(emitido a las 8.58 hs.)

EMILIANO COTELO:
A menos de 100 días de las elecciones, el gobierno está convocando a líderes políticos para acordar una reforma del Estado inspirada en el modelo de Nueva Zelandia.

El cambio que se impulsa es "revolucionario", un verdadero "parteaguas" que le permitiría a Uruguay "comenzar el siglo XXI en un pedestal de modernidad", según dijo el subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Conrado Ramos, al semanario Búsqueda, que ayer reveló estos planes.

La reforma prevé, por ejemplo, que los ministerios tengan directores ejecutivos como los de las empresas privadas, que serán contratados por concurso, en función de su capacidad para gestionar esas carteras con un enfoque técnico. Por otra parte, también habría managers, encargados en cada unidad de hacer ejecutar las políticas definidas por las autoridades. Además, se plantea presupuestar los fondos a través de planes con objetivos concretos que permitan evaluar con certeza los resultados.

¿Por qué se elige este modelo? ¿Qué posibilidades tiene una reforma de este tipo planteada en este momento?

Vamos a conversarlo con el subdirector de la OPP, Conrado Ramos, doctor en Ciencia Política y experto en reforma del Estado y reforma del servicio civil.

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EC - El intercambio entre Uruguay y Nueva Zelandia en torno a estos temas de la reforma del Estado lleva ya varios años dentro de este gobierno del Frente Amplio (FA).

CONRADO RAMOS:
Sí, con Fernando Filgueira, que ahora está trabajando para la CEPAL, fuimos hace dos años a Nueva Zelandia, como continuación, unos meses después de que el presidente Tabaré Vázquez con una delegación de ministros estuviera allí.

EC - ¿Por qué ese interés? ¿Por qué se pone la atención allá?

CR - Es un modelo que tiene algunas similitudes con el nuestro, en el sentido de que es un país pequeño, con vecinos grandes, poderosos y no siempre con relaciones bien avenidas, con una matriz agroindustrial exportadora muy fuerte, con desafíos similares a los nuestros, en el sentido de la incorporación de valor agregado en las cadenas productivas agroindustriales como motores del desarrollo.

EC - Hay una serie de coincidencias.

CR - Hay una serie de coincidencias que lo tornan interesante.

EC - Nueva Zelandia tuvo también su propio "batllismo", que la marcó muy fuerte.

CR - Exactamente, incluso el estatuto del funcionario público y los funcionarios de carrera data del año 1912. Ahora que estaba leyendo las revisiones, con la introducción de Pepe Rilla de "El impulso y su freno", de Real de Azúa, podríamos decir que también han tenido una corporación de funcionarios del Estado muy fuerte, como en Uruguay.

EC - Hay unas cuantas coincidencias entre Uruguay y Nueva Zelandia, pero también hay unas cuantas diferencias.

CR - Exactamente, que hay que tener en cuenta.

EC - Hay que ver cómo pesan a la hora de observar con tanta atención hacia allá. ¿Qué les interesó en particular de esta reforma del Estado encarada por Nueva Zelandia, que tiene 20 años?

CR - La relación entre política y administración, en primer lugar. Yo relativizaría la noticia tal como aparece en Búsqueda, que igualmente es un muy buen extracto. Por ejemplo, cuando se habla de tener gerentes generales a cargo de un ministerio tal como en la empresa privada, es decir, con los criterios de selección de la empresa privada, pero no con las lógicas de la empresa privada; administrar en lo público no es lo mismo que administrar en la empresa privada.

EC - Pero más en general, ¿qué ventajas ven en la filosofía o en los criterios de la reforma del Estado neocelandesa?

CR - Vemos la ventaja de que la separación entre política y administración, o entre política y gerencia, permite profesionalizar enormemente la gestión del sector público. No tiene que ser una separación ingenua, la separación entre política y administración nunca puede ser total, siempre está la influencia política, porque la administración pública es un ámbito en el que conviven muchas racionalidades, la racionalidad legal, la técnica, la gerencial, la política. Es decir, en algunos ámbitos o en algunas tareas predomina una racionalidad sobre las otras, pero conviven, no existe una sola, eso hay que tenerlo presente.

Sin embargo, es conveniente que haya una separación, aunque sea forzosa, entre lo que es profesionalizar el ámbito de la gestión política propiamente dicha y profesionalizar el ámbito de la gestión administrativa o gerencial. Y Uruguay es un Estado de partidos en la clasificación internacional, se fundaron primero los partidos y después vino el Estado, la presencia de los partidos en la administración pública en Uruguay es muy, muy fuerte. Los servicios civiles en el mundo se inventaron para limitar esa presencia excesiva de los partidos políticos, pero también para convivir con los partidos políticos. Es decir, los servicios civiles modernos que se inventan a partir de las reformas anglosajonas de mediados del siglo XIX son una creación institucional, una creación de gobierno para compatibilizar una institución profesional, que sea servant –por eso "servicio civil"–.

Servant es un máster político con neutralidad, es decir, tiene que dar lo que los anglosajones –y pido disculpas si se habla en jerga anglosajona, no es mi intención, yo creo acriollar el sistema– llaman political responsiveness, o sea implementar las políticas decididas por sus másteres políticos de la forma más leal posible –decía Max Weber, sine ira et studio, sin pasión y sin análisis más allá del necesario–, sin discutir las orientaciones políticas. Por otro lado, lo tiene que hacer de una forma que ellos llaman neutral competence –competencia neutral–, de una forma profesional, le tiene que dar consejo franco y libre al político. El alto servidor público no está ahí para decirle al ministro "sí, señor" a todo lo que el ministro consulte; tiene que darle consejos –que no siempre el ministro quiere oír–, pero una vez que la decisión política es tomada por el político, el alto servidor público no puede tener su propia agenda, tiene que implementar la agenda del ministro. Tiene que combinar estos dos imperativos, que no siempre es fácil combinar.

Y en Uruguay la tradición de partidos ha llevado a que este consejo libre, profesional, competente o no es tenido en cuenta o no se da, porque no es plataforma para hacer carrera administrativa. Entonces separar los planos de la gestión profesional y la política es muy difícil –lo digo ahora también desde la experiencia–, hacer al mismo tiempo el trabajo político de definición de objetivos claros, de networking, de trabajar en redes –porque el trabajo político es un trabajo eminentemente en red con los otros actores políticos, de la sociedad civil, empresariales, sindicales–, y al mismo tiempo gestionar, ocuparse de los detalles de gestión de un ministerio. Entonces esa separación es uno de los rasgos, teniendo en cuenta cuáles son los males estructurales del sector público uruguayo –lo digo después de haberlo analizado más de 20 años.

Entonces, ¿qué recetas? No es copiar un modelo, venir y decir: "Uruguay va a ser la nueva Nueva Zelandia". Es ver, en un modelo en el que tiene éxito algún tipo de principios, después de haber estudiado cuáles son los males fundamentales que aquejan a la administración pública uruguaya, qué incorporación –no acrítica, sino crítica– de principios se podría hacer.

EC - En Nueva Zelandia, en términos simplificados, los ministerios tienen una cabeza política, pero solo la cabeza, de ahí para abajo la estructura es como la de una empresa privada, solo que de propiedad estatal. Incluso algo como la inamovilidad de los funcionarios públicos no existe, el funcionario de un ministerio, si tiene que ser despedido, es despedido, con todas las garantías del caso, etcétera. Se da ese corte entre lo político ubicado bien en la cima y lo otro que funciona de manera muy profesional.

¿La idea es llegar a un extremo de ese estilo?

CR - Tocaste dos temas fundamentales. Uno es cómo se podría hacer la interpretación, en la realidad uruguaya, de la separación de política y administración. En Nueva Zelandia vimos que en los ministerios muy complejos el ministro es el que representa al ministerio en el gabinete del primer ministro, que es un gabinete colegiado, y determinadas áreas de mucha complejidad del mismo ministerio tienen un ministro asociado a la cabeza. Eso se podría interpretar como el equivalente a nuestros cargos de confianza de directores de unidades ejecutoras, que son especialistas en la materia.

Doy el ejemplo porque me gusta mucho la capacidad técnica que desarrollan: pensemos en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, un ministerio muy complejo. El director de Industria viene a ser el ministro asociado de Industria, porque sabe de la materia y baja la línea de política en la materia. Debajo del director de Industria opera un gerente, un profesional de la gestión que se hace cargo de la gestión; ese profesional de la gestión responde a esta especie de jefe ejecutivo del ministerio, que está directamente debajo del ministro. Entonces podríamos tener un cuadro de gerentes que responden a este gerente general del ministerio, y ese gerente general del ministerio responde directamente al ministro.

Por otra parte, hacia abajo, esta gente es elegida. Puede demorar hasta nueve meses la contratación de una persona de este tipo, están tres meses buscando y diseñando los perfiles con el ministro, la State Services Commission –la Comisión del Servicio Civil en Nueva Zelandia– diseña con el ministro y sus colaboradores el perfil de ese cargo, porque no es cualquier perfil, no es un perfil que al ministro no le sirva.

EC - Ese director general, en el caso de los ministerios neocelandeses.

CR - CEO, chief executive officer.

EC - Esos CEO se designan por concurso en función de las capacidades de los profesionales, y hasta puede presentarse un extranjero.

CR - Son 35 secretarios generales en los ministerios más importantes y algunas agencias principales, y cuatro de ellos no son neocelandeses.

EC - A partir del momento en que son designados no responden al ministro, sino a la Comisión del Servicio del Estado, a la State Services Commission.

CR - Exactamente, porque esta separación entre política y administración es consecuente. Si no, responderían directamente. Pero se tiene en cuenta eso, la principal tarea del jefe de la State Services Commission es que estas 35 designaciones profesionales se lleven bien en ese maridaje forzado con los ministros, que interpreten cabalmente, no desarrollen sus propias agendas. Si no, se podría decir que hay una tecnocracia que domina la política, y no es así, la política domina sobre los aparatos técnicos, pero no interfiere en las decisiones, una vez que se acuerda la línea política la gestión está a cargo del gerente profesional. Y quien se encarga de que ese relacionamiento entre el ministro y su secretario general sea armoniosa, adecuada, sin escándalos, sin grandes roces es el jefe de la State Services Commission.

EC - Esos nombramientos en los cargos de director general o CEO...

CR - Los hace la State Services Commission.

EC - ¿Coinciden con los cambios de gobierno?

CR - No necesariamente.

EC - Tengo entendido que estos directores generales permanecen a lo largo de varios gobiernos.

CR - Es la idea de dar memorias institucionales y continuidad, más allá de un período de gobierno. La despolitización de la gestión es consecuente, son cinco años, trasciende el período de gobierno y se puede renovar por tres años más. En caso de tener problemas con el ministro, de no tener una relación de avenencia, aquí en Uruguay se diría: "No, yo como ministro no quiero tener un tipo con quien no me llevo bien y que no me interpreta adecuadamente". Cuando la relación se hace insalvable cae este cargo profesional; se lo puede indemnizar, pero cae y se hace un nuevo llamado.

EC - Nos quedó por ver qué pasa para abajo, con el complemento de la estructura del ministerio.

CR - Lo que hay aquí es completamente trasladable al caso uruguayo. Lo estamos discutiendo, lo que digo es algo muy fuerte, es algo fermental. Esto lo puedo decir tras haberlo estudiado en Alemania mucho tiempo, donde se prepara la alta burocracia alemana. Lo primero que le enseñan a uno es: la carrera administrativa de corte cerrado –como la que hay en Uruguay– no se hace para todos los funcionarios públicos del Estado, se hace para algunas especialidades en las que están en juego las funciones inherentes al Estado decimonónico, es decir, cobro de impuestos, seguridad externa, seguridad interna, justicia y relaciones exteriores. Para eso fue inventada la carrera administrativa. Que todos los funcionarios tienen que tener carrera administrativa es una interpretación criolla del asunto.

EC - Es un detalle interesante: no todos los funcionarios, ni siquiera todos los funcionarios de la administración central, tienen que pasar por una carrera administrativa.

CR - No, no es así ni en Gran Bretaña, donde se fundó el moderno servicio civil, ni en Alemania, que se puede decir que tiene la administración pública heredada de Prusia, la Einheit System, el sistema de unidad. E incluso en esas áreas no todas las actividades tienen que estar sujetas a la carrera administrativa, sino aquellas donde hay un funcionario que representa al Estado de derecho, cuyas decisiones afectan mi propiedad o mi libertad individual. Eso es lo que Max Weber decía: garantías para el administrador y el administrado; para eso está el cargo legal con competencias claramente establecidas. Pero no tiene sentido que traslade esta concepción a tareas no calificadas o a tareas calificadas con mucha especialización dentro de un área de planificación, de ingeniería industrial. Yo había pensado, hemos pensado con Pedro Narbondo si podría ser por el tema de tener memorias institucionales, si tienen inamovilidad. Las memorias institucionales se conservan si uno hace atractiva la función para el funcionario.

EC - ¿No sería para proteger a los funcionarios de las arbitrariedades de los gobiernos, de los cambios que se producen cuando asume otro partido en el gobierno y dice: "A todos estos del partido anterior los saco, y pongo a todos mis amigos de mi partido"? ¿No se buscaba la protección ante ese tipo de decisiones?

CR - El contrato de los funcionarios públicos en Nueva Zelandia se hace sin término, a diferencia de esta alta camada de gestores públicos, que sí tienen contrato a término, hacia abajo el contrato no tiene término.

EC - El contrato no tiene término, lo que no quiere decir que el funcionario sea inamovible.

CR - Son dos cosas distintas. Se hace a propósito sin término. En Gran Bretaña al principio habían introducido el contrato a término, pero entonces el funcionario cuando se daba cuenta de que no estaba rindiendo adecuadamente y no se le iba a renovar el contrato, ya empezaba a dejar de lado la función. Y se pasó a un sistema de rolling contract, un contrato que se renueva automáticamente si no hay calificaciones negativas. De esta manera, lo que uno logra, lo que se tiene que desarrollar –y por esto es un paquete, esto no es una reforma en que uno pueda reformar el servicio civil solo, sin reformar los sistemas de evaluación–, lo que se tiene que construir, que Uruguay no tiene... Esta es una discusión que he tenido con Alberto Sayagués, porque yo digo que no hay sistemas de evaluación, y él dice que sí.

EC - El contador Alberto Sayagués es uno de los expertos uruguayos en el funcionamiento del Estado.

CR - Sí, pero confunde las cosas cuando dice que en Uruguay hay sistemas de evaluación pero los jerarcas no los utilizan. Hay calificaciones, que es otra cosa. El sistema de calificaciones 10% excelente, 20% muy bueno... hemos ensayado un montón de sistemas de calificación, pero no hay sistemas de evaluación objetivos. Un sistema de evaluación quiere decir tener indicadores de gestión para planificaciones estratégicas con productos, con resultado de políticas, evaluaciones de política que estén ligadas a indicadores de desempeño individual, cómo alinear indicadores institucionales con indicadores individuales. Díganme en qué lugar de la administración pública uruguaya funciona eso 100% a la perfección. Estos sistemas no se han desarrollado en Uruguay.

EC - En el modelo neocelandés el funcionario público –no el jerarca– es el único que tiene un contrato sin término, pero es evaluado constantemente, y en función del resultado de la evaluación puede ser despedido.

CR - Exactamente, y los sindicatos están muy atentos a que ese despido no sea arbitrario y a que las contrataciones no sean arbitrarias, sean meritocráticas, por concursos, con publicaciones en páginas web o en diarios oficiales, y a que se pueda presentar cualquier ciudadano. Prefiero un sistema que otorga chances a cualquier hijo de vecino, si está capacitado, de entrar a la administración pública, de tener ascensos a cualquier lugar de la administración, siempre que esté capacitado, que esté permanentemente evaluado, que sepa cuál es su descripción de tareas. Eso es mucho más meritocrático que lo que tenemos en Uruguay, que es un falso sistema de carrera absurdo, que asfixió al funcionario, al ciudadano, en el que no hay meritocracia porque lo que vale es que tú trabajes en un lugar rico y no en un lugar donde tengas capacidades de ascenso en la carrera administrativa, lo que en parte, además de otras desviaciones históricas del Estado uruguayo, se debió a que se cerró la carrera en el año 91.

***

EC - Usted explicaba a grandes rasgos cómo funciona el Estado neocelandés. Lo que se proponen es trasladar algunos de esos criterios.

CR - Algunos de los criterios.

EC - Usted ha dicho que no es "copy and paste", no es copiar y pegar, pero sí adaptar.

CR - Exactamente, además eso da mucho fastidio en Uruguay. Hemos ido a Nueva Zelandia y nos ha terminado de cerrar conceptualmente un modelo, pero hemos mirado otras realidades también, la francesa, la alemana, yo estuve años estudiando. Entonces es una combinación de distintos criterios, es tomar una caja de herramientas, ver un modelo y entender nuestro sistema político-administrativo; hay que entenderlo, no ignorarlo, ver cómo funciona y qué adaptaciones inteligentes y críticas se podrían hacer de algunos principios que nos podrían sacar de males estructurales.

EC - Por ejemplo, desaparecería el director general de Secretaría de los ministerios, y allí ingresaría el CEO, el director general del modelo neocelandés.

CR - Podría ser, mis amigos directores generales de Secretaría me quieren matar, pero podría ser uno de los cambios. Podría dejarse el director general de Secretaría con un criterio de que es la persona de confianza del ministro, que vela por la coordinación del gabinete político del ministro con los distintos directores de unidades ejecutoras. Se podría pensar. Pero también estoy pensando en ahorrar gastos estatales, donde puedo tener una gerencia que le saque toda la grasa al Estado; podría eliminarse ya que ese cargo de confianza fue pensado originalmente para encargarse de la gestión del ministerio. Estas cuestiones están abiertas a la discusión.

EC - Vamos al tema sobre el que muchos oyentes se preguntarán: ¿cómo se entiende que una reforma de este porte, de esta profundidad –que usted mismo califica como "revolucionaria", "parteaguas"– se intente cuando faltan menos de 100 días para las elecciones?

CR - Tiene una lógica muy clara. Primero, es un debate de ideas, estamos muy faltos de debates. Quiero escuchar una sola propuesta, hace muchos años que no escucho en Uruguay una propuesta para cambiar males estructurales de la administración pública en estas materias. No los escucho en serio, Uruguay estaba a la deriva. ¿Qué queremos? ¿Cómo rediseñar la carrera administrativa?, ¿creamos las altas especializaciones? Primero, se cerró, esa fue la única reforma. Luego, en el año 96, la ley 16.736 gastó 300 millones de dólares para sacarnos 12.000 funcionarios sin saber si eran buenos, malos, y la carrera administrativa quedó a la deriva, no se entiende, y se empezaron a desnaturalizar los vínculos funcionales.

Entonces este gobierno primero puso orden en la naturalización de los vínculos funcionales, recuperó el ingreso meritocrático a la administración pública, lo que generó un rejuvenecimiento de los cuadros, entró aire a la administración pública. Fortaleció algunas capacidades de evaluación, porque este sistema que propongo no funciona sin evaluación de políticas públicas. Creamos el Área de Gestión y Evaluación de políticas dentro de la OPP. Fortalecimos las direcciones generales de Secretaría con unidades de planificación, unidades de gestión del cambio. Avanzamos en la creación del gobierno electrónico... No quiero hacer todo el listado como una propaganda del gobierno, no es la intención de esta entrevista, pero con esto quiero decir que hemos generado la plataforma para avanzar en este tipo de ideas. Sin una plataforma sólida, sobre la que se puedan desarrollar presupuestos por resultados, hacer evaluación de políticas públicas, descripción de tareas de los funcionarios, evaluación del desempeño individual de los funcionarios, una reforma de este tipo dejaría muy desprotegido –porque estoy flexibilizando sistemas de carrera– al funcionario, que no tendría la garantía, que tienen que tener en lo público –temas de persecuciones políticas, etcétera– las evaluaciones objetivas. Durante este período de gobierno hemos armado el terreno para dar un paso mucho más grande con ideas claras de hacia dónde se va.

EC - Pero si se tiene en cuenta que se está terminando el período de gobierno, empezar a caminar en esta dirección requiere acuerdos políticos, para empezar con el FA, porque en el programa del Frente estas ideas no están, así planteadas no están.

CR - No se baja a este nivel de detalle, se dice "profesionalización de la gestión", eso sí está. Y esto es profesionalización de la gestión.

EC - Pero no con estos instrumentos, con este detalle de instrumentos. Entonces, para empezar, ustedes requieren acuerdo dentro del FA, o de la fórmula presidencial del FA, y también de los otros partidos políticos. ¿Están trabajando en esa dirección?

CR - Primero estamos cerrando filas hacia dentro, y una vez que se termine de definir el formato de estas ideas que se están discutiendo, habrá que salir a tender puentes para que se transformen en políticas de Estado.

EC - ¿Ya han tenido contactos fuera del FA?

CR - Todavía no.

EC - La nota de Búsqueda de ayer decía que se había hablado con dirigentes del Partido Nacional, por ejemplo.

CR - No, todavía no. Tenemos afinidades –no voy a dar nombres ahora–, por mi propia vinculación con el Instituto de Ciencia Política he tenido muchas charlas con los que son hoy líderes de la oposición, con quienes coincidimos en un montón de ideas de este tipo. Y tú sabes que como alguien que sigue las tradiciones intelectuales del Instituto de Ciencia Política, queremos muchísimo la tradición y cuando salimos del país son un orgullo la tradición consociativa de Uruguay, la democracia consocional y el modelo de coparticipación. Tenemos que recuperar esa pata que tenemos chueca.

EC - Se va a negociar con el FA, en particular con la fórmula presidencial, y se va a negociar con la oposición. ¿Se va a negociar con los sindicatos?

CR - Estoy esperando que vengan las ideas que hay en esta materia fuera del partido de gobierno, no las he escuchado. Ahí quizás podamos tener un debate de ideas bueno y ver a qué consensos podemos llegar para hacer estas transformaciones.

EC - El frente sindical es delicado.

CR - El frente sindical es muy delicado.

EC - Tengo mensajes de oyentes como este de Hugo: "Favor, preguntarle al entrevistado si van a traer empleados públicos de Nueva Zelandia, porque con la mentalidad de tales y cuales dirigentes sindicales, ¿creen poder implantar esto?".

CR - [Se ríe.] No es así.

EC - Esta otra, de Jorge, no va tanto a lo sindical sino a la cultura: "Estamos hablando de sistemas anglosajones, donde los niños se crían desde la primaria en una meritocracia. Acá, en cambio, tenemos una tradición de socialismo batllista, ahora llevada al extremo por los corporativismos. Entonces, ¿cómo se haría?".

CR - Está muy bien, dan en el clavo, es donde hay que preguntar. No podemos partir siempre de decir "esto no se puede cambiar porque somos así o asá", las culturas son cuestiones de incentivos; si cambiamos los incentivos, si generamos sistemas de evaluación, vamos a ir cambiando también culturas. La cultura no son cuestiones en el aire.

Segundo, hay cuestiones del modelo neocelandés que no quisiera traer, como la partición del sistema de negociación colectiva, se negocia muy a nivel individual. Pero así como tenemos ejemplos de horror, como el debate que tenemos con COFE en este momento –estamos emplazados a un juicio por una cuestión de si se les está dando el dinero en el tiempo o no–, tenemos ejemplos muy buenos como la Mesa Sindical Coordinadora de Entes, con la que estamos trabajando el tema del salario variable con consecución de objetivos, en vez de la vieja productividad que se cobraba aunque hubiera pérdida de la empresa y sin medición de lo que hacía el funcionario. Entonces hay ejemplos de éxito y hay posibilidades de trabajar en este sentido, si se le demuestra al aparato sindical que esto es mucho más meritocrático que el sistema que rige hoy.

Especial: Crónicas del viaje de Emiliano Cotelo a Nueva Zelandia. Junio de 2007.

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Transcripción: María Lila Ltaif


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