– para los próximos años. Fíjese que en el mejor año de la historia fiscal Uruguay logró un 2,5 y en promedio logró un 0,3; y ahora estamos planteando llegar a 3,5 puntos de superávit, lo cual para mí, en las condiciones actuales, es una meta absolutamente difícil de alcanzar sin introducir reformas importantes en la economía, como reducir el costo del Estado, realizar privatizaciones, en fin, generar recursos por otras vías, porque es imposible –desde mi punto de vista– llegar a esa meta.

EC - Entonces usted coincide con advertencias que se han formulado desde la izquierda, que ha hecho el propio doctor Tabaré Vázquez a propósito de cómo hacemos para cumplir con esto.

JCP - Absolutamente.

EC - Porque está bien: logramos que no se nos desfondara el piso, logramos no seguir cayendo, pero ahora hay que cumplir con un esquema que es la alternativa pero que igual es muy duro.

JCP - Sí, sí, absolutamente. En el diagnóstico no tengo ninguna duda; es el que le estoy diciendo: desde mi percepción esta es una solución para el corto plazo pero no alivia la situación del largo plazo. Le dije lo positivo primero: mejoramos la vulnerabilidad externa, esto va a contribuir a fortalecer la confianza, a empezar a restablecer el crédito, etcétera…

EC - Se evita que la recesión continúe profundizándose.

JCP - Tal vez se evite que la recesión continúe profundizándose. Aunque vamos a ver cómo va a hacer el gobierno para lograr las metas fiscales que se ha propuesto.

EC - A eso vamos. ¿Qué viene ahora, qué hace falta a partir del éxito de la operación de canje?

JCP - Ahora hace falta cumplir con el programa. Yo veo serias dificultades para que eso se pueda lograr, a menos que se haga otra licuación de sueldos y pasividades. Creo que socialmente va a ser muy difícil lograr eso, no creo que vaya a tener sustento político y tampoco creo que sea bueno desde el punto de vista de la propia reactivación de la economía. Es evidente que el país ha ingresado en una recesión en los últimos años, se ha producido un empobrecimiento muy grande de los uruguayos que ha deprimido el consumo a niveles insospechados, consumos básicos, de carne, de combustible, etcétera.

EC - ¿Entonces?

JCP - Me parece que el ajuste que exige el FMI va a ser muy difícil de cumplir, ahí es donde yo veo el cuello de botella de aquí en más. Se logró el canje, eso disipa un montón de nubarrones que teníamos, pero no creo que haya posibilidad material de lograr la meta.

EC - ¿Entonces?

JCP - Lo dejé helado.

EC - No me sorprendió: es el tema que está en el fondo de la discusión; usted lo plantea en términos muy drásticos. ¿Y entonces?

JCP - Creo que el alivio va a venir nuevamente por las buenas relaciones que mantiene nuestro presidente con el presidente de Estados Unidos, y pienso que los organismos internacionales tendrán que hacer un weaver de las obligaciones en 2003 y 2004. El FMI ya lo ha acordado; habría que hacerlo con el BM y el BID, cosa que no creo que sea demasiado difícil; supongo que se negociará. Y el gobierno muy probablemente tendrá que manejarse con el visto bueno del Fondo, pero son muy bajas las probabilidades de que se pueda cumplir el programa tal como está planteado hoy.

EC - Cuando usted apostaba a la buena relación entre el presidente Batlle y el presidente Bush, estaba pensando en que Estados Unidos intercediera ¿para qué?

JCP - Para tener nuevamente un weaver o incluso alguna ayuda para que no haya un desenlace negativo en un país con una larga tradición democrática y demás, para que pueda mantener la estabilidad y llegar a las elecciones como todos deseamos, tranquilos.

EC - ¿En qué fechas ve usted posible o factible, en principio, ese problema serio?

JCP - Yo no tengo la bola de cristal, veo la imposibilidad… Porque, además, creo que el programa se va a tener que rever. Fíjese que originalmente fue anunciado por el gobierno a fin de año y se establecieron metas en materia de inflación, devaluación, ajuste salarial, etcétera, que de alguna manera preveían una licuación importante otra vez este año, y los hechos están mostrando que esa licuación no se está haciendo.

EC - La inflación es más baja de lo previsto.

JCP - Sí, y la devaluación también. Porque lógicamente, hay toda una presión de la región que está apreciando las monedas; Uruguay está en medio, es muy difícil devaluar al ritmo que estaba previsto mientras Argentina y Brasil están apreciando las monedas. No sé si esa tendencia va a continuar o no; es difícil predecir los cambios en Argentina. Supongo que en el corto plazo seguirá la misma política con el ministro Lavagna y demás. Tampoco sé si Brasil va a seguir apreciando la moneda porque son tasas reales de interés insostenibles, el país no va a poder crecer lo que se está esperando. En consecuencia uno tendría que prever que por lo menos desde ahora la tasa de devaluación anunciada no va a ser tan alta: va a ser menor, tal vez continúe en los niveles de hasta ahora.

***

EMILIANO COTELO:
Para un segundo enfoque desde el lado técnico en las primeras horas posteriores a la confirmación de la operación de canje de títulos de deuda pública, conversamos ahora con el economista Gabriel Oddone, investigador de CINVE. ¿Qué significa para usted la concreción del canje?

GABRIEL ODDONE:
En primer lugar es una noticia buena si efectivamente la concreción del canje es un hecho en los próximos días, porque terminaría de despejar el último aspecto que estaba generando fuerte incertidumbre respecto de la reactivación. Estamos en un proceso de reactivación (a nuestro juicio la reactivación ya está en curso), y por lo tanto la confirmación de esta noticia viene a consolidar este proceso. Esperemos que este año termine en promedio incluso con una tasa de crecimiento nula; hasta hace bien poco estábamos haciendo pronósticos de tasa de crecimiento negativa para este año.

EC – Sí: la previsión del gobierno era de crecimiento negativo.

GO - Probablemente tengamos que hacer una revisión. Nosotros todavía tenemos nuestro pronóstico de promedio de tasa de crecimiento de 1,6 negativo, pero ya con tasas de crecimiento positivo en el tercer y cuarto trimestre de este año respecto de los trimestres correspondientes del año anterior. Pero probablemente con esta noticia estemos dispuestos a revisar nuestro pronóstico y a final de año estemos creciendo arriba de 4 por ciento, lo que arrojaría una tasa de crecimiento del año probablemente nula, y eso dejaría atrás definitivamente la larguísima recesión con caída de Producto que se procesó desde 1999 a la fecha.

O sea que, a nuestro juicio, el hecho de que en principio el gobierno haya tenido éxito en esta operación constituye una muy buena noticia para la economía uruguaya.

Me atrevería a comentar por qué los tenedores de títulos de alguna manera están avalando la idea de que la deuda pública uruguaya es sustentable. Entre otras cosas porque el problema que el gobierno puso sobre la mesa –que algunos analista hemos compartido– es que había un problema efectivo de vulnerabilidad a corto plazo; efectivamente había un problema de iliquidez, pero no un problema de sustentabilidad a mediano y largo plazo, dado que la historia de nuestro país y la historia económica de la región, muy volátil en términos nominales, recorre una trayectoria relativamente predecible una vez procesada una fuerte devaluación como la que se procesó el año pasado. Parte de la discusión de si nuestra deuda es sustentable o no está asociada a que nuestra relación deuda/Producto se había deteriorado mucho, trepando a niveles exorbitantes, cercanos al 90 por ciento del Producto. No debemos olvidar que en los años 80 esta relación trepó arriba del 100 por ciento y sin embargo la evolución de los precios relativos determinó que en los años sucesivos la operación, tras la operación de reperfilamiento hecha a principio de los 90, dejó el problema del endeudamiento público en términos de mediano y largo plazo. Yo entiendo que de alguna manera esto es una reafirmación de que desde el exterior y desde los tenedores de títulos (sobre todo del exterior, porque para los tenedores de títulos locales efectivamente el margen de maniobra era bastante estrecho), se visualiza que efectivamente la deuda uruguaya es sustentable y que estamos en un típico efecto de contagio como consecuencia de una serie de efectos que ocurrieron en la región, y tras algunos errores notorios de manejo de la política económica durante el año pasado, postergación de las medidas y demás.

EC - Usted escuchaba al contador Protasi. No es el único que sostiene que el esfuerzo fiscal necesario para que el programa acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI) sea sustentable es, quizás, imposible. Estamos hablando de un compromiso de superávit primario de 3 por ciento. ¿Entonces?

GO - Yo diría que la segunda noticia más importante que tenemos, después de lo de ayer –la primera es que la reactivación está en curso y que esto constituye un efecto positivo para la reactivación–, es que la restricción fiscal severa que este país va a enfrentar vino para quedarse. Probablemente los gobiernos sucesivos tendrán que manejarse con un margen de maniobra extraordinariamente más estrecho de lo que lo han hecho los gobiernos en los años recientes. Entre otras cosas porque el mercado de capitales internacionales va a estar mucho más reacio a invertir en países emergentes, en particular en países de la región que han tenido problemas de este tipo, y en segundo lugar porque las condiciones de sustentabilidad de la deuda requieren un esfuerzo fiscal de superávit primario antes del pago de intereses superior a 3 puntos porcentuales del Producto. Una vez más recurro a la historia: si corregimos el déficit fiscal ajustados por la inflación en los años 80, tuvimos registros de pago fiscal primario antes del pago de intereses del orden de los que requerimos en el futuro.

EC - Usted está discutiendo lo que señalaba hace unos minutos Protasi.

GO - La discusión que queda por delante es cuál va a ser el nivel de inflación futuro. Veníamos sosteniendo enfáticamente que el nivel de inflación con el cual el gobierno estaba acordando su programa macroeconómico con el Fondo estaba sobreestimando la tasa de inflación y que por lo tanto había que hacer una revisión importante de los gastos nominales a la baja, como consecuencia de que si se trabajaba con el supuesto de inflación y con el nivel de gastos nominales acordados con el Fondo íbamos a estar desalineados de las metas acordadas. Aparentemente el gobierno ya anunció esta semana que van a ser revisadas las metas de inflación a la baja y eso probablemente establezca una nueva instancia de negociación con el Fondo, en la cual se revise el programa macroeconómico, que está sujeto a una revisión periódica de corto plazo, donde puedan ser revisados los gastos nominales a la baja.

EC - Pasando en limpio: revisar la inflación a la baja implicar revisar también los números de tipo fiscal.

GO - Exactamente.

EC - Implica ir a un ajuste mayor.

GO - Me permito decir que en el acuerdo firmado con el Fondo lo que llamaba más la atención –lo hicimos notar en su momento– era que los gastos discrecionales del gobierno, o sea aquellos que no son salarios ni pasividades, estaba previsto que crecieran en el orden del 41 por ciento en el año 2003. Ese crecimiento, aún con la inflación con la que trabajaba el gobierno, era una expansión importante en términos reales, a pesar de lo cual los salarios y pasividades, en el acuerdo con el Fondo, iban a crecer en términos nominales por debajo del 10 por ciento, lo cual significaría una caída en términos reales. Me permito decir que va a haber una corrección fuerte en los gastos discrecionales del gobierno, que la expansión prevista del orden del 41 por ciento en términos nominales va a tener que ser revisada sustancialmente a la baja.

EC - La pregunta –también lo mencionaba el contador Protasi– es: ese nuevo ajuste en el programa, ese nuevo ajuste del gasto público, ¿es tolerable, la sociedad uruguaya puede administrarlo?

GO - Yo estoy diciendo que estamos en un proceso de negociación con el Fondo al respecto. Probablemente asistamos a una negociación con concesiones de ambas partes; probablemente el gobierno tenga que revisar a la baja sus proyecciones de gasto nominal, y también, en la medida en que la operación de canje fue exitosa, en la medida en que nos acercamos a un ciclo electoral y que el Fondo entiende que los ciclos electorales, los resultados fiscales no se dan en el mundo, probablemente también esté dispuesto a ceder en algo en las metas fiscales de corto plazo.

EC - Flexibilización.

GO - Tal vez asistamos a un acontecimiento de esa naturaleza. Tal vez haya que esperar unos días para ver cuáles son las noticias que vienen.

Con respecto a si el país está en condiciones de tolerar una nueva corrección fiscal, efectivamente entiendo que el problema que estamos enfrentando es una consecuencia de una sucesión de decisiones tomadas no solamente durante este gobierno sino también durante el anterior. Hemos venido practicando políticas expansivas del gasto público cuando la economía no lo requería, y lamentablemente cuando se llega a una circunstancia como la que tenemos, deberíamos tener una política fiscal jugando contra el ciclo. Lamentablemente, en Uruguay –en América Latina en general, pero en Uruguay en particular– la política fiscal tiene un marcado componente procíclico y deja sin margen de maniobra a los gobiernos. Hasta ahora el endeudamiento externo relativamente barato y accesible en los mercados internacionales permitía que el comportamiento fiscal tuviera esa naturaleza, ahora lamentablemente eso se terminó y este y los siguientes gobiernos están en manos de los organismos internacionales, que van a vigilar muy de cerca la rigurosidad fiscal, y los márgenes de maniobra son estrechos.

El tema es cuáles son las opciones al respecto, porque discutir en el aire a veces permite la facilidad de decir cosas agradables; pero probablemente ni este ni el próximo gobierno tengan mayores opciones que atenerse a una rigurosidad fiscal excesiva. Probablemente Uruguay vaya a programas de reforma con financiamiento de organismos internacionales para mejorar la eficiencia del gasto público; probablemente tenga que ir a programas de racionalización del gasto público, no necesariamente de privatización. Sigo pensando que vender cosas para pagar deuda en un momento en que valen bastante poco como consecuencia de la recesión y la situación del mercado regional puede ser el peor de los negocios del mundo, al menos en el corto plazo, no creo que sea una buena estrategia a desarrollar porque lo que estamos viendo que ha ocurrido con el aeropuerto de Montevideo es parte de lo que podríamos ver si nos decidiéramos a vender otras cosas más importantes: o no se presentan interesados, o la calidad de los interesados puede ser de naturaleza discutible, o las ofertas que realicen pueden ser muy malas.

EC - Usted dice que no serán privatizaciones, pero se requiere una reestructura, una profunda reforma del Estado.

GO - Se requiere una reforma profunda de la calidad del gasto público. Uruguay gasta en un conjunto de cosas harto discutibles. Un gasto que contribuya a mejorar la eficiencia de los recursos de la economía o a mejorar la equidad de la distribución del ingreso.

Pienso que probablemente los gobernantes del futuro tendrán que concentrarse en dos tipos de problemas: si los gobiernos no vigilan muy de cerca la volatilidad de los países, la estabilidad –no solamente la estabilidad en términos de precios sino en el conjunto de las variables, en particular en los ciclos económicos–, si no se preocupan por evitar y por tomar medidas que tomen precauciones para que los ciclos no sean tan agudos y/o no se preocupan por reducir las inequidades en los momentos en que las cosas van bien, en los momentos en que las cosas van mal los problemas son de naturaleza mucho más compleja. Ojalá la situación que vivimos en estos años deje la lección para que, cuando el viento favorable vuelva, como probablemente va a volver en los próximos meses, con una situación regional extremadamente favorable, a pesar de que quedan algunos aspectos por resolver sobre todo en Argentina, los gobernantes recuerden que cuando la economía va arriba es necesario hacer los cambios y los ajustes necesarios para que cuando el ciclo se torne negativo poder tener los recursos suficientes para enfrentar y atender a los más desposeídos. Creo que parte del problema es que buena parte del castigo de esta crisis la está pagando un conjunto de gente que, entre otras cosas, nunca tuvo título de deuda y nunca entró a un banco. Ese es un problema severo que tenemos en países como los nuestros.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón

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