(Emitido a las 9.04)

EMILIANO COTELO:

Finalmente, ayer Uruguay dio un segundo paso institucional hacia el fortalecimiento de la relación económica con Estados Unidos. Después del Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones, que rige desde el año pasado, llegó la hora del TIFA, el Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversión.

Con la presencia de autoridades comerciales de ambos países, el TIFA se firmó ayer al mediodía en Montevideo, mientras todavía resonaban los ecos de las protestas de algunos sectores del Frente Amplio (FA).

Pero más allá de la controversia política, más allá de si el ministro Danilo Astori se salió con la suya o no, quedan planteadas varias preguntas sobre el contenido y en especial sobre el alcance de este documento que se suscribió en la víspera.

Vamos a tratar de evacuar algunas de esas dudas en diálogo con el experto en temas de Comercio Internacional Isidoro Hodara.

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EC - El economista Isidoro Hodara estuvo a cargo de la Oficina Económico-Comercial de Uruguay en Ginebra, fue director general de Comercio Exterior y hoy se desempeña como catedrático de Comercio Internacional en la Universidad ORT.

Para empezar, ¿podemos explicar, en términos generales, qué es un TIFA?

ISIDORO HODARA:
El nombre es "Acuerdo Marco". Un marco es un lugar donde uno coloca contenidos o no. Este acuerdo deja la posibilidad de que se traten, se consideren temas, siempre de manera no vinculante, o que queden yacentes. Nosotros ya tenemos una experiencia en ese sentido.

EC - ¿A qué alude?

IH - Uruguay es signatario de un TIFA con Estados Unidos junto con sus tres socios del Mercosur. Lo firmó en el año 91.

EC - Ese antecedente no ha estado en las conversaciones en todos estos meses. ¿Podemos ubicar algún detalle más para refrescarlo?

IH - Cuando se anunció que se iba a transitar este camino del TIFA, recuerdo que mi primera sensación fue que ya teníamos algo así. Además, inmediatamente, en la madrugada siguiente, el primer mail que llega a mi máquina es el de un experto argentino muy conocido que nos dice: "Hay una cosa que no entiendo: ¿para qué quieren otro TIFA si ya tienen uno?". Lo cual era una manera de jugar con las palabras. Porque ese primer TIFA es del grupo de cuatro, el Mercosur, con Estados Unidos.

EC - ¿Es lo que en su momento se llamó el acuerdo del Jardín de las Rosas?

IH - Efectivamente.

EC - Porque se suscribió en el Jardín de las Rosas en la Casa Blanca.

IH - Exactamente. Recuerdo que cuando se anunció que íbamos a transitar ese camino desempolvé los discursos que Bush padre dijo en ese momento y por el Mercosur, el presidente de Brasil, Collor. Si habrá pasado tiempo. En todo ese tiempo, a mi conocimiento jamás pasó nada con el TIFA, no hubo reuniones, no hubo contenidos.

EC - Fue una buena intención que quedó en ese punto de largada y nada más.

IH - Hay alguna explicación. Durante una parte de ese tiempo, todos los países que eran signatarios de ese TIFA estaban involucrados en un esfuerzo de orden continental que se llamaba ALCA. En algún momento de ese tiempo para construirla y en otros para detenerla. Naturalmente que si estaban involucrados en el ejercicio más amplio, con una u otra motivación, no iban a hacer mucho en el contenido del TIFA. Lo cierto es que permaneció yaciente, como si estuviera en un anaquel, todo ese tiempo.

EC - ¿El TIFA es una creación de Estados Unidos para sus relaciones con países o bloques de países?

IH - Todos los países pueden tener acuerdos marco que no comprometen. Este en particular, según dice en la página del Departamento de Estado de Estados Unidos, es no vinculante. Es un acuerdo para considerar temas. Nunca podrían surgir de él obligaciones de los dos estados, a menos que transiten otros caminos, por eso tiene formalidades distintas para adoptarse. Usted mencionaba en la introducción el Acuerdo de Inversiones. Podría haber mencionado, para otros países, la existencia de acuerdos de libre comercio. Todos ellos requieren la participación legislativa en algún momento. Cada país es diferente en cuanto al alcance de esa participación legislativa pero todos, considerándolo un tratado con toda la barba, requieren que se pronuncien una cámara o las dos. Este acuerdo es aprobado sin que lo vea el Poder Legislativo, tan menguado es su alcance en la etapa inicial.

EC - De todos modos, si después llega a un TLC, por ejemplo, ahí sí se requiere la intervención del Congreso.

IH - Sin ninguna duda, tanto allá como acá, se convierte en un tratado con toda la barba, con todas las de la ley.

EC - Estaba viendo antecedentes en esta materia. Según un resumen que publica hoy el semanario Brecha, hasta ayer Estados Unidos tenía firmados 29 TIFA, cuatro de ellos con bloques regionales y 25 bilaterales con distintos países. Si vamos a acuerdos bilaterales, la lista de países está compuesta por Afganistán, Argelia, Australia, Bahrein, Brunei, Camboya, Gana, Indonesia, Kuwait, Líbano, Malasia, Mauritania, Mozambique, Nueva Zelanda, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Qatar, Arabia Saudita, Singapur, Sudáfrica, Tailandia, Túnez, Emiratos Árabes Unidos y Yemen. No hay ningún país latinoamericano, salvo ese antecedente del acuerdo cuatro más uno con el Mercosur. ¿Cómo se explica que no haya habido TIFA bilaterales en América Latina?

IH - Si empezamos de Norte a Sur, sólo por comodidad, ya tiene acuerdos de libre comercio, cuyo alcance es mucho más comprehensivo, mucho mayor que el de un TIFA, con: México, Dominicana, los centroamericanos, Panamá, Colombia, Perú y Chile. Con la mayoría de esos países latinoamericanos no tendría objeto un TIFA. Me quedé pensando y estoy casi seguro de que firmó un TIFA con Irak, después de la invasión.

EC - Pero siguen faltando latinoamericanos. Usted dice que con algunos de ellos se ha avanzado mucho más que un TIFA.

IH - Exacto. Los huecos parecen ser Venezuela, Ecuador, Bolivia y los cuatro del Mercosur, ahora los tres restantes del Mercosur. En algún caso estuvieron negociando un acuerdo, Ecuador y (en algún caso manifestaron que era el gran Satán y no querían hablar nada con él) Venezuela.

EC – Ayer, en la conferencia de prensa se insistió mucho en que el TIFA es un marco de negociación, un texto en el que se establece una serie de pautas sobre las cuales empezar a trabajar en la búsqueda de acuerdos comerciales, sean del tipo que sean. Pero hay países que han llegado a profundizar mucho sus relaciones comerciales con Estados Unidos, llegando incluso a un TLC, sin haber firmado antes un TIFA. Y por otro lado, hay países que firmaron TIFA pero después no avanzaron más allá de eso. Entonces, el TIFA no es condición suficiente ni necesaria.

IH - Es la mejor descripción que se puede dar: ni impide, ni asegura, ni excluye que uno siga conversando en otros ámbitos.

EC - ¿Entonces qué es el TIFA?, ¿apenas una formalidad?

IH - Los marcos son marcos, uno no sabe cuán linda quedará la obra de arte hasta que no le ponga el contenido dentro.

EC - ¿Es un gesto político, hay que interpretarlo de esa manera?

IH - Sí, pero un gesto político de contenido comercial, eso es lo que buscan los que lo firman de los dos lados.

EC - ¿Cómo se entiende el entusiasmo que mostraron ayer algunos representantes de la delegación de Estados Unidos en el acto que se produjo en el Edificio Libertad? Se mostraban verdaderamente exultantes. Vamos a escuchar un fragmento de una de las alocuciones de ayer.

(Audio en inglés de Veroneau)

"Estamos orgullosos de esta posibilidad de aumentar el comercio bilateral, pero también orgullosos porque esto facilita la posibilidad de aumentar el comercio y la inversión entre los países de América.Y estamos muy ansiosos por empezar a trabajar bajo el marco de este acuerdo TIFA de buscar las fórmulas para ir aumentando las oportunidades económicas entre los países, y también de agregar nuevas formas de fortalecer esas relaciones".

(Fin del audio) 

IH - Me pareció que lo que quiso decir es "estamos ansiosos de encontrar caminos". "Vamos a encontrar caminos". Este no es el camino.

Es difícil estar muy exultante por algo que todavía no tiene contenido. Y en realidad, si encuentra un contenido importante, lo más probable es que lo tenga que volcar en otro instrumento. No podría surgir del TIFA, sin nada más, una concesión arancelaria, una rebaja de derechos de aduana de Estados Unidos para Uruguay o de Uruguay para Estados Unidos para un producto; no le digo para todo el universo.

EC - Ese es un ejemplo de lo que usted señala como debilidades de un TIFA en cuanto a resultados concretos...

IH - Es una descripción del TIFA, es así. Tanto en Uruguay como en Estados Unidos una reducción de aranceles debería tener aprobación de alguna instancia legislativa, de una cámara o de las dos, porque los dos países tienen algo distinto sobre eso en su Constitución, pero que se pronuncie el Legislativo. Acá no se pronunció para nada, ninguno de los dos.

EC - Vale la pena marcar el diferencial de importancia con el Tratado de Protección Recíproca de Inversiones que está vigente y que sí genera varias obligaciones.

IH - El Tratado de Inversiones genera obligaciones y derechos para los dos.

EC - No en vano requiere aprobación parlamentaria y el TIFA no.

IH - Eso marca una cierta diferencia en el alcance, que es lo primero que usted mencionó que quería explorar. No puede tener tanto alcance si eso, que es más que la formalidad de aprobación, es la sustancia de la voluntad que se requiere, es distinto. Para Inversiones fue aprobado en nuestro Poder Legislativo y en el Senado americano por más de 90% de los votos.

EC - La firma del Tratado de Protección de Inversiones fue un paso más osado que el de ayer.

IH - De mayor envergadura desde el punto de vista de los compromisos de los dos países. Este tiene el compromiso de encontrar caminos, después que los encuentra tendrá que implementarlos de otra manera.

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EC - Estados Unidos tiene varios acuerdos de este tipo firmados con países de todo el mundo, especialmente con países asiáticos, y muchos de ellos han sido el paso previo a la firma de un TLC. Pero del texto del acuerdo firmado, ¿surge algo que obligue a Uruguay a seguir avanzando, no ya hacia un TLC, hacia cualquier cosa en materia comercial? ¿O puede ocurrir que por condicionantes políticas internas Uruguay en algún momento diga "me planto acá, no estoy en condiciones de seguir avanzando en este proceso"?

IH - No hay nada que obligue, lo único que va a obligar es la voluntad de las partes.

EC - Es un tema de voluntad política.

IH - Ninguno puede llamar al otro país para decirle: "Usted está en incumplimiento de sus obligaciones porque no ha encontrado caminos para la expansión del comercio y las inversiones".

EC - Recién hacíamos consideraciones generales sobre los TIFA, ahora le estoy preguntando por este en particular, por el texto que se firmó ayer.

IH - No surge esa obligación, si encuentran caminos ellos marcarán los incentivos para ir más adelante, si no los encuentran ese acuerdo quedará yaciente, quedará en el anaquel durante algún tiempo.

EC - Se establece un plan de trabajo pero no se establecen plazos concretos.

IH - Efectivamente. En los hechos hay un cierto paralelismo con el mecanismo institucional anterior, antes se había creado una Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones, en 2002, que sustituyó a otro organismo que con un nombre muy similar había sido creado poco más de un año antes. Esa Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones, que se siguió reuniendo por lo menos hasta el año pasado, tenía un plan de trabajo, pero no podía tener un cronograma de resultados porque los caminos que iba a encontrar para superar las dificultades que encontrara iban a llegar más temprano o más tarde. Es bastante natural en una etapa como esa.

EC - Ya que menciona ese antecedente, ¿qué diferencia hay entre el Consejo Uruguay-Estados Unidos sobre Comercio e Inversiones que se crea en el TIFA firmado ayer y la Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones que se había creado durante la administración Batlle?

IH - Este surge de un acuerdo marco y el otro surgió del acuerdo de la voluntad de los dos países, fue creado en oportunidad de la reunión del presidente Batlle con el representante comercial de Estados Unidos, en Washington, a mediados de febrero de 2002. La formalidad era esa: creemos esta comisión para poder trabajar juntos. Aquí hay un acuerdo que involucra una firma, algo un poquito más formal, cae dentro de un formato. Pero para darle una idea de que la formalidad no lo hace todo, cuando se hace esa Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones, la oficina del representante comercial de Estados Unidos o de la Casa Blanca emite un comunicado de prensa, que decía: "con la visita de tal mandatario acordamos hacer tal comisión. Este es el instrumento utilizado en las negociaciones con Chile". Con esto está diciendo que en el año 2002, por lo menos para Chile y para Uruguay quizás, el mecanismo previo a un TLC era la Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones, no el TIFA. Creo que Chile nunca tuvo un TIFA, pasó de la Comisión Conjunta al TLC que disfruta desde hace dos o tres años.

EC - Este TIFA, ¿es un escalón en el camino hacia un TLC? Se lo pregunto porque en el ítem (a) del artículo 3º se establece lisa y llanamente que uno de los objetivos del consejo Uruguay-Estados Unidos sobre Comercio e Inversiones que se crea es "identificar oportunidades para liberalizar el comercio y las inversiones bilaterales". ¿Esto no es preparar la cancha para un TLC?

IH - Usted puede identificar las oportunidades y determinar que el costo de disfrutarlas es muy alto, podría pasar. Hay que volver a la formulación inicial: ni lo excluye, ni lo impide, ni lo asegura. Tiene todas las chances del marco que todavía no tiene un cuadro dentro.

EC - La polémica más fuerte en nuestro país en lo previo a la firma del TIFA estuvo vinculada con el contenido del anexo, en el cual se incorpora una serie de temas que a su vez quedan incorporados a la agenda bilateral. Entre esos temas están, por ejemplo, los derechos de propiedad intelectual, comercio de servicios y compras del Estado. ¿Con qué grado de compromiso se incorporan esos asuntos?

IH - Con el que la letra del acuerdo da, dice "nos comprometemos a considerar –no a acordar– estos temas". ¿Y de dónde surgen estos temas? Del interés de alguno de los dos o de los dos. Y el interés de alguno de los dos preexiste al acuerdo, ya sabemos qué le puede interesar a Estados Unidos y qué le puede interesar a Uruguay. Si hubiéramos puesto de manera muy explícita "cuota de carne", el hecho de que estuviera en el anexo no obligaría para nada a Estados Unidos a que ello resultara del TIFA. Sabemos que no puede resultar. Lo único que dice es que uno de los dos países o los dos tenían ganas de hablar de ese tema. Y lo legítimo cuando uno hace un acuerdo entre dos partes es poner aquello que cada uno tenga interés de considerar.

EC - Pero parece que no habrá forma de avanzar en negociaciones comerciales con Estados Unidos sin pasar por estos temas...

IH - Por supuesto, porque son parte del interés de una parte o de la otra, o de las dos.

EC - ¿Usted entiende que es de recibo la crítica que se ha hecho desde dentro del FA cuando se ha señalado "nos metieron los contenidos del TLC por la ventana"?

IH - Es medio difícil de aceptar porque Uruguay ha estado discutiendo esos mismos temas en otros foros y a veces con el mismo interlocutor, los discute en la Ronda de Doha, no sé si todos precisamente, pero casi todos, y los discutió en el ALCA estando presente Estados Unidos.

EC - Pero ahora pasan a formar parte de una negociación bilateral, por lo tanto está el fantasma del TLC sobrevolando.

IH - El tema es: los cometidos no me los metieron en el acuerdo, estaban en el interés de la otra parte y lo iban a estar siempre porque uno no puede extirpar intereses, así como Estados Unidos no nos podría extirpar el interés en que nuestros productos textiles no paguen los absurdos aranceles que tienen que pagar y sean los únicos en todo el hemisferio prácticamente que pagan esos aranceles altísimos, porque no los pagan México, ni Centroamérica, ni Colombia, ni Perú, ni Chile, ni Dominicana, ni Panamá, sólo nosotros. Sólo nosotros entre los exportadores de alguna significación de productos de lana.

EC - En el texto que se firmó hay una cláusula que reconoce la importancia de "hacer cumplir los derechos del trabajador de acuerdo a las leyes laborales de cada Parte y de mejorar el cumplimiento de los derechos laborales reconocidos internacionalmente; Deseando asegurar que su comercio y las políticas medioambientales, promuevan el desarrollo sostenible". ¿Puede ser que estas variables hayan sido incorporadas en función del nuevo escenario político que se está configurando en Estados Unidos con el avance de los demócratas en el poder?

IH - Ambos capítulos estuvieron presentes en otros TLC y en la negociación del ALCA, por ejemplo. Está más destinado a un tema de política interna de Estados Unidos, paradójicamente. Usted mencionó que se habla de la observancia de compromisos internacionales en materia laboral o algo por el estilo, Uruguay tiene aprobados prácticamente todos los convenios de la OIT, que son los compromisos internacionales en esa materia; Estados Unidos tiene un puñado; Uruguay tiene más de 50 y Estados Unidos tiene menos de cinco, para darle un orden de magnitud. Así que si bien se expresa muchísimo la preocupación en Estados Unidos como un mecanismo resultante de la presión de los sindicatos americanos que haya buenas condiciones laborales, la letra tal como usted me la leyó haría que fuera Estados Unidos el que estuviera en el debe y tuviese que incorporar más observancia normativa internacional.

EC - El nuevo escenario político estadounidense, con mayoría demócrata en el Congreso, ¿de qué manera puede modificar el tono, el signo, la orientación de un acuerdo comercial entre los dos países?

IH - Marginalmente los puede modificar, muy marginalmente; estoy midiendo mis palabras. Primero, porque el tema acuerdos de libre comercio no es un tema partidario en Estados Unidos, no votan todos los demócratas de un lado y todos los republicanos del otro, y muchas veces tiene que ver con la capacidad del país con el que se firma el acuerdo de crear resistencia en esta circunscripción electoral o en esta otra, en este estado o en este otro. Eso hace que un senador o un representante estén en contra o a favor, independientemente de ser demócrata o republicano.

Como la entidad, el tamaño, la dimensión de la amenaza de los productos uruguayos en el mercado americano son en general reducidos, es muy probable que la reacción proteccionista también sea reducida. Por ese lado podría no haber un cambio enorme porque cambió de signo la mayoría, obviamente no van a votar siempre alineados con criterios partidarios sino con el criterio de su circunscripción electoral.

Le cuento una anécdota. En la oportunidad anterior un elemento que se creyó importante por parte de los negociadores americanos fue tratar de obtener una demostración de voluntad legislativa de que era interesante hacer un acuerdo con Uruguay, cosa que era bastante difícil, porque así como nuestra capacidad ofensiva es reducida, nuestro atractivo como mercado también es reducido. Más de una vez nos decían "qué suerte que no son Australia... pero también qué lástima que no son Australia".

En la búsqueda de un proyecto de ley se contactaron varios senadores y se consiguió que 10 senadores firmaran –hay sólo 100 en Estados Unidos– y que otros 12 acompañaran un proyecto de ley de esos que están destinados a no ser nunca votados y que decía algo así como "sería interesante que el Poder Ejecutivo pensara en un acuerdo de libre comercio con Uruguay". 10 senadores y 12 son 22, es una gran cantidad; en el mismo ejercicio Corea encontró una sola firma cuando quiso hacerlo.

Recuerdo esta anécdota. Un senador preguntó: "¿Uruguay produce acero?", "No", "Ah, entonces no tengo problema, no voy a firmar porque ya me negué a otro acuerdo pero si no produce acero...". Obviamente venía de un estado en el que la producción de acero era muy importante, si no, no habría preguntado eso. No le importaba si era demócrata o republicano sino que no incidiera negativamente en su estado –los diputados no votan por estado sino por una circunscripción más chica–, que su estado no se viera afectado. Eso es esencial para entender el mix político en Estados Unidos en materia de política comercial.