Derogan normas sobre funcionarios públicos

Prosecretario de la Presidencia, Leonardo Costa: La cultura garantista que impera en la Administración transforma en un largo via crucis cualquier intento de mejorar la función. Actualmente no hay margen para arbitrariedades, pero se traba cualquier posibilidad de premiar a los buenos funcionarios.



EN PERSPECTIVA
Martes 10.06.03, 07.34.

EMILIANO COTELO:
El Poder Ejecutivo evalúa vetar una ley relativa a los funcionarios públicos recientemente aprobada por el Parlamento, que deroga tres causales de destitución automática, modifica el sistema de excedencia y modifica asimismo la prohibición de ingreso de funcionarios en la Administración Pública (autorizando las designaciones de personas con discapacidad y técnicos en el Instituto Clemente Estable).

Esas normas habían sido incorporadas a la última Rendición de Cuentas, y en su momento fueron objeto de muchos comentarios cuando se las aprobó. En cambio, esta nueva ley que las modifica y molestan al Poder Ejecutivo, no tuvo trascendencia pública.

ALFREDO DANTE:
La Rendición de Cuentas buscaba reestructurar el sistema de trabajo de los funcionarios públicos para generar ahorros al Estado, y esas normas habían sido aprobadas con los votos de blancos y colorados.

Pero esta nueva ley fue sancionada a principios de mes con el apoyo de todos los partidos políticos, incluyendo a los legisladores de la gubernamental Lista 15. El Encuentro Progresista – Frente Amplio no votó uno de sus artículos, por el que se habilita a renovar contratos de función pública a los ex funcionarios públicos que se jubilaron acogiéndose a incentivos, si antes de entrar en vigencia la Rendición de Cuentas ya estaban vinculados contractualmente.

EC – Vamos a tratar de ordenar este asunto, en consulta con el prosecretario de la Presidencia, doctor Leonardo Costa. Empecemos por explicar las normas de la Rendición de Cuentas.

LEONARDO COSTA:
Básicamente son dos normas: una hacia el régimen de funcionarios excedentarios, y la otra hace básicamente a las causales de destitución.

Cuando se envió al Parlamento el proyecto de ley de Rendición de Cuentas, el año pasado, el Poder Ejecutivo incluía originalmente una norma para los funcionarios que fueran declarados excedentarios: pasados siete meses de la declaración de excedentario, y hasta que se dispusiera su reubicación en otra oficina, se le bajaba el salario en 50%. La lógica de esa medida (además de generar un ahorro, que si se quiere era bastante marginal) era incentivar al funcionario a que conminara a la Administración a que lo reubicara.

Esa iniciativa no fue aprobada por el Parlamento, pero sí un artículo (el 59 de la ley de Rendición de Cuentas, reglamentado por un decreto de enero de este año) que permitía indirectamente un ahorro no tan sustancial pero importante: desde que se declaraba la excedencia, se dejaba de pagarle todas aquellas partidas que el funcionario cobraba en origen y que estaban vinculadas a su desempeño laboral, tales como compensaciones por trabajo efectivo, compensaciones a la orden, etcétera, hasta que el funcionario fuera destinado a una nueva oficina.

EC – Mientras no se le destinaba a otra oficina, quedaba con la retribución básica.

LC – Exactamente. Pero además tenía otro objetivo sustancial: las partidas de origen, especialmente si los funcionarios venían de entes autónomos y servicios descentralizados, normalmente eran superiores a las partidas de la oficina de destino (asumiendo que ese funcionario pasará a la Administración Central). Por lo tanto, también ahí se produce un ahorro, aunque –nuevamente— lo fundamental era dar al funcionario para que conminara en cierta forma a que urgentemente le diese un destino de trabajo.

La norma aprobada (con un fin a mi juicio hasta loable) deroga el artículo 59 de la Rendición de Cuentas, y dice que los funcionarios excedentarios están obligados a trabajar. Cosa que naturalmente es correcta, pero que tiene un problema práctico: que ese período desde que se declara la excedencia de un funcionario hasta que una resolución definitiva le da destino, tiene un trámite burocrático que puede durar meses y aún años, dependiendo de las circunstancias, como fue el caso del personal de Pluna. Por lo tanto, aún cuando la Administración y el Poder Legislativo quisieran que ese funcionario trabaje, lo que comparto, en la realidad a veces es muy difícil reubicarlo. Con un agravante adicional: muchas veces las oficinas de destino son muy renuentes a aceptar funcionarios excedentarios, especialmente porque las partidas que traen de origen son muy superiores a las que tienen en el destino (especialmente –reitero— cuando el destino es la Administración Central), lo que produce desfases salariales: muchas veces el funcionario que viene de una oficina con mayor salario a una que paga salarios promedialmente menores, es rechazado a veces por sus propios funcionarios y por los propios jerarcas, porque les desestructuran toda la organización: muchas veces un jefe de sección o de departamento gana menos que un funcionario que va a estar bajo sus órdenes.

EC – Entreverado, ¿no?

LC – Entreverado; la administración pública no es fácil. Pero toda esa situación produce que no sea fácil terminar con las excedencias. Aunque ahora quedan muy poquitos, todavía se está terminando de ubicar a funcionarios de Pluna; tenemos funcionarios de la Administración Nacional de Servicios de Estiba, Anse, que por suerte fueron reubicados rápidamente; y por suerte también fueron reubicados los funcionarios de la ex Dirección Nacional de Subsistencias, básicamente por la necesidad de personal de la Dirección General Impositiva.

EC – Cuando dice que fueron reubicados rápidamente, ¿a cuánto tiempo se refiere?

LC – Promedialmente, arriba de ocho meses.

¿Qué quiero decir con esto? Que estoy filosóficamente de acuerdo, per aún cuando la Administración pretenda recolocar rápidamente a esos individuos y que rápidamente estén trabajando, no es tan fácil. Por lo tanto, si no dábamos a los funcionarios un incentivo al funcionario para que éste conmine a la Administración, el sistema no terminaba de cerrar. Al derogarse esta norma, volvemos a la situación previa: los individuos declarados excedentarios van a estar con lo que se llama comúnmente la “bolsa” que tiene la Oficina Nacional del Servicio Civil, y serán reubicados cuando finalmente una oficina los pida o ellos ya tengan alguna idea de dónde ir a trabajar. Pero durante todo ese período se le va a estar pagando el sueldo de la oficina de origen, sin ninguna mengua.

EC – En principio, por un plazo indefinido.

LC – Por un plazo indefinido, naturalmente.

EC – Eso es lo que volvería a quedar vigente en función de estas modificaciones a la ley de Rendición de cuentas, y es uno de los cambios que preocupan al Poder Ejecutivo.

LC – Correcto, porque la filosofía que había detrás de la reforma de la función pública era, por un lado, generar incentivos para que los propios funcionarios fueran los más interesados en solucionar su excedencia. Otra norma que fue que el funcionario no podía negarse a una reubicación en la administración pública en un radio de 50 quilómetros, como ocurrió en algún momento: había funcionarios a los que se asignaba una nueva función pero aducían que vivían fuera del departamento, y por tanto consideraban que no tenían obligación de concurrir a su nuevo destino; ahora se estableció un radio de 50 quilómetros. Toda la lógica de la excedencia fue, básicamente, ir reubicando y generando una lógica de movilidad horizontal en toda la Administración.

EC – Ese era uno de los problemas que implica esta ley votada a principios de mes, en contraposición a los planes del Poder Ejecutivo y de acuerdo a sus planes para la reestructura del funcionariado público. ¿Cuáles son los otros inconvenientes?

LC – Otro es la derogación del artículo 73 de la ley de Rendición de Cuentas. Por este artículo, lo que se pretendía básicamente fue dar un marco teórico a las causales de destitución por omisión de los deberes del cargo. Se incluía tres causales (sin perjuicio de otras faltas que puedan tipificarse por un sumario administrativo): la primera era la calificación insuficiente durante dos años consecutivos, la segunda eran 10 faltas injustificadas durante un año, y la tercera era que se encontrara a un individuo marcando la tarjeta a otro (no con estas palabras, obviamente).

EC - ¿Qué pasó con estas tres causales que tipificaban omisión o ineptitud?

LC – Las tres causales fueron derogadas en esta ley. Hubo un argumento que puede ser discutible, pero...

EC – El senador Pablo Millor dijo que “si este artículo 73 se mantiene vigente, el jefe de oficina, con todas las debilidades humanas, con la tentación del poder y el gran decaimiento de la escala de valores morales que se está dando en Uruguay, va a tener en sus manos el trabajo de una persona”. “A cada jefe le estaríamos dando un poder inmenso sobre la continuidad laboral de sus dependientes”, decía también el informe de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados. Eso, sobre todo, por una de esas causales: que obtuviera una calificación inferior a satisfactorio en la evaluación correspondiente de su oficina.

LC – Por eso digo: de las tres causales, la más discutible es esa que establece una calificación insuficiente durante dos períodos. Puede ser discutible, sin perjuicio de que considero que tiene sustento: hay tribunales calificadores, hay toda una tradición jurisprudencia en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con lo cual los abusos de poder... Hay gran cantidad de sentencias que dan vuelta cualquier decisión tomada sin la correcta apreciación.

EC - ¿Quién resuelve si un funcionario es calificado como inferior a satisfactorio: el jefe de la oficina?

LC – El jerarca de la oficina hace la calificación, pero esa calificación pasa a un tribunal integrado por funcionarios de los diferentes escalafones, y ese tribunal corrige la calificación subiéndola o bajándola.

EC – Pero hay un tribunal: no es sólo el jefe.

LC – Es un tribunal con tres funcionarios de cada uno de los escalafones. Y tiene una garantía adicional: si yo califico a un funcionario como excelente, tengo que justificar por escrito por qué para mí es excelente; y si lo califico con la menor nota, también lo tengo que justificar por escrito. Pero supongamos que sea cierto, que se pueda dar un caso de abuso de autoridad por parte de un jerarca: aún cuando esa calificación sea compartida por el tribunal, esa resolución del tribunal está sujeta a todos los recursos administrativos y el funcionario (más aún si se propusiera la destitución) tiene abierta la vía jurisdiccional para recurrir. Y le diría que, siguiendo lo que es la tradición del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la posibilidad de que no dé la razón al funcionario en un caso notorio de abuso de autoridad es de una en mil.

Digamos que podría ser cierto que esa causal pudiera traer problemas, pero a mi juicio no hay razón para eliminar también las otras dos.

EC – Sumar 10 faltas injustificadas durante un año, o hacerse marcar la tarjeta de asistencia por otro funcionario.

LC – Ahí probablemente no se tuvo en cuenta que, al derogar el artículo 73, también se estaba derogando estas causales.

EC – Dijo el senador Millor que la destitución por inasistencias injustificadas y por marcar la asistencia en lugar de otro son faltas contempladas en la legislación actual.

LC – Lo cierto es que están innominadas: no se establece estas causales con ese título. En cuanto a las inasistencias, el límite actual es un número mayor (no recuerdo, pero alrededor de 20), y se buscó bajarlas a 10, porque no es razonable. En cuanto a marcar la asistencia a otro individuo, también es una falta grave pero innominadamente. Lo que queríamos con esto era mandar un mensaje muy fuerte a favor del buen funcionario, porque esto no buscaba perseguir al mal funcionario: hay un montó de funcionarios que cumplen perfectamente y con mucha dignidad sus tareas, aún cuando los salarios no sean lo que todo el mundo quisiera, pero cumplen estrictamente. Y existen algunos, los menos pero existen, a los que queríamos con un artículo, en letras negras sobre fondo blanco, que esta era una causal de destitución. A mi juicio es correcto lo que dice el senador Millor en el sentido de que si yo encuentro a un funcionario en flagrante marcando la tarjeta de otro puedo iniciar el trámite de destitución por omisión de sus deberes, pero creíamos muy importante que esto estuviera en blanco y negro; que fuera un mensaje muy fuerte a favor de los buenos funcionarios.

Toda esta reestructura de la función pública no era en castigo de los funcionarios, sino al contrario: en beneficio y buscando la dignificación de los buenos funcionarios.

EC – Lo que no se entiende es que esta ley que preocupa al Poder Ejecutivo haya sido votada también por la propia Lista 15.

LC – Creo que lo que aquí pasó... Incluso la norma sobre excedentarios fue consultada a la Oficina Nacional del Servicio Civil, o sea que forma parte de las cosas extrañas, y probablemente el Poder Ejecutivo, particularmente quienes estuvimos en la redacción del proyecto de ley de Rendición de Cuentas, no fuimos suficientemente claros en explicar estas cosas, y suficientemente ágiles como para pedido una reunión en la Comisión que trataba el tema. O sea que hay culpas de parte de quienes vimos que esto venía y no lo hicimos...

EC – Lo primero que llama la atención es que el propio sector del presidente lo haya acompañado...

LC – No fue un tema político.

EC – ...y lo segundo que llama la atención, a partir de estas explicaciones suyas, es lo complejo que resulta intentar cualquier reestructura del funcionamiento del Estado. Porque en algunos casos estamos hablando directamente de funcionarios que sobran en una dependencia: lo más lógico sería prescindir de ellos y punto, y en todo caso tomar personal remotamente en otra dependencia, si es que realmente hace falta. Pero es impresionante la cantidad de vericuetos, trámites y pasos por los que hay que ir para lograr alguno de estos cambios.

LC – Para que se entienda esto de que es muy difícil que prospere un abuso de autoridad: para que un individuo sea destituido, además de todos los informes negativos en su oficina, se da pase al fiscal de gobierno, se da pase a la Oficina Nacional del Servicio Civil, nuevamente resuelve el Poder Ejecutivo, se requiere la venia del Senado... El vía crucis es largo.

EC – Yo entiendo lo de las garantías, pero al mismo tiempo ¡qué difícil modificar algo!

LC – No es fácil la administración, porque la normativa en general está basada en una concepción fuertemente garantista, por un lado, pero también basada en la desconfianza en lo que haga el jerarca en la aplicación de las normas. Esa situación se traduce en una legislación fuertemente garantista, hay que pasar una serie de pasos para finalmente poder llegar a una conclusión.

EC – Y lo que se nota claramente es que esta ley que acaba de votar el Parlamento modificando la Rendición de Cuentas está inspirada en ese mismo espíritu fuertemente garantista, que cuesta aflojar incluso en esa rigidez.

LC – Por eso digo que este no es un tema político, en el cual todos y en primer lugar la oposición nos pudieran decir “Pónganse primero ustedes de acuerdo”. Asumo en primer lugar el mea culpa en el sentido de que no supimos explicar este tema; y en segundo lugar creo que no es fácil entender todos estos vericuetos. Tampoco es fácil poner en práctica estas normas. Vea que, para aprobar el decreto de adecuación presupuestal (el decreto que nos permitía sacar esas partidas en el lapso en que el funcionario era declarado excedente y se lo destinaba a otra repartición) estuvimos discutiendo prácticamente dos meses. Porque el “garantismo” cultural que existe en la Administración (que está bien, porque se podría dar lugar a abusos) hizo difícil romper ciertos esquemas. Cuando uno ve que la población dice “Que se elimine la cantidad de funcionarios públicos”, no es así: no es algo que uno pueda decir de un día para otro que eso va a ser así.

EC – Eso está quedando clarísimo.

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Transcripción y edición: Jorge García Ramón

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