(emitido a las 10.07 Hs.)

EMILIANO COTELO:
¿Es demasiado generoso el régimen de promoción de inversiones?

Las empresas han hecho un uso intenso de los beneficios fiscales que se obtienen con este régimen de promoción. Pero en los últimos tiempos han surgido cuestionamientos o interrogantes acerca del costo de esos incentivos y de su eficacia para expandir la inversión.

¿Vale la pena que la sociedad uruguaya resigne el cobro de una parte de los impuestos para favorecer ciertos emprendimientos? ¿Se ha usado este sistema para conceder exoneraciones al barrer, sin que en varios casos hubiera una justificación de fondo? ¿Cuáles inversiones conviene favorecer y cuáles no?

Estas preguntas han estado en el debate público, en especial por planteos realizados por sectores del oficialismo y por el PIT-CNT.

En ese contexto, el Poder Ejecutivo sometió a un régimen de consulta pública la posibilidad de realizar una serie de cambios a la reglamentación del régimen de promoción que está vigente desde el año 2007.

¿Cuáles son las principales conclusiones? ¿Qué mejoras podrían introducirse?

Para conversar de este tema estamos con la economista Florencia Carriquiry y el contador Gonzalo Lucas, ambos de la consultora Deloitte. Florencia es columnista habitual en nuestro espacio de análisis económico y Gonzalo es el socio a cargo del área de asesoramiento tributario.

JUAN ANDRÉS ELHORDOY:
Empecemos ubicando el esquema de beneficios, lo que ha ocurrido. El Gobierno ha suministrado importantes de datos, así que miremos cómo ha funcionado el esquema hasta ahora.

FLORENCIA CARRIQUIRY:
A partir de esos datos que ha proporcionado el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) podemos saber que entre 2008 y 2010 se promovieron unos 1.500 proyectos con un monto de inversión total asociado de unos 3.200 millones de dólares, es decir, a razón de más de 1.000 millones de dólares en cada uno de los tres años. Estos datos hablan a las claras de que la recepción entre las empresas de este marco de beneficio ha sido bien amplia.

JAE - Sería bueno ver de dónde se parte, porque siempre se ha dicho que uno de los desafíos de Uruguay es crecer en materia de inversiones. ¿Cómo se comparan esas cifras con el monto total de inversiones en el país?

FC - De acuerdo con los datos de cuentas nacionales, el sector privado en Uruguay invierte entre 13 y 15 % del producto interno bruto (PBI) aproximadamente cada año. Eso es un monto aproximado de 4.800 millones de dólares por año. Cuando hablamos de inversión –es importante tener esto bien claro– estamos hablando de la creación de nuevos activos fijos, no se computa allí el intercambio de activos que ya existen en la economía entre distintas empresas o entre distintos agentes.

EC - No estamos hablando de la compra de una empresa por otra.

FC - Por ejemplo, compra de tierras que un agente le hace a otro, eso no se computa dentro de lo que se llama inversión en activos fijos. Quiere decir que el monto de proyectos promovidos, que ha sido de unos 1.000 millones de dólares por año, es relevante, pero notoriamente inferior a lo que invierte el sector privado en Uruguay. Entre otras cosas eso es así porque no todas las inversiones eran elegibles. Por ejemplo, las inversiones en construcciones para uso exclusivo en viviendas no eran elegibles. Tampoco la inversión en activos biológicos, como puede ser la compra de ganado. En ese sentido otro elemento a tener presente es que no siempre la totalidad de la inversión que se promueve es ejecutada; eso también puede generar distorsión, algún desfasaje en la comparación entre las cifras, pero en cualquier caso la inversión promovida tanto en términos de la cantidad de proyectos como en términos de monto ha sido muy significativa.

EC - En la información que presentó el MEF hay otro destaque, que las promociones abarcan tanto a Montevideo como al interior del país.

GONZALO LUCAS:
Y también a distintos sectores. Casi la mitad de la inversión promovida es en el interior, cosa que coincide con la participación en el PBI que tiene el interior en función de los últimos datos. Y a nivel sectorial abarcó distintos sectores, un 31 % fueron proyectos industriales, un 30 % fueron de servicios, luego baja comercio a algo más de 20 %, y la parte agropecuaria y agroindustrial ronda el 10 %. Esos porcentajes se ven alterados cuando se ven los beneficios efectivamente dados, ahí la parte industrial crece en forma significativa. Pero ha afectado a todos los sectores de la actividad económica del país.

FC - Ha afectado positivamente.

GL - Han accedido a beneficios tributarios empresas de distintos sectores de la actividad económica del país. Y en cuanto a la cantidad de proyectos promovidos, una parte importante, cerca de dos tercios, corresponde a pymes, considerando como pymes empresas con menos de 19 personas y menos de un millón de dólares de facturación. Obviamente no en cuanto a los montos, pero sí en cuanto al número de proyectos promovidos, ha sido muy significativa la participación de la pequeña y mediana empresa.

JAE - ¿De qué costos estamos hablando?

GL - Es una excelente pregunta pero de difícil respuesta, porque se han manejado distintos montos y algunos un poco al voleo.

EC - La pregunta es cuánto le ha costado esto al país.

GL - Exactamente. Para poner números gruesos, en función de la información suministrada por el ministerio en el material colgado en su página web, que es de acceso público, como decía Florencia, los proyectos promovidos ascienden a un total aproximado de 3.200 millones de dólares. El beneficio que se dio a esos proyectos es aproximadamente la mitad, aproximadamente el 50 %, 1.600 millones de dólares. Pero los beneficios efectivamente utilizados, lo que le cuesta al país, sobre todo en la parte de renta, que es la más significativa, rondan una cuarta parte de eso, 415 millones de dólares. Porque si yo presento un proyecto de inversión de 300.000 dólares y obtengo un beneficio de 150.000 dólares, después tengo que tener renta, tengo que tener ganancia por 150.000 dólares para poder utilizar el beneficio.

EC - Ese es el mecanismo.

GL - Exactamente, ese es el mecanismo: yo tengo un beneficio de posibilidad de exonerar impuesto a la renta con determinadas limitaciones y en un determinado período, y si no origino resultados en ese período no lo puedo utilizar. Entonces según la información suministrada, el monto es 415 millones de dólares en tres años. Estaríamos hablando de un 1 % del PBI a lo largo de los tres años de vigencia de este régimen.

JAE - Ese es dinero que dejó de entrar a las arcas del Estado.

FC - Efectivamente, es dinero que se exoneró de impuesto a la renta a las empresas que fueron promovidas.

JAE - Suponiendo que si todas las inversiones que fueron contempladas se hubieran hecho igual, en los mismos tiempos, en las mismas condiciones, el Estado habría captado 415 millones de dólares más.

FC - Exactamente, suponiendo todo eso, que no es menor.

GL - Es un supuesto muy fuerte, que seguramente tenemos que seguir charlando. El tema es si esos 415 millones es dinero bien gastado o mal gastado.

EC - Por ejemplo, ¿cuáles han sido los impactos en materia de empleo?

FC - Allí hay un tema importante, que es que no tenemos una forma objetiva o muy fácil de cuantificar qué habría pasado con la ocupación, es decir, con los empleos en el país, si no hubiera estado este régimen funcionando. El dato que tenemos es la cantidad de empleos comprometidos en los proyectos que fueron promovidos a partir de este régimen. De hecho, la principal variable que determinó el monto de los beneficios fiscales fue justamente el objetivo de creación de empleos. Los datos del MEF muestran que los empleos comprometidos en estos proyectos fueron unos 18.000 al cabo de estos tres años. No sabemos, como decía recién, cuántos se habrían creado igual. También pasa que parte de esos empleos fueron cubiertos con personas que ya tenían empleo, que optaron por cambiar de trabajo. Hay efectos de sustitución, pero es presumible que las empresas que perdieron trabajadores por esa vía debieron volcarse al mercado para reponerlos, al menos en cierta medida, por lo cual en estos tres años en que según nuestras estimaciones se crearon unos 90.000 empleos en la economía, seguramente este marco de beneficios a las inversiones haya tenido una contribución más o menos relevante.

EC - Sigamos con el análisis de los impactos de este marco de promoción de inversiones. ¿En qué medida esa renuncia fiscal de 415 millones de dólares significó efectivamente un aumento de la inversión? Lo pregunto porque de hecho a partir de una encuesta a las empresas beneficiadas se sabe que un 57 % igual habría realizado la inversión aunque no se les hubiera dado el beneficio. ¿Cómo ven eso ustedes?

GL - En primer lugar, no nos sorprende el dato. Porque estamos en un ciclo económico positivo, el país viene creciendo y seguramente habría inversiones que igual se harían en la medida en que tuvieran una rentabilidad proyectada positiva. Si alguien iba a hacer un hotel en Rocha o en Maldonado y pensaba invertir, y existe este régimen de beneficios, accede a este régimen y está muy bien; si alguien que tiene un pequeño supermercado quería abrir otra sucursal, está el régimen de beneficios y quiere acceder, está muy bien que acceda. Pero eso sería como fijarnos en el vaso medio vacío. Si nos fijamos en el vaso medio lleno tendríamos otras miradas.

EC - ¿Cuáles?

GL - Para empezar, hay un porcentaje no menor, que sería 43 %, que no dijo que igual habría hecho la inversión. Incluso en una prueba bastante fuerte un 27 % dijo que hizo la inversión porque existía el régimen de promoción. Y los otros o bien aceleraron la inversión o bien aumentaron la inversión. Incluso este porcentaje que igual habría hecho la inversión se comprometió a determinadas cosas para acceder a esos beneficios, se comprometió a aumentar las exportaciones, a aumentar la ocupación, compromisos que no tendrían si no hubieran accedido al beneficio.

FC - Y hay otra perspectiva que a nuestro juicio también debemos incorporar a la hora de evaluar la eficacia del régimen para expandir la inversión. En primer lugar, quizás sea una exigencia muy alta pedirle a un régimen que sea capaz de torcer la balanza en torno a si hacer o no una determinada inversión. Primero, porque por cómo está pensado, los beneficios son un descuento en el pago de impuesto a la renta, no son un subsidio directo a los proyectos, por lo tanto los beneficios son eficaces en tanto los proyectos sean rentables, generen renta, por lo cual serían proyectos que de por sí serían atractivos para el inversor que los va a llevar adelante. En ese sentido está bien que sea así, no sería para nada deseable tener un esquema de promoción de inversiones que aliente inversiones no rentables, terminaría generando una asignación de recursos absolutamente ineficiente en la economía.

JAE - Parece importante subrayar ese concepto: el beneficio está dado en la medida del éxito del proyecto.

FC - En la medida del éxito del proyecto. Y eso es bueno, porque va a promover una asignación de recursos de todas maneras eficiente en ese sentido. En segundo lugar, en el momento de definir el sistema también se procuró que la aplicación fuera simple, sencilla, relativamente automática y más o menos transparente. Cuando le queremos pedir al régimen que sea mucho más inteligente en el sentido de direccionar los beneficios solamente a los proyectos que más lo necesitan, probablemente tengamos que aceptar asociado a eso un régimen con más discrecionalidad del Poder Ejecutivo, probablemente menos transparente, lo cual también tiene sus costos.

Por eso, a nuestro juicio, la evaluación no debería ser tan exigente, más allá de que no desestimamos que haya una preocupación genuina por los costos ni que haya oportunidades de negocios, pero tendemos a ver al régimen como un esquema novedoso de reducción del impuesto a la renta, y una reducción que en vez de ser generalizada está supeditada a que las empresas sigan invirtiendo. Nos parece que ese es un elemento positivo del régimen que se ha llevado adelante en estos tres años.

GL - Para reafirmar lo que dice Florencia, más o menos la mitad, el 52 % de los consultados, dijo que adelantó inversiones, y 55 % que aumentó un poco el nivel de inversiones en función del régimen.

JAE - Pero con todo esto queda la pregunta sobrevolando de si el beneficio que está obteniendo el país justifica el costo que está pagando.

FC - Es una pregunta bien relevante y que probablemente nos estemos haciendo todos. De todos modos es muy difícil de responder y un tema muy opinable, muy debatible, entre otras cosas porque también deberíamos preguntarnos: si no hubiera estado este programa de beneficios, ¿a qué se habrían destinado esos recursos fiscales? ¿Habría mejorado el resultado fiscal o habría habido mayor gasto público? Son todas cosas que hacen complicado responder de forma muy asertiva una pregunta como esa.

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EC - Más allá de toda esta discusión que ha habido sobre cuál es el impacto y si sirven o no estos incentivos, ustedes decían que las empresas que están creciendo ven en este régimen un esquema que a la larga determina que la tributación de la renta empresarial en Uruguay es moderada, y eso seguramente favorece las inversiones.

GL - Efectivamente, no nos consta que haya sido el motivo fundamental de este régimen, pero en última instancia a las empresas rentables, que están creciendo, que están aumentando las exportaciones y la ocupación, etcétera, les está disminuyendo la tasa efectiva de imposición a la renta.

JAE - Antes de pasar a ver los principales cambios que se proponen, quizás valga la pena señalar los aspectos claves de lo que tenemos hoy día.

EC - Al pasar ustedes ya comentaron algunas características del régimen, vamos a explicarlo un poco mejor.

GL - En primer lugar, los regímenes de promoción de inversiones existen en el país desde el siglo XIX, pero la revolución se dio con el decreto 454 del 2007. Y utilizamos la palabra revolución básicamente porque se simplificó mucho el trámite para presentar el acceso al régimen y aumentó mucho el beneficio, en la medida en que el beneficio tributario se aplica directamente sobre el impuesto a la renta del ejercicio.

Cómo funciona el régimen. En primer lugar, se determinan las inversiones calificables, que es la inversión en bienes muebles, como maquinaria, computadoras, mobiliario, la construcción de inmuebles; no la compra del terreno, no la compra de una casa, pero sí las mejoras fijas relacionadas con un inmueble, siempre que no sean con destino casa habitación. Y recientemente se incluyó la inversión en árboles y arbustos frutales como inversión calificable. Se suma esa inversión en un determinado período y se clasifica en proyectos pequeños, medianos en dos tramos, grandes en tres tramos y de gran significación económica.

Luego se clasifica la inversión. La clasificación depende del volumen de la inversión, en cifras en unidades indexadas (UI), pero para tener una referencia, hasta 400.000 dólares de inversión sería un proyecto pequeño, hasta 1.600.000 sería un mediano tramo 1, y así sucesivamente. Una vez clasificada la inversión, entra a jugar una matriz de indicadores, cómo puntúa esa inversión que clasifica para obtener los beneficios.

JAE - Una especie de examen.

GL - Exactamente. Cuántas materias nos exigen para salvar el examen y cuántos puntos obtengo en esas materias. Las materias son ocupación, exportaciones, descentralización, inversión en tecnologías limpias, innovación. Y funciona de la siguiente manera: para pequeños proyectos, para inversiones de menos de 400.000 dólares, puedo elegir una materia, y básicamente se ha elegido o empleo o mayor ocupación o incremento de las exportaciones. Esa materia se aprueba obteniendo un punto, y el máximo puntaje que puedo obtener es 10 puntos. Si obtengo un punto, accedo a un beneficio en IRAE del 51 % de la inversión calificable, y si obtengo 10 puntos, en el caso de pequeño, accedo a un beneficio de IRAE de hasta 60 % de la inversión calificable.

EC - Son beneficios sobre lo que habría que pagar de IRAE.

GL - Son beneficios a deducir del IRAE con determinados límites. No puedo pagar cero, voy a poder deducir ese beneficio en la medida en que haya realizado las inversiones y con un determinado tope. Pero el examen es fácil: elijo la materia, por ejemplo empleo, por ejemplo incremento de las exportaciones; en el caso de exportaciones cada 200.000 dólares es un punto, en el caso de empleo cada tres nuevos puestos contratados es un punto, y así va aumentando, dos puntos, tres puntos, cuatro puntos.

A los proyectos medianos o grandes se les exigen varias materias y se pondera, y si saco cero en una materia no pierdo, simplemente no pondero en eso. Si ocupo se aplica un porcentaje y se da un puntaje, si aumento las exportaciones se aplica a ese porcentaje un puntaje, y llego a un puntaje; si no invierto en tecnologías limpias saco cero, pero no significa que pierda. Y se suma.

Además a los proyectos medianos y grandes se les permitió rendir como pequeños. Se les permitió elegir si se los evalúa en función de esta forma o con una sola materia, básicamente incremento en el empleo o incremento en las exportaciones. Lo único que se les pidió, no para el caso de las exportaciones, pero sí para la parte de incremento de empleo, fue más personas para obtener un punto. Para los proyectos pequeños cada tres personas es un punto. Si bien se complejiza un poco porque los requerimientos de personas dependen de si son empresas nuevas, si son empresas que ya existían y si son pequeñas, medianas, micro o grandes empresas, las grandes empresas para obtener un punto en el caso de empleo tienen que incrementar 10 % la fuerza laboral.

JAE - Entonces, capaz que más allá de los detalles puntuales, técnicos, en cada uno de los casos, lo que corresponde subrayar es que está todo matrizado, tabulado, todo es previsible en la medida en que hay una forma de evaluar ese proyecto que se presenta.

GL - Efectivamente, y el 90 % de los proyectos presentados en cuanto a cantidad –no en cuanto a monto– se presentó de esta forma: para que me evalúen voy a elegir la matriz de pequeño, sola una materia, básicamente empleo o incremento de las exportaciones.

JAE - ¿Qué pasa si un proyecto fue aprobado, tuvo determinada exoneración y no cumplió?

GL - Hay un cierto margen de tolerancia. Esa es otra de las modificaciones que va a haber en el nuevo régimen, si cumple los lineamientos que se están planteando; si no se cumple siquiera con los márgenes de tolerancia, se hablará de incumplimiento parcial o total y habrá que reliquidar y pagar ese impuesto con multas y recargos.

JAE - Habrá que pagar con multas y recargos lo que no se pagó porque supuestamente se estaba exonerado.

GL - Depende de si el incumplimiento es parcial o total. Si es total, es con multas y recargos.

EC - Veamos ahora cuáles son los cambios que se proponen.

GL - Los cambios son en cuatro direcciones. Por un lado, en la forma de acceder al beneficio, la forma de tomar el examen. El segundo cambio es agregar o bajar algún indicador, y dentro de los indicadores, cómo se consideran esos indicadores. El tercer cambio se refiere al beneficio en sí mismo, el monto del beneficio a acceder y el plazo a utilizar. Y el cuarto son otras modificaciones, básicamente cuál es el margen de tolerancia y qué cosas se pueden considerar ampliación.

Con respecto al primer punto, cuál va a ser el mecanismo para evaluar la promoción de inversiones, hay dos cambios. En primer lugar se va a aplicar una matriz para todos, ya no existe la chance de elegir una única materia, a todos se les van a aplicar varias materias.

JAE - Grandes, pequeños, medianos, todos bajo el mismo paraguas.

GL - Sí. Lo que sí va a pasar, y es el segundo cambio, es que obtener un punto en los indicadores ocupación, mano de obra, puestos de trabajo, y exportación dependerá del volumen de la inversión. Antes en casos de proyectos pequeños se exigía tres personas si la inversión era de 100.000 o si era de 300.000 dólares, ahora, según el total de la inversión, cuánto se va a exigir para obtener un punto en la parte de empleo en un caso y en el otro, también dependerá de cada caso.

A su vez en el segundo punto, eso pondera. Por ejemplo, la parte de empleo va a ponderar un 30 %, entonces obtengo un punto, en verdad no obtengo un punto, obtengo un punto por 0,30, y para salvar el examen tengo que tener como mínimo un punto.

La gran modificación está en el segundo punto, se trata de focalizar cuáles emprendimientos se quiere beneficiar y cuáles no.

JAE - Estamos hablando de un cambio en los indicadores.

FC - De intentar direccionar mejor hacia dónde van los beneficios que se otorgan.

GL - Se agregan nuevos indicadores, como indicadores sectoriales, y se sacan otros, pero sobre todo se modifican los indicadores actuales. El tema es muy largo, pero me permito hacer comentarios sobre dos. Uno es el tema empleo, que es uno de los cambios más significativos. Antes daba lo mismo que se contratara una persona con un sueldo de 8.000, de 20.000 o de 30.000 pesos, ahora se divide en cuatro categorías. Las cifras son en UI, pero los sueldos por debajo de 10.000 pesos valen 0,5, y luego hay tramos de 10.000 a 20.000, de 20.000 a 40.000 y de más de 40.000 pesos. Se supone que el sueldo es un indicador de trabajo calificado o trabajo sin calificar.

EC - Eso porque el desempleo ya no es un problema tan acuciante, entonces lo que se quiere promover es el empleo de mayor calidad, mejores sueldos, mejores retribuciones.

GL - Efectivamente. Cuando empezó este régimen estábamos hablando de una desocupación de entre 13 y 14 %, y hoy estamos en menos de la mitad, con lo cual se trata de promover empleo de mejor calidad. Entonces si contrato a una persona con un sueldo de menos de 10.000 pesos vale media unidad de medida y si contrato a alguien con un sueldo de más de 40.000 pesos vale 1,5 unidades de medida. Y a su vez, si contrato personas menores de 25 años o mayores de 45 ese indicador se ve afectado.

EC - Se quiere incentivar la contratación de un sector del mercado de trabajo. Por ahí están los puntos débiles del mercado de trabajo hoy.

GL - Exactamente. Si contrato personal rural también se incrementa la calificación, si contrato mujeres también se incrementa la calificación. Y todo se acumula, entonces si yo contrato a una persona con un sueldo de más de 40.000 pesos, mujer, menor de 25 años, voy a tener 1,5 más 0,25, más 0,25: 2 unidades de medida.

EC - ¿Y en el rubro exportaciones?

GL - En el tema exportaciones se exige incremento en función del volumen de inversión.

Me gustaría agregar el tema descentralización, se agrega Montevideo. Antes los puntos por descentralización solo tenían que ver con el interior, ahora se hace una modificación en los departamentos a los cuales se apunta la inversión y se incluyen algunos barrios de Montevideo.

EC - ¿Qué barrios?

GL - Por ejemplo Casavalle, Manga, barrios en los cuales el desarrollo económico es menor. Por supuesto, si hago una inversión en el Centro, en Pocitos, en Carrasco, no puntuaré de ninguna forma.

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JAE - En suma, ¿hacia dónde apunta el plan para modificar el proyecto?

GL - En primer lugar, se complejiza un poco el mecanismo, se focaliza mucho más a quién se le da beneficio y a quién no, y creo que disminuye el monto de los beneficios. Antes se obtenía fácilmente un 50 %, y ahora con un punto en muchos casos se obtendrá un 20 %. Aunque ese 20 % podrá aumentar si estamos hablando de micro o pequeñas empresas o si estamos hablando de parques industriales. Tiene varias aristas, pero el título sería que se vuelve más complicado, más focalizado, muchos no van a poder acceder al beneficio, y de alguna forma disminuye la cantidad del beneficio.

FC - En la línea de lo que decía Gonzalo, es sin duda un enfoque más exigente para conceder los beneficios, por eso decimos que probablemente veamos una reducción en el monto de los beneficios que se otorguen si se llevan adelante estos cambios.

JAE - Convendrá ver en otro momento el impacto a nivel de política económica, la competencia con otros países, porque tú decías que este régimen de promociones está desde el siglo XIX, pero hay que ver que todo el mundo tiene regímenes, parecidos a este o no, pero que están en competencia para captar inversiones. Y de repente sería interesante ver cómo está posicionado Uruguay en este terreno para ver si tiene o no ventaja comparativa para otros países. Lo dejamos para otra ocasión.

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Transcripción: María Lila Ltaif


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