(Emitido a las 9.00)

EMILIANO COTELO:
La Cámara de Diputados se dispone a finalizar el trámite parlamentario del proyecto de ley de ordenamiento territorial. Esta es una iniciativa impulsada por el Poder Ejecutivo que incluye disposiciones sobre uso de suelos, tenencia de terrenos, planes para regular asentamientos y medidas para crear una cartera de tierras en la órbita del Estado.

La iniciativa, que ya fue votada por el Senado, es una de las prioridades del Frente Amplio (FA), y sus diputados la apoyarán hoy cuando se trate en la cámara. La oposición, en cambio, respaldará algunos de los 84 artículos, porque otros le generan reparos, como ya se vio en la Cámara Alta.

En concreto, blancos y colorados objetan la posibilidad de expropiar predios que pasen diez años sin ser explotados y la reducción a cinco años del plazo para que una familia pobre, ocupante de un inmueble, tenga derecho a convertirse en propietaria. También ha generado controversia que se establezca un máximo de una hectárea para los proyectos residenciales si no tienen calles públicas.

¿A qué apunta el gobierno con estos aspectos polémicos? Para entenderlo estamos con el arquitecto Roberto Villarmarzo, director de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA).

Antes de ingresar en los aspectos polémicos que yo mencionaba, es imprescindible tener una visión panorámica. ¿Qué objetivo se persigue con el proyecto de ordenamiento territorial, un proyecto ambicioso, extenso, de más de 80 artículos?

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ROBERTO VILLARMARZO:
Básicamente subrayaría dos aspectos. Por un lado, apuntalar con normas legislativas procesos de planificación, es una apuesta a la modernización de la gestión de la cosa pública a través de la planificación, que es uno de los centros políticos de este gobierno. Y por otro lado, apuntar a una fuerte descentralización, es una apuesta a la capacidad de los gobiernos departamentales de gestionar su territorio, en consonancia con la tradición política y la organización institucional del país.

Esos son los dos centros del proyecto, que es ambicioso, pero hay que considerar que hace más de 15 años que se discute un posible proyecto sobre estos temas.

EC - Una vez que el proyecto sea aprobado, tiene que pasar por la reglamentación por decreto. ¿Qué plazos están previstos para que efectivamente se aplique?

RV - Algunas disposiciones se aplican en forma inmediata, otras tienen que pasar por la reglamentación. El mismo proyecto establece un plazo máximo de un año, aunque esperamos hacerlo en menos tiempo. Para dos de los títulos que requieren más extensa reglamentación ya hay un primer borrador de texto que fue presentado en la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial para iniciar la discusión, hace unos meses. Esa comisión está integrada por 69 organizaciones, dependencias del Estado, la Universidad de la República, gremios, cámaras empresariales, y fue uno de los ámbitos de discusión.

Empezamos con un taller con las intendencias en la ciudad de Durazno para la discusión de las primeras ideas, luego el borrador fue presentado en la Comisión Sectorial de Descentralización, a la delegación del Congreso Nacional de Intendentes; tuvimos talleres organizados por intendentes en Melo, Paysandú, Colonia, Rocha, San Carlos. Fue un proceso para llegar a setiembre de 2006, cuando el Poder Ejecutivo lo elevó al Parlamento.

EC - Los artículos 62 y siguientes habilitan al Estado a llevar adelante expropiaciones que deberán ser indemnizadas de acuerdo con lo previsto en la Constitución de la República. Las expropiaciones se prevén para casos de interés general, por ejemplo la construcción de redes de saneamiento o programas de expansión urbana y también para casos de deudas con el Estado.

Pero además, en el artículo 63, se introduce la "expropiación por incumplimiento de deberes territoriales". Se señala que puede expropiarse un terreno cuando se lo considera productivo o con fin social y se verifica que permaneció diez años sin explotar. En ese caso, ese predio, una vez expropiado, pasa a formar parte de la cartera de tierras del Estado que se crea por ley.

Esta disposición de expropiar los terrenos considerados en abandono es rechazada por la oposición y por algunos voceros del sector privado. ¿Puede explicar cómo funciona?, ¿por qué este mecanismo que se crea ahora?

RV - Parte del convencimiento de que una de las trabas para el desarrollo es la especulación con el suelo. El suelo se ha prestado históricamente para atesorar, y eso dificulta, traba el desarrollo, tanto el urbano como el productivo en otras esferas. El suelo es un recurso productivo imprescindible, no se puede producir nada si no es sobre el suelo. La posibilidad de que el propietario especule con su suelo traba el desarrollo. En las legislaciones modernas hay mecanismos que permiten volver a poner el suelo en el mercado. En el artículo sobre la cartera de tierras se dice que el objetivo es devolver esos suelos al mercado.

EC - Vamos a repasar algunas reacciones. El presidente de la Cámara Uruguaya de Turismo, Luis Borsari, dijo que el proyecto en este punto implica un "atentado" contra la tradición de ahorro del país y afecta "a todo el mundo, desde el pequeño ahorrista que compra un terrenito pensando en sus hijos, hasta los grandes inversores que se jugaron por nuestro país". Y agregó: "Es de locos. La historia del de Punta del Este está hecha de casos de gente que compra tierras y se las deja a sus descendientes. Ahora de golpe y porrazo, a estos iluminados se les ocurre que un predio puede ser objeto de expropiación por cuestión social".

¿Qué responde usted?

RV - Para que esto sea objeto de expropiación por cuestión social no se precisa esta ley, el Estado ha expropiado –no este gobierno, pero hasta el gobierno anterior– en numerosos casos de asentamientos irregulares para regularizarlos. La legislación vigente permite expropiar.

La diferencia es que, en función de un plan de desarrollo urbano o de desarrollo territorial más en general, se pueda expropiar para desarrollar los objetivos de ese plan, que estarían relacionados con el desenvolvimiento del mercado (el mercado inmobiliario en el caso del desarrollo urbano y el mercado de tierras para producir en el caso del ámbito rural). Además, el plan va a prever de dónde salen los fondos, porque hay que indemnizar, no hay confiscación.

EC - Está claro que no es confiscación, pero es la alteración de la propiedad que una determinada persona o una empresa tenían sobre un predio, para el cual quizás tenían planes a más largo plazo. Se pueden comprar terrenos como inversión y pueden estar más de diez años sin uso.

RV - Efectivamente, pero si el plan plantea un desarrollo de ese territorio en un plazo menor, tiene que disponer del suelo. Se genera un mecanismo de elaboración de planes con instancias de puesta de manifiesto, de audiencia pública, que permiten opinar y conformar un consenso social acerca de la necesidad del plan. Luego el plan es aprobado por la autoridad democráticamente electa, no es el intendente porque se le ocurre, es la Junta Departamental que vota, es una comunidad que cree que hay que desarrollar de determinada manera. Entonces el particular, o se sube a ese ómnibus y pone a producir ese suelo, o el Estado –en este caso el gobierno departamental– expropia para los fines del plan, si tiene los fondos.

EC - ¿Qué quiere decir que "el terreno no haya sido explotado por más de diez años"?

RV - La reglamentación va a establecer cómo se mide el abandono. En la legislación comparada existen mecanismos, en algunos casos el solo hecho de pagar los impuestos configura no abandono, pero en otros casos, por ejemplo en España, no interrumpe ese abandono. Va a haber que tomar una decisión.

EC - ¿En qué otros países existe esta herramienta de expropiación por incumplimiento de deberes territoriales?

RV - En Colombia, en Brasil –desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso-, Chile tiene formas parecidas. Y en Europa existe prácticamente en todos los países.

EC - El otro punto delicado es cuánto se paga como indemnización en una expropiación de este tipo, porque por un lado se altera la voluntad del propietario, que quizás tenía planes a largo plazo y estaba esperando el momento para llevarlos adelante, y por otro, hay que ver cuánto se paga, en qué medida se va a pagar un precio razonable. ¿Qué se sabe con respecto a eso?

RV - Nunca hubo una denuncia pública de que la Justicia uruguaya haya fallado contra los propietarios de suelos. El proceso que está en la ley de expropiación de 1912 no se cambia por esta ley, va a ser el juez quien tome la decisión. Se introduce una norma general respecto de la tasación de los bienes inmuebles, que establece que cuando el plan implique modificaciones de valor se van a tener que tomar los valores anteriores. Por ejemplo, si se trata de un terreno rural que vale 20 centavos el metro cuadrado y el plan lo pasa a terreno urbano y pasa a valer 20 dólares el metro cuadrado, el juez no va a poder tener en cuenta el nuevo valor a los efectos de la tasación. Pero eso es de estricta justicia, las decisiones de los gobiernos, de las juntas departamentales cambian enormemente los valores de la tierra y no es justo que eso vaya totalmente al propietario del suelo.

EC - ¿Qué pasa si se trata de inmuebles propiedad del propio Estado? Un oyente plantea un caso: ¿qué pasa con los campos del Banco Hipotecario en Cuchilla Alta?

RV - Hay muchos ejemplos, incluso en terrenos urbanos, no solo en terrenos rurales. Hoy existen disposiciones respecto del Instituto Nacional de Colonización que se podrían ejercer en el ámbito rural y en los ámbitos urbanos se introduce la posibilidad de que pasen a la cartera de tierras. Pero obviamente, si un gobierno departamental lo precisa, va a tener que pagarlo, a menos que llegue a un acuerdo de precio.

EC - El diario El País informó que también hay rechazo en el sector turístico e inmobiliario al artículo 83, numeral 3, inciso c), que dice: "Con carácter general, en las actuaciones residenciales, de turismo residencial o similares, el área comprendida entre componentes de la trama de circulación pública no podrá superar un máximo de diez mil metros cuadrados, cualquiera sea el régimen de propiedad". Si entendí bien, hay un máximo de una hectárea para proyectos residenciales que no tengan calles públicas.

RV - Eso fue un agregado que se hizo en el Senado, en plena sesión, no en la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Territorial y fue pensado para las áreas urbanas. Hemos conversado con los diputados y senadores que habría que hacer un ajuste pensando en emprendimientos en suelos suburbanos. Se ha planteado hacer inmediatamente un proyecto de ley para corregir ese aspecto.

EC - Esta disposición ha generado preocupación incluso en representantes del FA de Maldonado, el presidente de la Junta Departamental de Maldonado, Gastón Pereira, advirtió sobre esta norma, dijo que están preocupados, en particular por este artículo y han hecho algunos comentarios al respecto: "El turismo de alto poder adquisitivo no tendrá posibilidad de desarrollo con la actual redacción de ese texto; no se podrán realizar urbanizaciones de propiedad horizontal que superen la hectárea; esto imposibilita el desarrollo de countries clubs de golf, que necesitan unas 40 hectáreas, o loteos que pretendan realizarse al amparo de este régimen, generando una peligrosa inseguridad jurídica en los departamentos de la costa sur".

RV - Varios intendentes han planteado el tema. A raíz de eso, los diputados resolvieron conversarlo más extensamente y plantear una ampliación para estas situaciones, no solo de turismo sino de residencia por clima o residencia climática o de contraestación, que es una tendencia que todavía no se ha confirmado en Uruguay pero hay operadores que están tratando de atraer capitales con ese fin.

La dificultad ha sido el mal uso de algunas de estas disposiciones, que luego ha generado problemas a las intendencias, como el caso de emprendimientos que después se desentienden de infraestructuras urbanas incompletas, etcétera. La limitación se planteó en ese sentido, con una visión muy crítica de la ley de urbanizaciones de propiedad horizontal. Ese es el origen, y se plantea un estudio más profundo. Ante el planteamiento de varios intendentes estamos elaborando técnicamente para conversar con los diputados y senadores.

EC - ¿Qué se va a hacer? ¿Se va a votar igual esta disposición, va a salir la ley del Parlamento y luego se va a corregir con otra ley?

RV - No puedo saber exactamente lo que van a hacer. Algunos diputados me han trasmitido esa intención: aprobar inmediatamente una ley que corrija ese aspecto y no devolver el proyecto al Senado con una corrección ahora, porque no está hecha, no está conversada y no estuvo en todos los debates durante estos dos años. El tema pasaría por una elaboración que reconociera los distintos aportes, como se ha hecho con el resto del texto.

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EC - Le planteo dos preguntas que llegan desde la audiencia. Un oyente propone que "primero el Estado disponga de todas las tierras que posee, para después tomar más y crear esa cartera de tierras". ¿Qué dice a propósito de esta observación?

RV - Primero, no todas las tierras del Estado están donde los planes las precisan. Cuando se hagan los planes, si hay tierras del Estado en esos lugares obviamente se van a tomar, pero en muchos casos las tierras del Estado no son aptas para esos fines. No se puede hacer una afirmación en abstracto, todo el proyecto de ley asume que estas disposiciones se van a aplicar en función de planes de ordenamiento y desarrollo territorial.

EC - Otro oyente, Marcelo, consulta: "Con esta ley, ¿podremos dejar de ver los múltiples esqueletos de edificios sin terminar que se ven en distintas ciudades?".

RV - Es una de las aspiraciones del proyecto de ley. Cuando uno recorre las centralidades, sobre todo de las ciudades intermedias y grandes del país, en particular de Montevideo, no solo el centro principal sino en general la centralidad, una de las situaciones más chocantes y dramáticas es la enorme cantidad de edificios tapiados y de baldíos. El número impresionante de esos casos en la Ciudad Vieja de Montevideo es una situación excepcional en América Latina, producto del ciclo especulativo que culminó con la crisis del 82. Son más de 20 años de fincas abandonadas, de baldíos, de situaciones inconvenientes. El impuesto a los baldíos, que está previsto en nuestra normativa, no ha resultado suficiente, hay propietarios que pagan 12 o 15 veces el valor de la Contribución Inmobiliaria y mantienen los baldíos. Aquí se buscan nuevos instrumentos de actuación en el marco de planes que permitan resolver esas situaciones.

EC - Supongamos ese caso: un baldío en la Ciudad Vieja que lleva diez años abandonado y esta ley habilita a expropiarlo. ¿Eso quiere decir que el propio Estado después va a hacer un proyecto ahí? ¿Cómo se operará en ese caso?

RV - El proyecto prevé que vuelva al mercado, según algunas visiones jurídicas, de acuerdo con la legislación vigente, no lo podría hacer.

EC - Vamos al artículo 65, el que establece la prescripción adquisitiva, permite que una familia pobre, si ocupa un inmueble durante cinco años, pueda reclamar la propiedad. La redacción es un poco más compleja, dice: "Aquellas personas cuyo núcleo familiar no supere el nivel de pobreza en sus ingresos y que, no siendo propietarias de inmuebles, sean poseedoras de un predio, no público ni fiscal, con aptitud de ser urbanizado de acuerdo con el instrumento de ordenamiento territorial aplicable, destinado a su vivienda y la de su núcleo familiar durante un período de cinco años, podrán solicitar a la Sede Judicial competente se declare la adquisición del dominio sobre el mismo por el modo prescripción".

¿Qué significa esto? ¿A qué se apunta con una disposición así?

RV - Apunta a aquello de lo que veníamos conversando. El surgimiento de los llamados asentamientos irregulares en los últimos 20 años no ha partido de una actuación espontánea de familias necesitadas, sino que se aprovecha esa necesidad de las familias para hacer una especulación con el suelo. El aumento de valor –los precios a los que ha expropiado el Estado– de las tierras donde hay asentamientos irregulares ha favorecido a los propietarios, que han promovido, a través de agentes inmobiliarios informales, o simplemente han tolerado o hecho la vista gorda para que eso sucediera y de ese modo valorizar su suelo. Esa es la realidad, el propietario se favorece con el asentamiento.

Esto busca que el propietario cuide su suelo. Por eso el mismo texto plantea que la sola acción del propietario de iniciar acciones interrumpe cualquier prescripción. Como esto va a ser a través de un juicio de prescripción, los ocupantes van a tener que presentarse al juez, quien va a decretar la prescripción, según el régimen de nuestro país, eso no cambia. Si el propietario hizo la denuncia policial se interrumpe el plazo de cinco años. Se busca que el propietario cuide su suelo y lo ponga en el mercado, no especule. Es la misma filosofía, se apunta a un eficiente mercado de suelo, porque la situación actual está trancando el desarrollo.

EC - Usted conoce algunas de las opiniones críticas que se han divulgado. Por ejemplo, el doctor Juan Andrés Ramírez ha dicho que es "un mamarracho y una barbaridad jurídica aplicada a un instituto que tiene 2.000 años de antigüedad. No es cuestión de meterle pluma así".

RV - El instituto de la prescripción adquisitiva acortada viene del derecho romano, no es un invento. Lo tomaron los brasileños en el estatuto de la ciudad, del cual el presidente Henrique Cardoso vetó muchos artículos, pero no este.

EC - Pero hasta ahora esta posibilidad regía con un plazo de 30 años.

RV – Pero ese plazo de 30 años no desestimula al propietario a habilitar o facilitar la ocupación de su suelo.

EC - El plazo pasa a ser de cinco años.

RV - Pasa a ser de cinco años, por lo tanto el propietario va a tener que cuidar su suelo, porque nadie le va a pagar cuotitas, como pasa en el área metropolitana sobre todo, pero también en el litoral: el propietario cobra cuotitas a los ocupantes y después reivindica ante la justicia que el Estado le expropie porque tiene ocupantes.

EC - Ramírez advirtió: "No se sabe cómo se mide el nivel de ingreso. ¿Deben ser los cinco años de continuo que esta familia pase bajo el nivel de pobreza? ¿Quién se hace propietario? El núcleo familiar no es un sujeto de derecho, entonces ¿quién sería el dueño?, ¿el padre, la madre, el tío o el padrastro? Hay un propietario despojado, el Estado o un particular, que no sabe si serían 30 años en 10, con justo título y buena fe, o en 5. ¿Cómo hace para saber el nivel de ingreso de los que están poseyendo su inmueble?".

Son algunas de las preguntas que apuntan a imprecisiones del artículo.

RV - Es un artículo genérico, como deben ser las leyes. Estamos bastante acostumbrados en el país a leyes –incluso ocurre en la Constitución– que definen hasta decimales. Parte lo va a regular la reglamentación y parte va a ser decisión de los jueces, como corresponde.

EC - Todos estos detalles que faltan en el texto vendrán en la reglamentación.

RV - Esa es la intención.

EC - ¿Qué pasa si un terreno pasa más de cinco años en esa situación porque está corriendo un trámite sucesorio, por ejemplo?

RV - Si hay un trámite sucesorio, hay mecanismos que plantea la ley para que haya alguien que se ocupe del cuidado de las propiedades, no deberían quedar abandonadas. De repente la persona física o jurídica que tiene esa responsabilidad no la cumple, pero está previsto.

EC - Pablo, de la Comercial, plantea: "¿Qué pasa con las sucesiones? Hay casos en los que ocurre que pasan muchos años para poder regularizar".

RV – Pero el terreno está protegido. Por ejemplo, si es un apartamento, hay alguien que está encargado de pagar los gastos comunes, aunque esté en trámite de sucesión. La situación más compleja se da en propiedades que en general no son de personas físicas, pueden ser personas jurídicas que han entrado en concordato y luego ha habido múltiples embargos, juicios y no se sabe de quién son.

EC - Héctor plantea un ejemplo: "En la esquina de Maldonado y Bulevar Artigas –en lo que fue la sede de la mutualista de Empleados Civiles de la Nación– viven intrusos y es una cueva de ladrones. ¿Con este proyecto esa gente puede llegar a ser propietaria de ese inmueble?".

RV - No sé quién es el propietario ni qué está haciendo, y además esos posibles ocupantes tendrían que contratar un abogado e iniciar un juicio de prescripción. Las familias en esta situación tendrían que iniciar un proceso de formalización, van a tener que pagar Contribución Inmobiliaria, y además la propiedad que prescriba tiene que ser proporcional a su residencia, una familia no puede pretender que prescriba una propiedad de 5.000 metros cuadrados para vivir. Está claro en el texto.

EC - En este caso es notorio, todos los vecinos del barrio saben que allí viven personas que se dedican a la delincuencia, pero que quizás podrían ampararse en esta ley y terminar siendo propietarias.

RV - Lo tendrá que decidir el juez. Yo no creo que un juez falle en ese sentido, pero los jueces también pueden equivocarse.