IMM promueve un código de ética para sus funcionarios

Director del Departamento Jurídico de la Intendencia de Montevideo, Adolfo Pérez Piera: Se aplica al ámbito municipal algunas normas establecidas para la Administración Pública por la Junta Anticorrupción. Algunas normas ya estaban contempladas por la legislación municipal y permanecen, otras están mejor formuladas; otras plantean énfasis más claros para precisar los derechos y deberes de los funcionarios. Porque un riesgo es una legislación demasiado permisiva, y otro es que haya algo tan estricto que no se sepa bien cómo resolver cada situación en particular.



EN PERSPECTIVA
Jueves 07.08.03, 08.49.

EMILIANO COTELO:
Las repercusiones del denominado “caso Areán” no se agotaron en la renuncia del ex secretario privado del intendente. Tras el paso al costado del hombre de confianza del arquitecto Mariano Arana, el principal desafío para el Frente Amplio (FA) parece ser, ahora, establecer reglas de juego más claras para evitar que puedan darse situaciones similares a aquella.

En esa línea, justamente, va el nuevo código de ética para los funcionarios municipales, proyecto elevado la semana pasada por el Ejecutivo comunal a la Junta Departamental.

Para conocer los lineamientos principales de esta iniciativa, vamos a conversar con el director del Departamento Jurídico de la comuna capitalina, doctor Adolfo Pérez Piera, quien además es el primer suplente de Arana.

Las razones que llevaron al municipio a promover esta recopilación de normas de conducta más estrictas para sus funcionarios, ¿están vinculadas con el caso Mario Areán y el fallo del Tribunal de Conducta Política (TCP) del FA?

ADOLFO PÉREZ PIERA:
No, en realidad esta iniciativa es anterior. Cuando el intendente Arana creó la Comisión Asesora para la Transparencia de la Administración Municipal, en el mes de febrero, como recordarán, se integró con personas ajenas a la administración, salvo el caso, precisamente, del director del Departamento Jurídico. Su propósito era velar por la transparencia en el funcionamiento del municipio, y esta comisión le sugirió que se analizara el decreto del Poder Ejecutivo aprobado el 23 de enero del corriente año a propuesta de la Junta Asesora en Materia Económico - Financiera del Estado, conocida como Junta Anticorrupción, donde se determina una serie de principios y normas de comportamiento para el desempeño de la función pública.

EC – Perdón: la Comisión para la Transparencia de la Administración Municipal se creó en febrero, dice usted. Justamente, como consecuencia de la discusión que se había generado en torno al caso Areán.

APP – Sí: en su fundación el intendente señala en febrero que, no disponiendo de instrumentos idóneos para el análisis de la transparencia, como él pensaba que era el Defensor del Vecino, en la medida en que no había sido aprobado, crea esta comisión. Esta comisión sugiere al intendente que se estudie ese decreto y sean incorporadas a la legislación municipal aquellas normas que se entienda convenientes o que no estén previstas en el Estatuto del Funcionario de la Intendencia. Entonces el Departamento Jurídico, trabaja en ese sentido a partir del mes de abril, analiza este decreto y resuelve incorporar una serie de normas que explicitan de una forma más clara estas normas de conducta en la función pública y que no estaban contempladas debidamente en la legislación municipal. Es así que se prepara un proyecto de decreto con unos 25 artículos que apuntan a establecer con mayor claridad las reglas de juego para el comportamiento de los funcionarios municipales en el desempeño de su función. Ese es el origen.

EC - Yo incluía en la pregunta dos inquietudes. Una si tenía que ver con el caso Areán; parece que de alguna manera sí…

APP - Indirectamente, porque se creó la comisión cuando se plantean las denuncias en diciembre por parte del semanario Brecha. Reitero, el intendente Arana crea esta comisión como un organismo auxiliar que trabaje en materia de transparencia.

EC - La segunda referencia era el fallo del TCP del FA porque, leyendo el Código de Ética para los Funcionarios Municipales, veo que tiene varias disposiciones (sobre todo, en el capítulo de lo que puede ser la colisión de intereses entre la actividad de una persona como funcionario municipal y su actividad paralela en el sector privado), tienen puntos de contacto con algunos de los cuestionamientos que realizó el TCP, que fue muy severo, muy estricto en esa materia, al punto de que la doctora María Julia Muñoz, la secretaria general de la Intendencia, cuando la entrevistamos aquí En Perspectiva, consideraba que desde ese punto de vista se había ido a un exceso .

APP - Puede haber cierta sintonía en cuanto a los objetivos que fundamentaron tanto el dictamen del tribunal como las pautas que orientaron este proyecto de decreto, pero en realidad éste se elabora antes de conocerse el fallo del tribunal y está formulado en base a un decreto del Poder Ejecutivo del mes de enero. Es decir que, si bien puede haber una sintonía en cuanto a las perspectivas del dictamen y de esas normas, en realidad no hay una relación de causalidad directa. Este decreto se prepara, se estudia, con anticipación a conocerse ese fallo.

EC - Antes del contenido del proyecto de Código de Ética, ¿por qué algunos de estos criterios se establecen recién ahora, cuando en realidad, si uno los repasa, son absolutamente elementales? Por mencionar un ejemplo nada más, sorprende que ahora uno de los artículos exija que las resoluciones estén detalladamente fundamentadas.

APP - Sí, efectivamente. Esa es la visión con la que trabajó la Junta Asesora en Materia Económico - Financiera del Estado. Estas normas que hemos formulado se inspiran en ese decreto del Poder Ejecutivo aplicable al resto de los funcionarios público. No es una iniciativa privativa de la Intendencia, lo que la Intendencia hace es asumir, para su legislación, algunas de estas normas; toma en cuenta estas recomendaciones de carácter general. Algunas de esas normas ya estaban contempladas por la legislación municipal; dejamos algunas de lado, pero nos pareció que otras estaban mejor formuladas; otras que planteaban énfasis distintos, más claros; en la medida en que entendíamos que era conveniente precisar con mayor claridad cuáles son los derechos y los deberes de los funcionarios… Porque creo que ese es el fondo del tema, cuáles son las reglas de juego que rigen el comportamiento de los funcionarios.

Porque acá tenemos dos riesgos. Uno es que haya una legislación demasiado permisiva, que permita que los funcionarios actúen manejando intereses personales, sin que haya normativa que se lo impida; y la otra es que haya algo tan estricto que no se sepa bien cómo resolver cada situación en particular. Nos importaba clarificar: si el tema ya estaba contemplado en la norma municipal pero en las normas de este decreto venía mejor precisado, enfatizarlo.

Sin duda que lo que usted señalaba, por ejemplo el principio de legalidad con que debe actuar el funcionario, el principio de rectitud, de probidad, o incluso la necesidad de motivar y fundamentar las decisiones administrativas, son principios generales del funcionamiento administrativo. Nos parece que en este caso se precisan con mayor rigor, se enfatizan más y se contribuye a que tanto los funcionarios sepan a qué atenerse, como la propia administración, en el caso donde se regulan las implicancias entre función pública y una eventual función privada del funcionario, sepa cuáles son los límites que regulan ese tipo de relaciones. Entendemos que es una mejora sobre la legislación ya existente, por eso la hemos propiciado.

EC – La audiencia puede acceder al texto completo de este proyecto en nuestro sitio web, porque no vamos a poder recorrerlo todo.

Recién le mencionaba el punto 7, que tiene que ver con la motivación de la decisión; voy a leerlo: “El funcionario debe motivar los actos administrativos que dicte, explicitando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenten. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él, en particular, justifican la decisión adoptada. Tratándose de actos discrecionales se requerirá la identificación clara de los motivos en que se funda la opción en consideración al interés público”.

APP - Es un principio general de Derecho Administrativo que todos los actos administrativos deben ser fundados. Pero una cosa es la enunciación teórica desde el punto de vista jurídico y otra cosa es la explicitación, donde precisamente se dice cómo deben fundarse los actos administrativos, las razones de hecho que los motivan, el derecho que los ampara; incluso en los casos donde hay un margen de discrecionalidad de la administración, esa discrecionalidad, para no convertirse en arbitrariedad, debe estar precisamente fundada.

EC - Estamos abarcando algunos casos que han estado en la discusión pública últimamente. Pienso, por ejemplo, en algunas de las medidas que se tomaron informalmente con respecto a concesiones en la zona del Parque Rodó, por citar un caso.

APP - Yo no las aplicaría a ningún caso particular porque tendríamos que entrar al análisis del caso específico. Son criterios generales para todos los actos administrativos, junto, por ejemplo, con el criterio de transparencia. En principio todos los actos administrativos deben ser abiertos al público, cualquiera puede requerir el acto, copia de la resolución o de los procedimientos o los expedientes administrativos. Es uno de los principios básicos de transparencia, salvo en aquellos casos en que la administración, por razones fundadas, declare que se trata de un trámite reservado. Pero el principio es la transparencia. Muchas veces no es así: la gente no se anima a pedir expedientes o a solicitar el conocimiento de los actos porque la administración no lo da. Me refiero en general a la administración pública: allí hay como una prerrogativa de la administración o de los funcionarios de un manejo privativo y discrecional de las actuaciones administrativas, que deben ser esencialmente públicas, hay un derecho de los ciudadanos a conocerlas, salvo que haya una razón fundada.

EC - ¿La Intendencia, a su vez, va a facilitar esa transparencia, se va a trabajar más intensamente con la herramienta Internet, por ejemplo?

APP – Sí; ya se está haciendo, estamos incorporando todas las resoluciones a Internet desde hace tiempo. Por suerte, toda la herramienta informática nos ha permitido una difusión que de otra forma, más allá de la voluntad, a veces no era fácil de lograr por las dificultades administrativas.

Y otros criterios que también tienen que ver con la legalidad: todos los actos deben tener un marco legal adecuado, deben realizarse con buena fe. También algunas que parecen obvias respecto del uso de los bienes públicos: los funcionarios no pueden utilizarlos en su beneficio directo, no pueden recibir regalos o prebendas o beneficios por parte de los particulares. Son normas que de pronto en términos generales se entiende que son de principios para el desempeño de la función pública, pero acá se especifican precisamente.

El tema de las implicancias es otro tema delicado. Importa que haya criterios precisos.

***

EC - “El funcionario municipal deberá observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional en cuyo desempeño prime el interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa, entre otras manifestaciones, en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las obligaciones y atribuciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos.

“Son conductas contrarias a la probidad en la función pública: a) negar información o documentación que haya sido solicitada en conformidad a la ley; b) valerse del cargo para influir sobre una persona con el objeto de conseguir un beneficio directo o indirecto para sí o para un tercero; c) tomar en préstamo o bajo cualquier otra forma dinero o bienes públicos, salvo que la normativa vigente expresamente lo autorice; d) intervenir en las decisiones que recaigan en asuntos en los que haya participado como técnico; los funcionarios deberán poner en conocimiento de su superior jerárquico su implicancia en dichos asuntos para que éste adopte la resolución que corresponda; e) usar en beneficio propio o de terceros información reservada o privilegiada de la que se tenga conocimiento en el ejercicio de su función”.

Este es el artículo 4º de este Código de Ética para los Funcionarios Municipales, un proyecto que la Intendencia de Montevideo (IMM) remitió a la Junta Departamental la semana pasada.

En esa enumeración que yo hacía recién de conductas contrarias a la probidad ya aparecía una primera referencia al problema de las implicancias.

APP - Exactamente.

EC - Después hay algunos artículos mucho más específicos.

APP - Claro, ahí está expresado con un carácter general, pero después en algunos artículos subsiguientes se especifica, para que el funcionario sepa qué es lo que puede y lo que no puede hacer, que la administración sepa cuál conducta es lícita y cuál es ilícita y que la propia empresa privada a la cual eventualmente esté vinculado el funcionario sepa cómo actuar en relación a la administración en este caso.

EC - Son los artículos 9º en adelante.

APP - 9º, 10 y 11, básicamente.

EC - ¿Podemos ver qué es lo que establecen?

APP - El 9º define con carácter general el tema de las implicancias y señala que el funcionario debe distinguir y separar radicalmente los intereses personales del interés público y evitar todo conflicto de conjunción de los intereses en el desempeño de sus funciones. Es el principio general, no está planteado aquí que los funcionarios no puedan tener una actividad privada; pueden tenerla, es compatible con el desempeño de la función pública, salvo que se genere alguna de estas situaciones previstas y por lo tanto se dé una situación de implicancia donde el funcionario tiene que abstenerse o denunciar su situación.

Se plantean particularmente dos tipos de situaciones en las cuales esa implicancia debe ser observada. En primer lugar cuando el funcionario trabaja en una dependencia que ejerza algún tipo de contralor o de inspección sobre la empresa a la cual está vinculado. En este caso es claro que el funcionario no puede participar de esa función y debe o renunciar a la empresa de que se trate o denunciar esta situación y excusarse de actuar en esa dependencia. No puede controlar o ejercer la supervisión de la empresa en la cual tiene intereses directos por su relación, o de dependencia, o asesora, o lo que fuere.

La otra situación, que es más amplia, es cuando el funcionario trabaja en alguna dependencia que efectivamente tiene algún tipo de relación con la empresa privada con la cual mantiene un relacionamiento. Esto es de carácter general. En esos casos el funcionario no puede actuar, debe denunciar esta situación.

Esto se plantea también en el sentido de que el sentido de que el funcionario debe hacer una declaración jurada de este tipo de implicancia, que la administración la conozca y si hay dudas sobre si se configura o no este tipo de situaciones se plantea al superior a los efectos de que determine cuál debe ser la conducta a seguir.

Se trata de especificar en qué situaciones el funcionario no puede actuar por razones de implicancia. En el resto de las situaciones que no estén contempladas en estas normas naturalmente no hay una imposibilidad de actuar conjuntamente a nivel público y privado.

EC - ¿Cómo era hasta ahora?

APP - Hasta ahora este principio estaba planteado, formulado en términos no tan generales ni precisos. Se planteaba que el funcionario no podía, en el desempeño de su función, beneficiar, privilegiar o tener una relación particular con una empresa con la cual por su función pública estuviera vinculado. La idea era la misma, el principio es el mismo; aquí se especifica con mucha más contundencia, con mucha más claridad, no deja margen a dudas de lo que se quiere decir.

Ése es el avance que se consigue con este proyecto, no es que esos principios no estuvieran de alguna manera, o explícita o implícitamente, dentro del funcionamiento de la administración, pero aquí se explicitan con mucha mayor contundencia, con mucha más claridad, por lo que creo que nos va ayudar tanto a los funcionarios, como a la administración y a la empresa saber cuáles son las reglas de juego en estos casos.

EC - ¿Quién ejerce los controles correspondientes?

APP - En principio tienen que ejercerlos los jerarcas de cada una de las dependencias.

EC - ¿Quién vuelve reales estos principios establecidos en el proyecto de Código de Ética?, ¿quién los aplica?

APP - En principio se establece que los propios funcionarios deben tener un conocimiento cabal de todas estas normas; incluso estamos preparando la realización de cursos específicos de difusión, una vez que la Junta Departamental apruebe este texto o este mismo con las modificaciones que se le incorporen, para que esto no agarre por sorpresa a nadie.

El primero obligado es el funcionario, porque la administración a veces no tiene conocimiento de cuáles son las vinculaciones privadas del funcionario. En segundo lugar son los propios jerarcas del servicio o los funcionarios que trabajen con el funcionario implicado, si están en conocimiento de una situación de implicancia deben denunciarla ante un superior. Son los superiores los encargados de adoptar las medidas que correspondan.

EC - ¿No podría pensarse en que cada funcionario informara a la estructura municipal de sus actividades privadas?

APP - No con carácter general; debe informar cuando se configure alguna de estas situaciones. No tendría sentido que se informaran todas las actividades privadas que realiza cada funcionario, sería un exceso, porque el principio es que son compatibles con el desempeño de la función municipal; únicamente no son compatibles cuando pueda haber una implicancia de intereses. En esos casos deben ser denunciadas por el funcionario, ya sea para excusarse y en los casos de dudas someterlas a consideración del superior para que resuelva en definitiva.

Lo otro sería demasiado complicado e incluso podría lesionar la intimidad de la actividad del funcionario; únicamente cuando puedan configurarse situaciones de implicancia deben ser denunciadas. Ya se preveía en la legislación municipal el caso de funcionarios que realizaran trámites ante la administración que esa situación fuera puesta en conocimiento de los superiores. Incluso hay un registro para los profesionales municipales que a su vez realizan trámites que pueden tener contacto con la administración, para que esa situación esté registrada.

***

EC - Seguimos en régimen de tertulia, con la participación de Casilda Echevarría, Mauricio Rosencof y Ope Pasquet, que ya llega.

Ustedes ya conocen el proyecto y además escuchaban la charla que veníamos desarrollando con el doctor Pérez Piera.

Casilda, tú ya tenías algunas preguntas.

CASILDA ECHEVARRÍA:
Tengo algunas preguntas, sobre todo sobre los casos concretos, no específicos sino en la aplicación a casos concretos.

EC - Antes de ir a las preguntas vamos a recordar qué establece el Código respecto de las posibles implicancias del funcionario municipal.

APP - Plantea que deben contemplarse situaciones donde están en juego el interés público y el interés privado del funcionario, y que deben separarse radicalmente ambos intereses. Después especifica cuáles son las situaciones en las cuales se configura implicancia, que son aquellas en las cuales la función que se desempeña tiene que ver directamente con la empresa a la cual está ligado por razones laborales, ya sea que ejerza en la dependencia municipal una tarea de contralor o de inspección, o que tenga algún tipo de relación directa. En estos casos el funcionario no puede actuar y debe denunciar este tipo de situación. Eso con carácter general.

EC - Hay situaciones en las que directamente no puede permanecer en los dos lados del mostrador.

APP - Exactamente, no puede permanecer en los dos lados del mostrador; o renuncia a la empresa privada, o renuncia al cargo o a la función que está desempeñando y puede ser trasladado a otra dependencia a cumplir otro tipo de función.

EC - Por ejemplo, en el artículo 10: “Prohíbese a los funcionarios con cometidos de dirección superior, inspectivos o de asesoramiento, ser dependientes, asesores, auditores, consultores, socios o directores de las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que se encuentren sujetas al control de las oficinas de que aquellos dependan”. O sea directamente no pueden trabajar simultáneamente en el sector privado y en el municipal, si se da esa hipótesis.

APP - En esa función; puede trabajar en el sector público en otra función, no en una dependencia que tenga una relación de contralor u otro tipo de relación estrecha con la empresa a la cual esté laboralmente vinculado.

EC - ¿Cuál es la diferencia en el 11? Se plantea: “Prohíbese a los funcionarios ejercer su función con relación a las actividades privadas a las que se encuentren vinculados”.

APP - Es una enunciación más amplia y más genérica. La primera es particularmente a las actividades de contralor directo sobre la empresa, que se destacan particularmente. En el segundo artículo se plantea otro tipo de vinculaciones, que no se determina cuáles son, que tendrán que ser especificada por los superiores del funcionario. Donde haya algún tipo de relación directa entre la función que desempeña la persona y la empresa a la cual está vinculada.

EC - Ya vimos entonces un par de ejemplos de lo que se establece en el terreno de las posibles implicancias.

Vamos a la pregunta de Casilda.

CE - Mi pregunta es respecto de la aplicación a los casos concretos. Por ejemplo, uno de los ámbitos donde hay mayor riesgo de que haya concusión entre el interés público y el privado es el de las licitaciones públicas, por supuesto. Me parece que no está contemplado el hecho de un relacionamiento oculto entre uno de los funcionarios integrantes de una comisión asesora respecto de alguno de los concursantes en un proceso de licitación.

En ese caso en primer lugar veo que el Código de Ética recoge muchas normas que ya estaban vigentes, sea en el Digesto Municipal o en normas de carácter legal, incluso en el Código Penal y demás. O sea que no me parece que agregue mucho sino que codifica estas normas.

Me gustaría saber si usted cree que en esos ámbitos donde muchas veces se produce esa connivencia entre algunos funcionarios y algunos particulares, se verían mejor amparadas, con este Código de Ética, o no; en especial quién sería que debiera denunciar los hechos presuntamente irregulares y quién se ocuparía.

Por ejemplo tengo casos en los que he intervenido directamente y que se han designado hasta tres comisiones asesoras dentro de un mismo proceso licitatorio. ¿Cuál es el límite en que se puede amparar un administrado?

APP - Primero quisiera hacer una reflexión de carácter general y en seguida contesto el caso particular que usted me plantea.

Particularmente me alegro de la resonancia que ha tenido esta normativa que hemos enviado, pero recuerdo que esto toma como motivación un decreto del Poder Ejecutivo que es aplicable a toda la administración pública. Lamentablemente no he sentido que en el resto de la administración pública se haya incorporado o se haya publicitado o se haya planteado a los funcionarios la necesidad de contemplar esta normativa.

EC - Si entiendo su planteo, usted dice: ¿por qué tantas preguntas o precisiones con respecto al Código de la Intendencia y no respecto del Código que en enero se emitió para el resto del Estado?

APP - No, no me molesta. Al revés: me parece muy importante que esto tenga resonancia, porque precisamente nuestro objetivo es incorporar una serie de normas que regulen la función pública con más transparencia. O sea que cuanta más resonancia tenga y más se discuta, mejor.

CE - En esta misma mesa hemos tratado en varias oportunidades, tanto el doctor Ope Pasquet como quien habla, de resaltar y poner de relevancia las normas éticas, sea dentro de los colegios profesionales, sea dentro del Estado, etcétera, o sea que no estamos en este caso dándole una mayor relevancia a esto que a las normas aplicables al resto de la administración.

APP - No lo señalaba por ustedes, de ninguna manera. Además me parece magnífico que se haga, porque eso es coincidente con nuestro propósito. Me preocupa si el resto de la administración, sobre todo la Administración Central, ha incorporado estas normas con la fuerza que se suponía debía hacerse. Esa es mi preocupación, porque no lo he visto; no por los comentarios particulares que se hagan. Al revés: les agradezco que estemos tratando este tema porque nuestro objetivo, precisamente, es que se difundan estas normas y tengan más fuerza.

CE - Pero el punto es si mejoran lo que tenemos hoy, si van a ser una mejor protección para todas aquellas personas que están en relación con los entes públicos, en este caso la Intendencia porque usted dirige el Departamento Jurídico de la Intendencia.

APP - Creo que sí, que mejoran. Lo señalaba cuando explicaba los antecedentes y fundamentos del proyecto. Muchos de estos criterios configuran principios explícitos o implícitos dentro de la administración, pero creo que es bueno que se expliciten, que se clarifiquen, que se expresen con mayor contundencia, que sean conocidos, publicitados. Creo que es un avance.

CE - Todo eso que ya analizamos no…

APP - ¿Con esto aseguramos la absoluta transparencia? No; sin duda alguna va a haber que trabajar más, pero es un paso importante.

Sobre lo que usted me preguntaba con respecto a las licitaciones, creo que efectivamente es de los puntos neurálgicos de la contratación administrativa, que puede prestarse a situaciones de implicancia e irregulares. Sin duda lo es, a nivel nacional y municipal y es donde se debe actuar con mayor rigor.

CE - Parecería que el procedimiento no está incorporado a estas normas, de modo que seguimos con las mismas carencias que teníamos antes.

APP – No: en el 43.18, sobre todo en el 18 y el 19, donde se habla de que las personas que están vinculadas con empresas no pueden participar en los procedimientos de contratación. Eso con carácter general.

CE - Por eso, norma programática; estábamos preguntando con respecto a la parte de procedimiento.

APP - La parte de procedimiento no ha sido regulada, son todas normas programáticas. En la parte de procedimientos a nivel de la Intendencia existe una serie de garantías, pero naturalmente, eso no evita que pueda plantearse alguna situación de concusión o de implicancia. Ahí compete por un lado la propia administración, si detecta esta situación, asumirla y corregirla como corresponde, pero si los propios participantes –muchas veces sucede– de una licitación detectan esas situaciones las denuncian y la administración las asume.

OPE PASQUET:
A mi juicio esas no son normas programáticas; cuando se establece una prohibición la norma no es programática: establece claramente que algo no se puede hacer. Si alguien viola una prohibición podrá ser denunciado. Que no exista un procedimiento particular para denunciar… tampoco tiene por qué haberlo; alcanza con los procedimientos generales, basta concurrir ante el jerarca del servicio y decir “se ha violado la prohibición dispuesta en el artículo tal”. Eso no es programático, las normas programáticas son aquellas que dicen, por ejemplo, “el Estado favorecerá la difusión de la cultura”. Eso es programático, pero cuando se dice “los funcionarios que intervengan en una licitación no pueden tener vinculación alguna con las empresas que participen”, eso no es programático, es prohibitivo.

CE - Esa norma, por supuesto, ya existía en el ordenamiento general.

EC - En esa hipótesis que hemos estado manejando, que alguien constate que aparentemente se violó una prohibición contenida en ese Código de Ética, ¿qué se hace? Se presenta la denuncia…

APP - En primer lugar quiero señalar a Ope, que veo que se incorporó y que de alguna manera es corresponsable de este proyecto, porque integra la comisión para la administración municipal y me alegra que esté allí, que si alguien efectivamente detecta una irregularidad se denuncia inmediatamente y la administración actúa. Actúa a constatar la infracción y naturalmente aplica la correctiva.

EC - ¿Pero quien actúa: el superior de ese funcionario? ¿Ese es el procedimiento?

APP – No: si puede configurar una falta administrativa o eventualmente un delito, actúa el propio Departamento Jurídico.

CE - Yo voy a que es muy difícil constatar que efectivamente hubo la percepción, como dice en el Código de Ética, de cualquier regalo, emolumento o todo lo demás. Voy a si con esto se va a poder ir a investigar un poquito más a fondo las actitudes de los miembros de las comisiones asesoras, de los jerarcas que intervienen en las resoluciones de la contratación administrativa, como para poder evaluar de los propios actos y asesoramiento el grado de objetividad o no que exista. No quiero extenderme más en el tema de las licitaciones públicas, creo que es el tema de mayor preocupación para el tema de la ética en este momento, no sólo en la Intendencia pero en la Intendencia también; simplemente quería dejarle la inquietud de ver que a veces, estudiando los casos prácticos, aprendemos mucho como para incorporar a las normas generales.

APP - Coincido además en que el tema de la licitación a nivel de toda la administración pública es un tema neurálgico y que debe atenderse particularmente. Se está atendiendo acá, hay otros mecanismos también; es preocupación nuestra hacer más transparentes y más objetivos todos los procesos licitatorios.

EC - Mauricio Rosencof, alguien que no sea abogado, por favor.

MAURICIO ROSENCOF:
Me entero de que el compañero de Tertulia es corredactor del proyecto.

OP – No; corredactor no: impulsor.

EC - Ope integra la Comisión para la Transparencia en la Administración nombrada por el municipio en febrero.

MR - Voy a salir un poco de los límites jurídicos para hacer un comentario general. Esto me recuerda una expresión que solía leer Paco Espínola en el boliche, vaso de vino por medio: largar en este momento la palabra “ética” en lo que tiene que ver con la administración municipal y la administración pública es como largar una bolsa de ladillas en un baile de campaña. Es un desaparramo tremendo.

Que falte algo por legislar… No creo que falte algo por legislar, lo que hace falta acá, con perdón de la palabra, es ejecutar. Saliendo del ámbito municipal, donde uno tendría un montón de preguntas para hacer, si se aplica la ética al incumplimiento de la función, a la desaparición del lugar de trabajo por tanto tiempo, a la imposibilidad de reglamentar y regir y determinar que un funcionariado que está financiado por los contribuyentes, a los que cada vez les cuesta más abrir la casilla de correo porque es una caja de Pandora, si la ética también se convierte en una campaña de disciplina, de moral, de trabajo, con la remuneración que corresponde por derecho, pero también con un cumplimiento laboral que a veces uno siente que no tiene la efectividad que tiene que tener. En cuanto a la cuestión de ética global, claro, uno se pregunta quién ganó la licitación de los que construyeron la Torre de Antel, a la que se le están volando las chapas... (¿son de zinc?), O cómo se produce una desproporción cuando llaman a licitación, hacen las compras y un quilo de arroz en una dependencia militar sale 40 pesos el quilo y en otra 13, en otra 12 y en otra 22.

EC - Sí, el tema de la ética está salpicando unas cuantas discusiones que se dan hoy en el ámbito político, no sólo municipal.

MR - En resumidas cuentas: el proyecto es una cosa bárbara, la preocupación por la ética es formidable; pasemos a los hechos. Es una vieja consigna.

OP - Es obvio que estas disposiciones apuntan a eso, porque si los conceptos generales son conocidos desde siempre –el deber de actuar con probidad, con buena fe, etcétera– no es que antes los funcionarios pudiesen actuar sin probidad, de mala fe, deslealmente; no se trata de eso. Cada oportunidad, cada día hay que actualizar estos conceptos generales, recrearlos en la conciencia que todos debemos tener de esos deberes. Y aparecen en esa búsqueda por actualizar siempre los principios generales, algunas lagunas que estas normas vienen a colmar.

Por ejemplo, esta norma que Emiliano leyó recién, el 43.10 en el proyecto municipal, que se corresponde con el artículo 27 del decreto del Poder Ejecutivo al que hacíamos referencia, dice: “Prohíbese a los funcionarios con cometidos de dirección superior, inspectivos, etcétera, tener cualquier clase de vinculación con las empresas sometidas al control de las oficinas de las que ellos dependen…” Esto va a obligar a que algunos funcionarios de dirección superior de la Intendencia o cambien de cargo o renuncien al mismo.

Esto no es programático ni reitera cosas ya existentes: esta disposición no existía y esta norma la establece en el plano de la Intendencia, como la establece con carácter absolutamente general el decreto del Poder Ejecutivo, que regula no solamente lo que tiene que ver con la Administración Central, sino que –perdón por la explicación técnica, pero es necesaria para entender de qué se trata–, como está reglamentando una ley –la 17.060– que se estableció con carácter absolutamente general y fue sancionada con amplias mayorías legislativas, es aplicable a absolutamente todo el Estado, aún a las personas públicas no estatales, como lo establece el propio decreto 30 de 2003.

Lo que hace la Intendencia, con buen criterio, es decir “Vamos a reiterar en nuestro ámbito estas normas para que nadie venga después con el asunto de que como las dictó el Poder Ejecutivo no se aplican aquí dentro”. Además en esa tarea hubo ajustes a las disposiciones municipales vigentes, al Digesto Municipal, y esto viene a insertarse en el Digesto, lo cual me parece muy bien. Pero a mi juicio la fuerza obligatoria ya viene del decreto del Poder Ejecutivo, e incorpora prohibiciones que no existían. Porque la vida va generando día a día situaciones que las normas anteriores no preveían y que es necesario ir precisando para que las cosas que a veces nos chocan a los ciudadanos no se produzcan.

EC - Doctor Pérez Piera, yendo a lo que decía Ope, este artículo 10 tiene consecuencias prácticas inmediatas una vez que esto sea aprobado por la Junta Departamental.

APP - El 10 y otros también. La Junta Departamental lo va a considerar, es posible que le haga ajustes o modificaciones; en ese sentido estamos enviando un proyecto de decreto para ser considerado por el órgano legislativo. Pero una vez aprobado sin duda va a tener consecuencias inmediatas. Todo esto apunta a recuperar una visión de la administración pública como un servicio.

EC - Antes de eso, yendo al ejemplo concreto –es bueno que el oyente tenga algún caso para pensar–, supongamos que hay un funcionario con cometidos de dirección superior que a su vez es dependiente de una empresa que se encuentra sujeta al control de esa oficina. Esa simultaneidad está prohibida por el artículo 10, entonces ese funcionario tiene dos alternativas: o renuncia a la Intendencia o pide que se lo traslade a otra función.

APP - Incluso el artículo 11 establece la misma incompatibilidad con carácter más general, porque no sólo si se trata de una actividad de control, sino si hay una actividad vinculante.

EC - ¿Qué pasa si el funcionario no hace ninguna de las dos cosas, si no informa de sea incompatibilidad y sigue?

APP - Incurre en una falta administrativa, sancionada por la administración.

EC - ¿Cómo se sabe cuál es el castigo?

APP - Las faltas administrativas son sancionables por un código de sanciones que va desde la mera observación hasta la destitución. En función de la gravedad que tenga la infracción, la administración aplica la sanción que corresponda.

CE - Creo que podríamos haber aprovechado, justamente yo quería ir al tema de las sanciones, a que las violaciones a determinadas normas éticas, como por ejemplo la concusión del interés público y privado, debería ameritar que esa persona ya no pueda ocupar un cargo público, porque verdaderamente no es capaz de defender los intereses públicos debidamente. En la medida en que no haya sanciones graves para todos los funcionarios que cometan ese tipo de infracción se van a seguir…

APP - Las sanciones están previstas.

CE - Sí, las sanciones están previstas…

APP - Están previstas y las aplica la administración de acuerdo a los criterios establecidos en el estatuto. Las faltas gravísimas son sancionadas con la destitución o la suspensión hasta seis meses. Eso se debe apreciar en cada circunstancia, cuál es la sanción que corresponde.

CE - Ni que hablar, pero…

OP - La conjunción del interés privado con el público es un delito.

APP - Claro, es un delito.

OP - Allí habrá que aplicar el Código Penal y el procedimiento penal, con todas sus garantías, para ver si la conducta reúne las características de ese tipo penal. No es que haya una laguna: está previsto y sancionado. Tampoco me parece que tendría sentido que cada cuerpo normativo repita todo lo que dicen las demás normas, esto se integra en un orden jurídico general.

CE - Eso es lo que habíamos dicho al principio: que estas normas, casi todas o la mayoría, están incluidas en otro tipo de normas generales, incluso yo había mencionado el Código Penal. Lo que veo es que ya se aprovecha a codificar ciertas normas que en su mayoría ya estaban vigentes en el ordenamiento jurídico. Se pudo haber aprovechado para sancionar con mayor fuerza la conjunción del interés público y privado, que es hoy lo que está afectando y corroyendo el prestigio y la buena administración en todos los órdenes de la administración pública.

OP - Creo también que esas conductas, esas conjunciones deben sancionarse, pero me parece que estas normas son claras y suficientes y que el precepto del Código Penal también lo es. No me parece que haya un vacío, no me parece que queden hipótesis por contemplar; capaz que mañana la casuística nos demuestra que sí, que algún agujero quedó, pero me parece que esto es bien amplio.

CE – Yo, al contrario, creo que cada vez venimos más a la casuística y volvemos a reiterar norma, parecería que las anteriores no estaban vigentes y que por eso no se aplicaban. Estoy con Mauricio: lo que hay que hacer en este tipo de temas, como las cuestiones éticas, que en general ya están incluidas incluso en normas penales, es aplicar las sanciones y no dudar.

MR - Como en el caso de Noachas, ¿no? Es conjunción del interés público y privado.

OP - En ese caso se aplicó la disposición y el proceso, el ordenamiento jurídico funcionó. Porque tampoco vamos a creer que cada vez que se produce una inconducta o una irregularidad hay que salir a sancionar normas nuevas y que la culpa la tienen los legisladores nacionales o departamentales que no sancionaron las normas en su momento. Cada vez que ocurre un hecho de sangre sale alguno a decir que hay que agravar las penas; no se trata de eso, se trata de aplicar las normas vigentes en la mayoría de los casos. Algunas veces no hay norma, entonces es necesario colmar la laguna, que es lo que hizo el decreto del Poder Ejecutivo de enero 1º y lo que procura hacer la Intendencia ahora. Otra vez, lo que falta es aplicar las normas; hay que estar atentos para ver si el aplicador de las normas las cumple o no, que es tarea muy distinta de reclamar que se sancionen normas nuevas.

EC - Doctor Pérez Piera.

APP - Comparto lo que señalaba recién Ope. Efectivamente, creo que en algún caso se reiteran normas; en otros casos se explicitan, se especifican con más claridad, lo que contribuye a que las reglas de juego estén más claras. Me parece que eso es lo importante como avance, sin perjuicio de la responsabilidad de la administración de adoptar todas las medidas que correspondan para su debida aplicación.

Quisiera terminar diciendo que con este esfuerzo, como con otros que se están haciendo, tratamos de recuperar un concepto de la administración como un verdadero servicio público, que no digo que no rija mayoritariamente, pero en muchos casos se distorsiona y ahí aparece el ciudadano perjudicado frente a una administración a la cual no puede llegar, sobre la cual no puede influir y de alguna manera es víctima. Estamos tratando de recuperar esa visión de la administración como un servicio público y el funcionario como un servidor público; para eso debe cumplir una serie de obligaciones y prohibiciones que están establecidas en esta normativa.

EC - Mi última pregunta es: ¿el trámite en la Junta ya está aceitado?, ¿esto sale rápido o habrá que esperar meses y meses?

APP - Supongo que saldrá una vez realizado el debate legislativo que corresponda. Importa que estas normas tengan un debido debate, que incluso se mejore la redacción o se incorporen otras figuras. El cuerpo legislativo seguramente lo analizará con la responsabilidad que justifica esta normativa y la aprobará rápidamente.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón

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