LA MULTIPLICIDAD DE INSTITUCIONES CONSPIRA CONTRA LA EFICIENCIA

Intentan coordinar
las políticas sociales

Sociólogo Gustavo Leal (Instituto de Educación Popular El Abrojo): Se gasta mucho pero no llega a destino. Ya hay seis ámbitos de coordinación, pero se reúne un Gabinete Social, con la relevancia e importancia que tienen las personas que van ahí, para discutir temas que no están a la altura: si la canasta de alimentos debe tener 14 quilos o 20... Es desproporcionado que haya 17 directores y algunos ministros en una re unión para debatir ese tipo de temas. Una Mesa de Trabajo busca acuerdos mínimos de diagnóstico y propuestas concretas, que presentará el 11 de junio.

EN PERSPECTIVA
Viernes 23.05.03, 08.50.

EMILIANO COTELO:
Cada vez que abordamos temas como la desnutrición, la pobreza, la marginalidad, llegamos a una misma conclusión: en Uruguay se hace mucho en materia de políticas sociales, pero se coordina muy poco. Esto tiene como consecuencia que la asignación de recursos -siempre escasos- muchas veces no sea la mejor y se limite el impacto de las políticas.

Pero justamente esta semana se puso en marcha una iniciativa que busca combatir esta debilidad: una "Mesa de Trabajo sobre Mecanismos de Coordinación de las Políticas Sociales". Un esfuerzo que se lanza, desde la Universidad y las ONGs, pero con el respaldo de todos los partidos y que además se ha propuesto plazos muy cortos para llegar a sus conclusiones.

Les proponemos conocer detalles de este proyecto, que ya tuvo una primera reunión de trabajo esta semana.

Vamos a dialogar con el coordinador de esta Mesa de Trabajo sobre Mecanismos de Coordinación de las Políticas Sociales, el sociólogo Gustavo Leal, que tiene 34 años e integra el Instituto de Educación Popular El Abrojo.

Para comenzar, supongo que como coordinador e impulsor de este ciclo estarás de acuerdo con ese diagnóstico rápido que yo hacía recién: los problemas de coordinación de las políticas sociales son serios en nuestro Uruguay...

GUSTAVO LEAL:
Sí; son muy importantes. Creo que tiene particularmente un gran problema: que a pesar de todos los esfuerzos por coordinar, no se logra hacerlo bien. Entonces el punto de fondo es que la estructura institucional del sistema de las políticas sociales no permite coordinar. Por lo tanto no es un problema de reuniones o de crear ámbitos entre todos los organismos, sino un problema del diseño de las estructuras.

EC - Cuando se supone que una de las tareas inherentes al Estado en esta materia es justamente la de coordinar esfuerzos.

GL - Claro, pero en este momento en Uruguay hay seis ámbitos interinstitucionales de coordinación de las políticas sociales.

EC - ¿Cuáles son esos ámbitos?

GL - El Gabinete Social; la Comisión Especial de Pobreza del Parlamento, que cuando sesiona convoca en forma sistemática a los organismos públicos; las mujeres parlamentarias, que también tienen una bancada especial y están haciendo esfuerzos en torno a este tema; la Comisión Técnico Institucional del Programa Infancia y Familia, que es un programa con financiamiento del BID que funciona en la órbita de Presidencia y que tiene un comité muy amplio; la Comisión del Artículo 37º de la Ley de Seguridad Ciudadana, que estableció que en cada departamento todas las instituciones públicas tienen que coordinar; y una iniciativa de la Intendencia de Montevideo de lanzar el año pasado el Grupo Montevideo, que nuclea a iglesias, sobre todo.

Entonces ahora hay que armar el Gabinete Social u otro organismo. Ya son seis ámbitos de coordinación, pero a pesar de esas reuniones no se coordina; la gente tiene la sensación de que no se coordina.

EC - Además suena casi como una paradoja: además de la dispersión en las políticas sociales, en los organismos, en los agentes de aplicación de las políticas sociales, después tenemos dispersión ...en los intentos de coordinación.

GL - Claro. Si no recuerdo mal, en la última reunión del Gabinete Social había 17 organismos representados. Un país como Uruguay, con la poca población que tiene, con la escasez de recursos que tiene, evidentemente tiene un diseño institucional exagerado en esa materia. No puede haber 17 organismos, cada uno con su lógica, cada uno funcionando de acuerdo a directivas políticas distintas. Esa es parte de la dificultad de la coordinación: el Estado ha sido organizado en forma diversa, y además este diseño institucional de todo el sistema de las políticas sociales responde a una realidad de un país que ya no existe.

EC - ¿Por qué?

GL - El sistema de políticas sociales uruguayo, que fue muy avanzado en referencia a América Latina y todavía hoy lo es, fue diseñado básicamente sobre cuatro grandes pilares que hoy han sido transformados radicalmente. El primero es la centralidad del trabajo, y además del trabajo formal; por eso casi todas las políticas de protección social están vinculadas al trabajador. Tenemos 200 mil desocupados pero 40.000 en Seguro de Desempleo.

EC - Sólo 40.000.

GL - Claro. Ese es un buen indicador de lo que estoy diciendo: las políticas sociales están atadas a la salarización, como se ha planteado, o al mercado de trabajo formal. Esa realidad ha cambiado.

El segundo pilar es la fuerte importancia de la familia como un estructurador central de identidades y de socialización. La familia como tal y el apoyo a la familia por parte del Estado como una gran política también tiene muchas dificultades porque hoy no hay un tipo de familia sino distintos tipos, y muchas veces los organismos, en su lógica burocrática, contemplan algún arreglo familiar y no otros.

El tercero es que, desde el punto de vista de la socialización y la integración social, el barrio sobre todo constituía un lugar central: había una socialización por la cercanía residencial. Hoy eso se ha roto, ya prácticamente no existe; la gente puede vivir en una zona pero no necesariamente vincularse de forma horizontal con los vecinos. Eso dificulta también la posibilidad de desarrollar políticas de tipo territorial.

Y finalmente la escuela pública como estructurador central de las identidades, que de alguna manera reflejaba la integración social. Incluso hoy muchos de los dirigentes políticos de nuestro país, que por cierto tienen promedialmente 60, 70 años, fueron a escuela y liceo públicos con gente que hoy son simples ciudadanos. Eso hoy ya no existe más; la segmentación educativa ha generado dificultad de integración social. Las políticas sociales en Uruguay fueron diseñadas para un país que cambió y todo el arreglo institucional está basado en eso.

El problema de querer coordinar tiene que ver, desde nuestro punto de vista -es la iniciativa que estamos planteando-, con pensar el país en perspectiva distinta. Si tenemos organismos superpuestos, habría que tomar una decisión medianamente valiente de fusionar organismos.

EC - ¿Un ejemplo de superposición?

GL - Hay varios. Por ejemplo, el sistema de Asignaciones Familiares junto con el de entrega de canastas de alimentación. No están atados: las asignaciones familiares son otorgadas por el BPS con un sistema que no cubre a las personas más pobres, sino en su inmensa mayoría, salvo un aditivo de hace un par de años, a las personas que tienen trabajo. Y en general para las personas que tienen trabajo las asignaciones familiares son...

EC - Simbólicas.

GL - Claro: son 160 pesos. Pero en conjunto se gasta una cantidad de recursos. Por otro lado, cuando se otorga las canastas de alimentación complementarias o cuando hay un niño que participa en un programa del Iname (Instituto Nacional del Menor), por ejemplo, en convenio o no, esas cosas no van de la mano, sino por carriles distintos. Entonces uno puede tener perfectamente un convenio con el Iname pero tener que gestionar por otro carril distinto las asignaciones familiares, por otro el acceso a la canasta, y así todo. ¿Eso por qué? Porque cada estructura institucional que tiene responsabilidad en las políticas sociales funciona como un Estado dentro del Estado.

***

EC - Recién veíamos algunos de los problemas de falta de coordinación o de superposición que se dan en cuanto a las políticas sociales desde el Estado uruguayo. ¿Podemos concentrarnos en la iniciativa que tú estás coordinando? ¿Qué es esta Mesa de Trabajo; cómo surge?

GL - Esto surge fruto de un programa que tenemos hace ya dos años, que se llama "Mañana compleja. Ciclo de foros sobre políticas públicas", que estamos organizando El Abrojo y la Universidad para la Paz con el respaldo de la Presidencia de la República, la Asociación de ONG y el Programa de Naciones Unidas.

En este proceso se ha ido discutiendo en forma calificada (participaron más de 300 técnicos; varios ministros, autoridades) algunos temas que ya en el año 2001 considerábamos centrales, como la situación demográfica del país, el rol del Ministerio del Interior en las políticas sociales, el papel de las ONG en el diseño de programas, la segmentación residencial, etcétera.

El 10 de diciembre del año pasado se hizo una reunión con dirigentes políticos en el Parlamento, donde participaron activamente el vicepresidente de la República, el ingeniero Jorge Brovetto como vicepresidente del Frente Amplio y el senador Jorge Larrañaga por el Partido Nacional. Los convocamos en el marco de este proceso para plantear si ante la emergencia social eran posibles los acuerdos entre los partidos políticos. Había pasado el primer invierno duro luego de la caída del sistema financiero y no aparecía claro que el balance fuera positivo en el mes de diciembre.

Ahí hubo un compromiso de estos tres dirigentes políticos en cuanto a la importancia de crear un ámbito de reflexión desde el punto de vista técnico, expresaron muy claramente la voluntad política de generar acuerdos.

EC - ¿Qué formato se decidió encarar?

GL - Después del verano se comenzó a articular una propuesta que incluyera, por un lado, a los cinco partidos políticos con representación parlamentaria (Partido Nacional, Partido Colorado, Encuentro Progresista - Frente Amplio, Nuevo Espacio y Partido Independiente); invitamos también a la central de trabajadores, Pit-Cnt, que nos parece un actor clave, importante; a la Asociación Nacional de ONG, que nuclea a todas las organizaciones no gubernamentales; a la Asociación Uruguaya de Entidades Católicas, que nuclea a colegios y a una gran cantidad de organizaciones que trabajan a nivel comunitario en todo el país.

Los partidos políticos designaron a sus delegados técnicos, las organizaciones sociales también... En este proceso también invitamos a la Universidad de la República, particularmente al Instituto de Ciencia Política, que tuvo una rápida respuesta y manifestó un rápido interés en poder participar. Al Instituto de Ciencia Política le pedimos que nos ayudara en esta Mesa de Trabajo.

Hemos incorporado un crisol bastante representativo, nos parece, en lo que es parte de la lógica de este ciclo de foros, que es juntar al sistema político, la sociedad civil y la academia.

EC - ¿Con qué objetivos?

GL - Con el objetivo de construir un documento que explicite los acuerdos posibles, pero también los disensos, y que esos disensos sean fundamentados de manera que la discusión pueda ser más clara en torno a cuáles son las diferencias. No creemos que sea posible hacer acuerdos con esa variedad de opiniones: eso sería un voluntarismo que puede ser medio demagógico o para la tribuna, decir que todos estamos de acuerdo y después no se hace nada.

EC - Acuerdos y desacuerdos: ¿en torno al diagnóstico, o también en cuanto a las propuestas?

GL - Sobre todo en torno a las propuestas; lo que sucede es que a veces hay que tener un diagnóstico. Nosotros creemos que ese diagnóstico debe ser muy breve, pero además el diagnóstico que va a hacer esta mesa de trabajo no se va a concentrar en la situación social del país. Ahí hay una discusión; hasta en la academia hay discusión sobre dónde está la línea de pobreza, cuánta pobreza hay, etcétera; pero creo que eso no aporta demasiado en esta situación.

El diagnóstico está en ver si todos los actores que están representados en esa mesa tienen la misma idea de cómo está funcionando el sistema de las políticas sociales, esta idea de que hay que descoordinación y las razones de que haya descoordinación: ese es el punto que nos interesa trabajar y acordar con los partidos y con las organizaciones sociales. Es un aporte distinto de otros.

EC - Te imaginarás que entre nuestros oyentes en este momento debe reinar un enorme escepticismo respecto a todo esto de lo que estamos hablando. Muchos deben estar pensando "Otra vez buenas intenciones", quizás como las de esos ámbitos de coordinación que tú mencionabas que ya se han ido instalando, que son seis. ¿Esto producirá algún resultado concreto?

Ustedes han comenzado por fijarse un régimen de trabajo muy estricto y con plazos muy breves.

GL - Sí: esta mesa de trabajo y de reflexión tiene que producir un documento al 11 de junio.

EC - El 11 de junio, o sea...

GL - En 20 días. La primera reunión fue el miércoles, se inauguró en la Sala Maggiolo, y va a haber reuniones todos los miércoles; se va a funcionar en la sala del Consejo de la Facultad de Ciencias Sociales (a las cuales se podrá ir como oyente también; esa es la idea); en el lapso entre reunión y reunión habrá un trabajo bastante fuerte de elaboración de documentos y se considerará únicamente los que sean presentados hasta dos días antes de cada reunión. Ya hay un capitulado acordado en la reunión del miércoles y un acuerdo en ciertos énfasis que se le va a dar a ese documento en relación a un diagnóstico de la situación general, propuestas sobre lo que hemos llamado la nueva institucionalidad de las políticas sociales, y propuestas concretas para la emergencia social en distintos planos.

EC - Ese documento, con ese tipo de conclusiones, ¿adónde va a parar después? Va a estar pronto el mes que viene, en junio y ¿de entonces en adelante qué?

GL - El inicio de esto fue en el mes de diciembre, a partir de la iniciativa en que están involucrados estos tres dirigentes políticos, pero ahora hemos involucrado a todos los partidos políticos. Creo que a las organizaciones como El Abrojo, la Universidad para la Paz y la Universidad de la República, que estamos promoviendo esta actividad, se nos puede pedir hasta donde podemos dar, pero nosotros estamos construyendo un escenario de diálogo que no existía desde 1985 en Uruguay: es la primera vez que sucede que están todos los partidos y estas organizaciones sociales juntos en una mesa, con un objetivo común, tratando de alcanzar acuerdos sobre un tema. Pero después hay responsabilidades políticas también.

EC - Les corresponderá ejecutarlos a los partidos, al Parlamento y al Poder Ejecutivo.

GL - Claro. Y le corresponderá también a la opinión pública juzgar las actitudes de cada uno. No queremos suplantar a ningún otro organismo; esto nada tiene que ver con un gabinete social ni nada de eso: es un ámbito de discusión y debate de ideas, que es lo que le falta a Uruguay. Al país le faltan ideas nuevas, ideas arriesgadas sobre qué hacer en algunas áreas. Hay mucho riesgo a veces, mucha intrepidez para proponer cosas en otros ámbitos de la vida nacional, pero en estos temas no se tiene ese riesgo.

EC - Estamos colocando en nuestro sitio el documento emanado de la primera reunión del miércoles pasado de esta mesa, incluyendo el cronograma de funcionamiento y este capitulado al que hacías referencia. A grandes rasgos, ¿por dónde va el trabajo? ¿Qué podemos anticipar de este documento que ustedes llaman capitulado?

GL - Ese capitulado tiene cuatro grandes bloques. Ya para el miércoles que viene los partidos políticos y las organizaciones sociales presentes en la mesa tienen que presentar propuestas escritas para los puntos 1 y 2. El punto 1 es lo que se llama un breve diagnóstico sobre el funcionamiento del sistema de las políticas sociales.

EC - ¿Y el punto 2?

GL - Los principales ejes o elementos clave que debería tener un rediseño de las políticas: cuáles son las ideas rectoras que el sistema de políticas sociales tendría que traducir. Ahí estamos en un plano muy abstracto todavía, pero es importante para los capítulos 3 y 4.

EC - El capítulo 3 es el que apunta a una nueva institucionalidad para el sistema de políticas sociales.

GL - Exactamente, porque ahí hubo muchas ideas por parte de varios partidos políticos y de organizaciones sociales en torno a que la reforma del Estado debe introducirse al sistema de las políticas sociales. Por lo tanto, esta idea de que hay que fusionar organismos, instalar un Ministerio de Desarrollo Social, pero no uno nuevo más los que hay, sino fusionando varios de los que hay.

EC - ¿Por ejemplo?

GL - Por ejemplo el Ministerio de Trabajo, pasando el Iname a ese organismo, pasando todos los programa que tiene Uruguay con el BID en el área social, que están ubicados en la OPP o en Presidencia de la República. Por ejemplo el programa de asentamientos nunca estuvo vinculado al Ministerio de Vivienda.

EC - No se entiende muy bien.

GL - No se entiende muy bien por qué, aunque hay explicaciones políticas bastante claras. El Programa Infancia y Familia depende de la Presidencia de la República; es un organismo rector de las políticas de infancia, maneja 90 millones de dólares por año. El de Vivienda también tendría que incluirse en ese Ministerio de Desarrollo Social, de Bienestar Social o como se le quiera llamar, que tiene que ver con tratar de adaptarse a lo que existe en los países más avanzados, particularmente en los europeos: de Asuntos Sociales, como existe en España, por ejemplo, que tiene mucha potencia porque engloba cosas.

El Ministerio de Educación y Cultura sería otro que tendría que fusionarse dentro de eso, y eliminaríamos una cantidad de problemas, una parte importante de burocracia, porque cada uno de estos organismos a su vez tiene hacia adentro una cantidad de estamentos que no se necesitan si uno fusiona cosas; tiene una cantidad de directores políticos que no se necesitan fusionando cosas.

Además siempre se dice que la lógica institucional hace al diseño: uno no puede diseñar una propuesta si no tiene una estructura que contemple eso. Entonces, querer diseñar propuestas integrales de intervención con un sistema totalmente sectorial, vertical y centralista como el uruguayo, es imposible. Por eso sucede que se reúne, por ejemplo, un Gabinete Social, con la relevancia e importancia que tienen las personas que van ahí, para discutir temas que... parecería que no están a la altura de hacer una reunión para discutir si la canasta tiene 14 quilos o 20: es como demasiado que haya 17 directores y algunos ministros en una reunión para debatir ese tipo de temas.

EC - Afortunadamente hay antecedentes de coordinaciones que funcionan, no tenemos sólo problemas en materia de políticas sociales, tenemos no sé cuántos ejemplos de acciones bien encaminadas. En estos días se ha comentado, por ejemplo, lo que ocurre en Salto con una experiencia piloto que abarca al Instituto Nacional de Alimentación (Inda), la intendencia y el Ministerio de Salud Pública. No es todo negro en Uruguay, por suerte; tampoco estamos en niveles comparables con lo que han sufrido otros países. Según destacaba el director de la Administración de los Seguros de Salud del Estado (Asse), Ciro Ferreira, en ese caso concreto el acceso a alimentos adecuados acompañado de campañas de prevención sanitaria logró mejoras notables en los indicadores de salud de Salto. Abatió en el departamento la mortalidad infantil de 23 por mil a 13,8 por mil, bajó 50 por ciento la mortalidad fetal y disminuyó 45 por ciento el embarazo adolescente. Además mantuvo (con dificultad, pero mantuvo) niveles de nutrición en las zonas más cadenciadas.

GL - Claro, y hay otras experiencias, por ejemplo del Ministerio de Salud Pública, también en coordinación con la Intendencia de Montevideo, aquí en la ciudad, tratando de complementar los servicios de salud que existen. Ahí hay una dispersión absoluta: hay servicios municipales, del Ministerio de Salud Pública, de organizaciones sociales, están las mutualistas, los seguros privados y seguimos... Una superposición increíble.

Entonces ese capítulo 3 apunta a que pueda aportarse ideas que tienen que ver con lo que podríamos llamar el mediano plazo, que es algo que nos importa mucho. Nos importa discutir el Uruguay con una perspectiva de un mediano plazo, de un proyecto que no sea la emergencia, de ver cómo le damos de comer a la gente hoy.

EC - De todos modos hay un cuarto capítulo que tiene que ver con propuestas de acciones ante la emergencia.

GL - Pero la idea no es concentrarse exclusivamente en eso, porque si nos concentramos en la emergencia vivimos arriba de una ambulancia.

EC - Poniendo parches.

GL - Claro.

EC - Incluso poniendo parches en ese entramado institucional.

GL - Absolutamente.

EC - Veamos algo de lo que se discute en esta mesa a propósito de la emergencia. ¿Qué se va a sacar como conclusión de este tipo de ideas?

GL - Ahí hay algunas propuestas, algunos ejes temáticos en torno a la emergencia. Tienen que ver, primero, con el plano alimentario; porque acá hay todavía una polémica sobre cómo se coordina la asistencia alimentaria en Uruguay; creemos que ese ámbito puede aportar ideas, sobre todo los partidos políticos y las organizaciones sociales.

Por otro lado hay propuestas para la coordinación de todos los servicios de salud; también sobre sectores sociales específicos. Los jóvenes que no estudian ni trabajan, ¿qué hacer? Son muchísimos en Uruguay.

También sobre fenómenos que tienen que ver con la deserción, la repetición y el ausentismo escolar, que es altísimo en algunas zonas del país. La repetición escolar promedialmente en primer año en Uruguay es de 20 por ciento, pero hay zonas del país y de Montevideo en particular que tienen un 50, 52 por ciento de repetición en el primer año. Eso tiene que ver con el ausentismo y está muy atado a la situación de emergencia económica en que los niños han tenido que salir a pedir monedas por las calles.

También hay un conjunto de áreas temáticas que nos parece que se puede incorporando en ese proceso. Yo enumeré algunas para no aturdir, digamos, pero tienen que ver con propuestas. El mecanismo de asignaciones familiares, por ejemplo, también está en discusión como algo que sería una herramienta razonablemente útil si estuviera bien focalizada para, justamente, apoyar a las familias que menos tienen.

EC - O estos programas de empleo a desocupados que se están discutiendo estos días.

GL - También, las propuestas respecto a desocupados y la polémica que hubo; nos parece que las políticas en torno a la emergencia, si bien tienen que contemplar por un lado la atención a la emergencia y una cierta flexibilidad y excepcionalidad, por otro lado también deben brindar mínimos marcos de garantía en aspectos importantes para los trabajadores. En ese ámbito también se acordó que era necesario generar ideas. Creo que ése, sobre todo –generar ideas— es el gran desafío que tiene esta mesa de trabajo. El otro desafío es que sus ideas sean tomadas en cuenta.

EC - ¿Dónde se presenta el documento después del 11 de junio?

GL - En un seminario; no está definido el lugar todavía, pero van a participar los principales dirigentes políticos del país y los principales representantes de las organizaciones sociales.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón

Fotografía: Lucila Carbajal
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