(Emitido a las 8.20)

EMILIANO COTELO:
Cuando el proceso de preparación del proyecto de presupuesto llegaba tranquilamente a su fin, la semana pasada los uruguayos nos vimos sorprendidos por una crisis política dentro del gobierno que pudo terminar con la renuncia del ministro de Economía, Danilo Astori. Finalmente, se llegó a un acuerdo, Astori permaneció en su cargo y los mercados financieros no mostraron ninguna turbulencia.

Pasado entonces el episodio político, nos parece oportuno comenzar a analizar detenidamente los principales contenidos del proyecto de presupuesto enviado al Parlamento. Para eso, en seguida dialogamos con Pablo Rosselli, de Tea Deloitte & Touche.

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Para comenzar, Pablo, ¿cuáles son los aspectos centrales contenidos en el proyecto de presupuesto enviado al Parlamento?

PABLO ROSSELLI:
Debemos comenzar advirtiendo que la tarea de analizar el presupuesto es bastante compleja. Involucra analizar por un lado el conjunto de cifras que se presentan en el presupuesto y su consistencia, así como las principales disposiciones que alteran estructuras en la administración pública o que modifican formas de funcionamiento de la administración. Con lo cual, hoy podemos hacer algunos primeros comentarios preliminares, centrados en las principales cifras.

EC - Hecha esa aclaración que valía la pena, Pablo, ¿cómo conviene organizar el análisis?

PR - Quizás el primer punto relevante sea marcar que el proyecto de presupuesto debe resultar consistente con las metas fiscales que se ha planteado el gobierno y que ha acordado con el Fondo Monetario Internacional y debe ser a su vez consistente con lo que resulta del marco macroeconómico más probable para los próximos años. Decimos esto, Emiliano, porque en el presupuesto se establecen una serie de asignaciones de gastos por inciso (es decir, por ministerios, organismos del art. 220 como son ANEP, INAU, Universidad). Ahora, la suma de esos gastos debe estar en línea con las proyecciones de ingresos tributarios (que dependen de la actividad económica), con proyecciones acerca de los pagos de intereses y de transferencias a la seguridad social y con el resultado fiscal esperado o fijado como meta.

Desde ese punto de vista, entonces, parece conveniente analizar en primer lugar la razonabilidad de los supuestos macroeconómicos empleados. Por supuesto, hay un segundo nivel de análisis que tiene que ver con las decisiones que en términos de evolución del gasto público total están implícitas en el presupuesto. Y en tercer lugar, hay un nivel de análisis que tiene que ver con la composición del gasto público, más relacionado con lo que podríamos decir son las prioridades de gasto fijadas por el Poder Ejecutivo.

EC - Abordemos entonces esa primera perspectiva que planteabas, Pablo. ¿Qué reflexiones les merece el proyecto en términos de su consistencia macroeconómica?

PR - El gobierno prevé un aumento del PBI de 5,5% en 2005, de 4% en 2006, de 3,5% en 2007 y de 3% a partir de 2008. Se trata, a nuestro juicio, de tasas de crecimiento razonablemente alcanzables en los próximos años, aunque un poquito mayores a nuestras previsiones. Si bien es cierto que Uruguay en períodos largos ha crecido sistemáticamente a tasas más bajas que esas, implícitamente se está asumiendo que en los próximos años continuará un ciclo expansivo, lo cual hoy luce como bastante probable. Y de hecho, las tasas de expansión previstas en este proyecto son menores a las que tuvimos durante el ciclo expansivo de la década del 90, hasta 1998. Por otra parte, el proyecto prevé que la moneda nacional se apreciará ligeramente en términos reales; es decir que habrá una inflación en dólares de 3% o 4% anual, aproximadamente. A nuestro juicio, se trata de un supuesto razonable, consistente con la previsión de expansión de la economía.

Con esos supuestos, se debería tener un incremento significativo de los ingresos tributarios, a un ritmo similar a la suba del PIB y un descenso del peso de los intereses de deuda pública en relación al producto, como se prevé en el mensaje enviado al Parlamento. En cambio, es más difícil de evaluar la evolución que tendrán las transferencias a la seguridad social.

EC - ¿Por qué, Pablo?

PR - Porque el gobierno prevé que las transferencias a la seguridad social permanezcan en torno a algo más de 9% del PIB, lo cual es una cifra baja en comparación con los niveles pre-crisis. En un contexto de recuperación del salario real como el que debería prevalecer en los próximos años, ese proyección puede resultar optimista porque podría observarse un incremento de las pasividades (que se ajustan con los salarios) y del déficit de la seguridad social. Sin embargo, por otro lado, la reforma de 1996 irá contribuyendo a mejorar los resultados del sistema.

En síntesis, Emiliano, en principio habría una razonable consistencia macroeconómica en el presupuesto, aunque tendremos que seguir de cerca la evolución de la seguridad social. Asumiendo que se cumplen esas proyecciones, con este presupuesto el gobierno debería poder cumplir con las metas fiscales establecidas oportunamente, lo cual es necesario para mantener vigente el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional pero también para propiciar un descenso paulatino de la relación deuda/PIB, que se encuentra en niveles excesivamente altos desde la crisis de 2002.

EC - ¿Qué sucederá con el nivel de gasto público, Pablo? Te hago la pregunta porque antes de presentado el proyecto y luego, en los últimos días, se ha señalado que se prevé un incremento importante del gasto público en términos reales.

PR - En realidad, aquí debemos ser rigurosos en el análisis. En el proyecto de presupuesto se asignan partidas para los distintos incisos (ministerios, ANEP, Universidad, Poder Judicial, etc.). El total de esas partidas, que en 2004 ascendió a unos 1.800 millones de dólares si lo medimos al tipo de cambio de hoy, subiría aproximadamente un 30% en términos reales en la comparación 2009 con 2004. Se trata de una suba muy superior al aumento que se prevé para el PBI, que en términos acumulados sería del orden del 20% real.

Pero eso no se corresponde con el gasto público total, porque allí faltan intereses de deuda pública, el gasto total en seguridad social y algunas partidas adicionales. Esas otras partidas son muy importantes, en su conjunto, ya que representan un 18% del PBI.

EC - ¿Entonces, Pablo?

PR - Lo que sí es claro, es que hay un aumento del gasto discrecional. Esas partidas que en conjunto subirían un 30% en términos reales constituyen en gran medida lo que podríamos definir el gasto discrecional. Las transferencias a la seguridad social y los intereses de deuda pública son mucho menos manejables por el gobierno.

EC - ¿Y esa suba del gasto discrecional no es desmedida, Pablo?

PR - En realidad, la respuesta a esa pregunta depende en gran medida de valoraciones políticas. Los economistas, en tanto analistas, no tenemos elementos para dar respuestas categóricas desde un punto de vista técnico, más allá de que cada uno pueda tener su propia opinión al respecto. En realidad, un aumento del gasto público genera algunos inconvenientes porque hay que financiarlo con impuestos, que distorsionan el funcionamiento de los mercados, pero la aplicación de esos impuestos pueden eventualmente redundar en beneficios superiores a los costos de las distorsiones que causan los impuestos. Por eso decía que desde un punto de vista técnico es difícil emitir una respuesta terminante.

De todos modos, hay más cifras a tener en cuenta para evaluar el comportamiento del gasto público total.

EC - ¿Cuáles son esos elementos?

PR - Asumiendo que las transferencias al BPS se mantienen estables en todo el período, como prevé el proyecto, el gasto primario del sector público se situaría en 2009 en algo menos de 25% del PIB; y eso sería casi un punto más que en 2004, pero varios puntos menos que el 31,5% del PIB que teníamos en 2001, antes de la crisis. En definitiva, a partir de 2002 el gasto primario cayó fuertemente, en parte por la reducción del salario real que se observó en el país... En línea con la previsible recuperación del salario real que ocurrirá en el sector público pero también en el sector privado en los próximos años, parece inevitable que se produzca ahora cierta reversión de esa tendencia.

Finalmente, Emiliano, como los intereses de la deuda pública irán disminuyendo en relación al PIB, el gasto público total bajaría desde un 31% del PIB en 2004 hasta 30% del PIB en 2009. Si efectivamente se diera ese descenso del gasto público total, el país consolidaría la reducción del gasto que comenzó a operar a partir de 2002. No debemos perder de vista que en 2001, el gasto público total se encontraba en 34,5% del PIB (y en todos los casos no estamos considerando las intendencias).

EC - El tiempo se nos está terminando hoy, Pablo, pero no quisiera cerrar el tema sin tocáramos brevemente lo que decías era la tercera perspectiva de análisis. Me refiero a la composición del gasto público y a las prioridades definidas para los aumentos de gastos.

PR - Si volvemos a los gastos discrecionales, que aumentarían 30% real al cabo de todo el período, observamos que las inversiones serían las que mostrarían la mayor suba, 46% en términos reales. Los gastos de funcionamiento serían los de menor incremento (20%) y las remuneraciones subirían 28% en términos reales.

Desde esa perspectiva, hay un relativo énfasis en recomponer sobre todo la inversión pública, que estaba en niveles extremadamente bajos.

EC - ¿Y qué pasa con el presupuesto según los distintos incisos, Pablo?

PR - Si miramos la asignación del gasto por inciso, ANEP y Universidad absorberán un 42% del aumento del gasto, lo cual constituye un porcentaje claramente mayor a la participación que tienen en el presupuesto actual (que es de 28%)... Visto así, se puede advertir un énfasis importante en educación (sin entrar en el debate de si el gasto debió ser mayor o si debió estar condicionado a mejoras en la eficiencia o calidad de los servicios). También hay un énfasis relativamente importante en el Ministerio de Trasporte y Obras Públicas, donde se prevé un incremento de las inversiones de más de 40% en términos reales.

De alguna manera, Emiliano, ese foco en educación y en las inversiones se refleja en lo que establece el artículo 31 del proyecto, que establece que el gasto primario corriente (es decir el gasto sin intereses y sin inversiones) y excluyendo educación (ANEP y Universidad) no podrá crecer más de 3% anual en términos reales. En otros términos la expansión prevista del gasto discrecional de 30% obedece en muy buena medida a suba de inversiones y de presupuesto en educación, porque el resto de los gastos no debería subir más de 16% real en el período (algo menos que la suba prevista para el PIB).

EC - ¿Qué sucedería si no se cumpliera esa cláusula?

PR - Entonces el Poder Ejecutivo deberá informar las razones del incumplimiento y deberá proponer medidas correctivas... De hecho, Emiliano, cabe la duda de si en la proyección de los gastos de funcionamiento no se está observando un poco de voluntarismo, al prever para varios incisos variaciones nulas del gasto. Por allí podríamos tener algunas desviaciones que el gobierno, eventualmente, deberá explicar y tratar de corregir.

Pero en ese artículo, en definitiva, se establece una suerte de cláusula de responsabilidad fiscal. Lógicamente, como sucede con toda regla de este tipo, establecer esta regla fiscal es de por sí importante, pero la clave está en que efectivamente se cumpla.