"Reformas y el gasto social”

Conferencia del director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Ariel Davrieux.

"Vuelvo a estar con ustedes a tratar de esos temas y comenzamos por decir que a diferencia del año pasado, tenemos que comenzar diciendo que en este mes de diciembre tuvimos un retroceso. Efectivamente, a fines de 2001 se aprobó una ley que intentaba dar comienzo de solución al tema de los altos costos del combustible en el país. El año pasado les decía que esto podía estar sujeto a un referéndum y podíamos tener insucesos. Efectivamente esto ocurrió. O sea que es bueno partir reconociendo lo que nos ha pasado en este año: la sociedad uruguaya resolvió que ese no era el camino y en este tema, por lo menos, no hemos tenido éxito.

Pero eso no significa que la agenda de reformas se haya detenido o no haya tenido avances importantes. Tengo que introducirme en el campo del economista De Brun porque los cambios más importantes, sin duda, que por el mismo hecho de que no se manejan como reformas estructurales tal vez no han merecido la misma atención, están vinculados con el sistema financiero.

A fin del año pasado se aprobó una ley modificatoria de la Carta Orgánica del Banco Hipotecario (BHU), cuya trascendencia tal vez no fue percibida, pero que implicó transformar otro organismo que llamamos banco en no banco. En Uruguay tenemos cinco bancos, de los cuales Banco Comercial (BC) es uno solo; tenemos el Banco de Previsión Social, una institución de seguridad social; un Banco de Seguros (BSE), cuyos funcionarios se consideran bancarios y son empleados de una compañía de seguros; el BCU que es un órgano regulador del sistema bancario, no es un banco comercial; y ahora tenemos un BHU que ha dejado de ser banco o está en camino de dejar de ser banco.

El BHU vivió en los últimos 20 años una situación extraña: por un lado funcionaba como un banco, recibía depósitos, efectuaba préstamos, pero todo el mundo -Poder Ejecutivo, Legislativo, Directorio, funcionarios- operaba como si no fuera un banco. Eso lo llevó a una situación complicada con la crisis y a lo largo del año 2002 se votaron dos leyes, una de ellas por unanimidad y la otra por una amplísima mayoría, y en este año tendremos que continuar apoyando al banco por un costo total de 1.100 millones de dólares. Ése es el costo que nos ha traído tener un banco que funciona por una parte como banco y considerado no banco a través de medidas legislativas, resoluciones del Directorio, de sus gerencias y de la orientación del Poder Ejecutivo.

La transformación del BHU significa pasar de un organismo con un activo del tipo 2.000 millones a un activo que cuando esté funcionando como prevé la ley sería de 80 millones como máximo. De un organismo de 2.000 empleados pasaremos a unos 500 empleados. También se concentrará efectivamente en los préstamos hipotecarios con garantías y con títulos suficientemente saneados para que puedan operar en bolsa.

El organismo, por su parte, ha venido reduciendo sus gastos -su personal ya está en el orden de las 750 personas- reduciendo sus gastos operativos, comenzando a cerrar muchas de las actividades involucradas. En consecuencia, ha comenzado en los últimos dos meses a cumplir anticipadamente un nuevo acuerdo con el Banco República (BROU) para cumplir con los pasivos que asumió éste por cuenta de los depósitos que anteriormente tenía el BHU. Este cambio está operando, se concretará en un convenio posiblemente firmado esta semana entre el BROU y el BHU y dará garantía a ese activo muy importante que tenía hasta ahora el BROU contra el BHU, próximo a los 800 millones de dólares, y que pasará a un nivel de los 600 y tantos cuando se concrete un préstamo del gobierno al BHU para pagarle al BROU por unos 170 millones de dólares en este mismo mes. O sea que con las capitalizaciones dispuestas por las leyes de junio y diciembre de 2002 se forma el conjunto de 1.100 millones de dólares de costo en el cual incurrimos y que estamos tratando de evitar para el futuro con los cambios dispuestos en el BHU.

Algo similar pero afortunadamente de mucho menor escala debido al tamaño del banco ocurre con el BROU, donde la idea de que es un banco de promoción significaba que es una institución que presta pero que no tiene por qué cobrar si le va mal en el negocio. Eso no es un banco, no puede funcionar así, porque crea obligaciones demasiado importantes que no es posible afrontar con el capital del banco y el propio directorio ha iniciado un conjunto de transformaciones -aprobación de un nuevo plan estratégico, aprobación de tercerización o separación de carteras que actualmente no están cumpliendo debidamente con los intereses, carteras morosas, con lo cual se trata de sanear nuevamente este banco, que en principio contará con una garantía del gobierno sobre esa parte, pero que implica cifras menores que las del Hipotecario por un banco más grande, pero también del orden de 400 a 600 millones de dólares. Si las cosas salen bien el costo será cero, si salen mal podrán costar todo eso adicionalmente a todos nosotros como ciudadanos.

O sea que las transformaciones en el sistema financiero, que no estaban dentro de nuestra agenda inicial, pasaron a ser de hecho las más importantes que se están haciendo y van a continuar concretándose en el año 2004.

En la parte real de la economía, para hablar de lo que generalmente es el parafinanciero, como si no fuera de la parte real, también las noticias más importantes de éxito o de ejecuciones tienen que ver con toda la parte de infraestructura de transporte.

En el área portuaria recordemos que se había privatizado la terminal de contenedores de Montevideo, este año se inauguró un puerto totalmente privado, construido privadamente y por lo que entiendo también con crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como siempre apoyando estas actividades en Uruguay. En Nueva Palmira existen varios operadores o tres terminales de hecho privadas, se está planteando una licitación o puja de precios entre distintos interesados en construir otra terminal y se está llamando a licitación para el puerto de La Paloma a partir de una iniciativa privada. O sea que en principio de no haber otras mejores será ese privado que operará, y en consecuencia la actividad portuaria, origen de Uruguay en definitiva, porque inicialmente fue un puerto, a veces decimos, ha tomado un impulso enorme y con gran impulso sobre todo en los años 2003 y 2004 en el país.

En el área aeroportuaria, ¿qué podemos decir? Primero la compañía aérea del gobierno pasó a ser una compañía privada con participación del gobierno. En el período de gobierno pasado el aeropuerto de Laguna del Sauce fue concedido a particulares; y hace dos meses se concretó el traspaso de la principal terminal aeroportuaria de Uruguay, el Aeropuerto de Carrasco. En ese tema se ha completado lo que podíamos hacer.

El año pasado anunciamos que íbamos a hacer algo con el ferrocarril -no yo, naturalmente, el Poder Ejecutivo-; el ferrocarril a través de la acción muy eficiente de su presidente interino en enero de 2003 inició la parte más complicada del tema que era la separación por un lado en una empresa de transporte y por otro en un Departamento de Mantenimiento e Infraestructura que asumió el Ministerio de Transporte. Eso llevó a una reducción del personal de algo así como el 70 por ciento de la propia empresa de transporte, y en este momento se ha llamado a licitación para la reconstrucción de la infraestructura de transporte por ferrocarril en las principales líneas que tienen capacidad de transporte pesado que es a Rivera, a Rio Branco y a Minas. Por otro lado se está tentando la posibilidad, con fuertes chances, de que se concrete alguna o más de una empresa que use las vías con material propio, privada, para efectuar transporte junto con la empresa pública AFE.

En otra área de reforma, que es la más habitual que yo manejé durante mucho tiempo, que es la de la seguridad social, después de la reforma de 1996-1996 se había conseguido aprobar en el año 2002 la ley de la Caja Notarial; en el año 2003 esperábamos aprobar por lo menos dos leyes. Por el momento se aprobó la de la Caja de Profesionales Universitarios y tuvo una media aprobación en el Senado la de la Caja Policial. Aspiramos en el año 2004 poder obtener que el Parlamento dé su aprobación a las modificaciones de las cajas Policial y Militar. En particular yo siento -y me gustaría manifestarlo- especial interés en la Caja Policial, que introduce modificaciones todas ellas buenas: extiende el período de actividad, mejora sustancialmente las pasividades de los policías de menores ingresos incorporándole partidas que actualmente no dan derecho a jubilación, tales como pagos en especie, el servicio 222, y todo eso que en la actualidad hace que el policía que se retirea con un régimen particularmente beneficioso termine cobrando la tercera parte de lo que cobra en actividad. Por el nuevo régimen entra a un sistema similar, con porcentajes iguales a los de la ley 16.713, la ley general del BPS, extiende su actividad y crea un componente de ahorro que justamente incentiva y hace ver el rendimiento de lo que uno va haciendo y de los aportes.

Tenemos un problema -y es bueno enunciarlo y tal vez sea bueno hacerlo público- con la situación de la Caja Bancaria. Debido a la evolución que ha tenido la actividad financiera la situación de las cifras básicas de la Caja Bancaria se ha venido deteriorando muy fuertemente. No me contengo de citar algunas cifras: hace cinco años la Caja Bancaria tenía 17.500 afiliados; hace un año, 15.200; actualmente 13.300 o 13.200. La tendencia declinante del número de afiliados activos es tan importante que hace prácticamente imposible efectuar previsiones de largo plazo. En julio de este año hicimos previsiones sobre 15 escenarios distintos trabajando con una estabilización de los números de funcionarios en 14.000; pocos días después estábamos debajo de 14.000 y con perspectivas de seguir bajando. Hoy este número está en 13.500 en octubre, en noviembre todos sabemos que está próximo a 13.000 y nuestras previsiones con 13.000 nuevamente se ponen en duda, sobre todo cuando pensamos en 30 años. Hemos decidido, el gobierno decidió -normalmente, no yo- tener reuniones y análisis junto con la Caja Bancaria y con la Asociación de Empleados Bancarios para analizar el tema en una perspectiva que muestra que con cifras y evoluciones de este tipo es muy difícil poder prever sistemas que sean autosustentables en la práctica. Al mismo tiempo que los activos pasaron de 17.000 a 13.000, los pasivos pasaron de 13.000 a 16.000, y la relación pasivo-equivalente que estaba hace sólo cinco años en 1,70, ahora está en 1,04. Quiere decir que es una situación realmente, como evolución en muy corto plazo, muy difícil de predecir; por supuesto que no se espera una continuación de este decrecimiento, pero es lo que hace muy difícil cumplir con nuestro compromiso con nosotros mismos y con organismos internacionales de presentar un proyecto viable antes de este fin de año. No podemos cumplir ese compromiso y tenemos que abordar qué posibilidades se abren para el futuro con una evolución tan desfavorable de la población activa con respecto a la pasiva.

En otras áreas de actividad vamos a continuar haciendo modificaciones, en el día de hoy se publicitó que UTE hará su llamado para la central de gas, tema que esperábamos desde hace bastante tiempo; y en otros sectores que son deficitarios, tales como Correos, o donde se necesitan mejoras, como OSE, encararemos cambios en el año 2004.

Paso ahora, enganchando con las pasividades, al tema del gasto social. En Uruguay el gasto social -ya lo hemos dicho muchas veces y más o menos está reconocido y absorbido por todos nosotros- representa un gasto muy importante del Estado, aproximadamente el 70 por ciento del gasto del Estado es gasto social, lo que representa en el orden del 22-23 por ciento del producto. Es el país de América del Sur o en general sin contar Estados Unidos que dedica mayor porcentaje de su producto y de su presupuesto al gasto social. Una situación en la cual el producto del país cayó 11 por ciento en el año 2002, después de bajas en los tres años anteriores, y con la necesidad de un fuerte ajuste del gasto público, naturalmente que afectó el total del gasto social. Entonces, acompañando a la reducción general del ingreso, el gasto social, que es uno de los elementos muy fuertes de Uruguay que conducen y lo mantienen todavía como el país con distribución del ingreso más igualitaria de América, se vio afectado, afectando también la distribución del ingreso. La consecuencia es que la caída del producto y la necesaria baja del gasto social condujeron a un aumento de desigualdad y a un empeoramiento de la situación de los más pobres.

En ese sentido, frente a esa situación, ¿qué se hizo? Algunos elementos son automáticos: si aumenta la desocupación hay un seguro de desocupación que permite cubrir a esa gente, y si bien la noticia de que hay más gente cobrando seguro de desocupación no es buena, es bueno saber que está cobrando, que no solamente está desocupada y no cobra. El número de desocupados que cobró en retribuciones en el año 2002 se duplicó frente a años anteriores, aunque ha tenido una evolución favorable en el sentido de pagar menos en línea con la disminución de la desocupación que empezó a operarse a mediados de este año.

Pero se adoptaron otras medidas vinculadas, justamente, a una situación crítica. Uno de los elementos más importantes fue el destinado a atender las situaciones más graves vinculadas con la alimentación. Tanto el Programa de Alimentación Escolar (PAE), como los programas del Instituto de Alimentación (INDA), lejos de disminuir, como es la tendencia general del gasto público, el gasto público primario, sin incluir intereses, bajó del 30 por ciento del producto al 25 por ciento del producto. Para un producto que baja 10 por ciento es una baja espectacular del gasto público en términos reales y en relación debe haber habido una disminución del orden del 30 por ciento, pero en el gasto en alimentación en particular en términos reales, tanto el gasto del INDA como del PAE, aumentaron en el orden del 30 por ciento, y lo mismo el número de personas atendidas por estos servicios. El número de personas alcanzó en el año 2002 a 510.000 y los gastos subieron de cifras menores a éstas, o sea que hubo una duplicación del gasto, por ejemplo del INDA, a una cifra de 800 millones de pesos partiendo de cifras más próximas a 400 el año anterior.

Por otro lado, a través de la acción de los ministerios de Vivienda y de Trabajo básicamente, se inició un plan de actividades comunitarias tendientes a asociar la percepción del ingreso con pagos, utilizando recursos propios del Ministerio de Trabajo (MTSS) y fondos del MEF.

En el marco de los acuerdos con el BID y el Banco Mundial (BM), que ayudaron a financiar y permitir más o menos transitar este período tan grave que vivimos en el año 2002, las condiciones de los propios bancos, que se preocupan no sólo por los aspectos financieros sino también por los sectores sociales, incluyeron un conjunto de áreas protegidas de actividad, áreas sociales protegidas en las cuales el gobierno se comprometió a hacerlo, y cumplió, con el gasto vinculado con esas actividades. Ellas están relacionadas efectivamente con la alimentación -el PAE, el INDA-, los principales planes de reforma de la educación, la atención de tiempo completo en las zonas sociales críticas en la educación primaria, el desarrollo de la actividad de secundaria, el Servicio de Empleo del MTSS, el pago de desempleo del BPS, los pagos de las pensiones no contributivas del BPS, los principales servicios de Salud Pública que atienden a toda la población, en particular la más carenciada -toda la zona de inmunizaciones, la lucha contra el dengue-. Hubo un compromiso de mantenimiento del gasto para todas esas actividades, en el año 2002 se propuso un mantenimiento del gasto en eso, que traducido a dólares de la época representaba 400 millones de dólares el año pasado. El programa fue cumplido efectivamente, se cumplió un 106 por ciento de los programas protegidos; o sea que se gastó en promedio un 6 por ciento, donde sólo en algunas áreas de educación no se llegó al gasto previsto, pero el exceso en alimentación y en áreas de Salud Pública hizo que se cumpliera por encima. Y en el año 2003, en el primer trimestre, que era la condición de desembolso con el BID, que cumplimos estrictamente, también se superó la cifra prevista. Es decir que hubo un intento de que dentro de una reducción global del 30 por ciento, en el 70 por ciento la parte básica destinada a los sectores más carenciados no sólo se mantuvo sino que pudo aumentarse.

Y con una visión a problemas nuevos -nuevos en el sentido de que no están atendidos por el sistema formal- se creó y comienza su aplicación en este fin de año el Programa de Infancia y Familia de la Secretaría de Presidencia de la República. Esto está destinado justamente a los problemas de la niñez, la maternidad adolescente y tendrá un impulso esperamos decisivo en el año próximo.

Para el año próximo pensamos continuar con estas actividades, estamos diseñando nuevamente, en colaboración con el BID, un programa de empleo que permita incrementar las actividades comunitarias, que evidentemente no son la mejor solución económica, no están destinadas al crecimiento económico, son actividades que no deberían desarrollarse normalmente si la economía respondiere y no tuviéramos desocupación. Pero en tanto conseguimos el crecimiento y la recuperación de la actividad, estas actividades dan un empleo digno y un ingreso a gente que hoy no los tiene. Este programa de empleo supone un aumento de las actividades comunitarias, una financiación de todas las actividades vinculadas con exoneraciones de aportes -industrias, agropecuaria, transporte, construcción- que permitan mantener la competitividad en las actividades externas y la reducción de costos en las que trabajan en las actividades internas.

Por otra parte también estamos terminando -siempre el Poder Ejecutivo, no yo; en particular el MTSS y el MEF- la preparación de un nuevo proyecto de seguro de desocupación que amplíe su extensión y traiga innovaciones que le permita ser más útil y dedicado a alcanzar a más desocupados y que evite algunos incentivos negativos que sobre todo encontramos en el sistema creado en el año 1958 -en esa época éramos estudiantes; pero también fui profesor a partir del año 1960, que no se preocupe el contador Iglesias-, en esa época el seguro de desocupación fue votado, allá por octubre de 1958, junto con la ley orgánica de la Universidad y requiere desde nuestro punto de vista algunos mejoramientos, sobre todo una mejora en los incentivos que hagan más atractiva la recuperación pronta del empleo.

Básicamente esto es lo que estamos haciendo en condiciones bien difíciles, ya que la contención del gasto público, la obtención de un superávit primario de 3 por ciento ahora y proyectándose hacia el 4 por ciento en años futuros, implica que el gasto público decididamente ha tenido una contracción fantástica en términos reales, lo que significa un mayor peso en definitiva del Estado sobre la sociedad. Muchas gracias".

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Transcripción: María Lila Ltaif
Edición: Mauricio Erramuspe