CARLOS VIERA:
Buenos días. Complacido por la invitación, intentaré algunas pautas desde la mirada que podemos realizar desde Planeamiento y Presupuesto.

En realidad creemos que nuestra oficina tiene un rol importante en la coordinación de políticas, en la vinculación que necesariamente tiene que realizarse entre el corto y el largo plazo, entre el programa sectorial y el programa global, entre lo social y lo productivo, en el marco de lo que se ha dado en llamar un Pan Estratégico Integral.

Se me plantea hablar sobre los lineamientos estratégicos para el presupuesto. Debo decir entonces que el presupuesto es la expresión cuantitativa de un programa, y si estamos considerando que el país tiene por delante cinco años de un nuevo gobierno que se ha instalado recientemente y que hoy trabaja, en 2005, con el presupuesto que hereda de la administración anterior, por lo tanto sus posibilidades de generar cambios en esa matearía arrancan en 2006, y muy escasamente, en escasos márgenes, lo que pueda adecuarse en términos del presupuesto 2005.

Un presupuesto que sepa adaptarse

Esta actividad de presupuesto, que es por cinco años, nos conduce a la idea de que debemos tener un plan estratégico de mediano plazo capaz de sustentar los lineamientos que ese presupuesto requiere. Su elaboración implica sí tener determinadas pautas, pero de ninguna manera pautas que sean desprendidas de la realidad. Las pautas tienen que estar vinculadas a un dinamismo de la actividad económica, y por lo tanto no pueden ser extremadamente rígidas, no podemos tener un presupuesto elaborado desde ya para todo el quinquenio, sino que tenemos que tener un presupuesto que sepa adaptarse a los cambios que en el nivel macroeconómico suceden y a los nuevos desafíos que la realidad está exigiendo atender.

Lo que no podemos hacer en una elaboración presupuestal, en este diseño de una metodología que ya estamos trabajando intensamente, es basarnos meramente en el presupuesto anterior, en la ejecución que viene del año pasado o de los años anteriores. Un gobierno que además se planta como un gobierno de cambio no puede de ninguna manera caer en esa falsa alternativa. Lo que sí hay que hacer es dar respuesta en materia presupuestal a las exigencias que la realidad está imponiendo, con políticas activas de Estado capaces de incidir en esa realidad en busca de resultados que tendrán que ser evaluados a partir de que si los instrumentos y las incidencias que de esos instrumentos se desprenden tuvieron éxitos o fracasos.

El Estado a través del presupuesto no puede por sí solo, a través de su gasto público, modificar esa realidad. Pero sí puede apuntalar acciones del sector privado, promoverlas, complementarlas, por ejemplo con una infraestructura adecuada para que dicho sector privado sea quien dé también respuestas a los problemas que tiene nuestra sociedad.

De manera que es importante que tengamos presente que hay una inversión pública que vamos a tratar de fomentar, racionalizar, pero también hay una inversión privada y el presupuesto no es ajeno a crear las condiciones necesarias, los estímulos, para que dicha inversión privada se dirija a las áreas a las que prioritariamente el país necesita que se dirija.

Diagnóstico 2004

Si el presupuesto debe ser una respuesta a una realidad, importa saber qué realidad afrontamos al inicio de este período de gobierno. Aquí tenemos por un lado entonces una realidad macroeconómica en la cual el país ha tenido un crecimiento importante en el año 2004, pero a pesar de ese crecimiento importante y saludable, el país no ha llegado aún a los niveles de actividad, o sea su Producto Bruto Interno (PBI) es menor al de 1998.

En segundo lugar, dicho crecimiento no es claro que tenga un soporte en materia de nuevas inversiones, sino que más bien está cimentado en mayor aprovechamiento de capacidades que la crisis había dejado ociosas, y por lo tanto es necesario reponer un nivel muy alto de inversión para seguir adelante, o el crecimiento se nos puede venir abajo.

En tercer lugar nos dejó la crisis altísimos niveles de endeudamiento externo del país, del orden del 90 por ciento del producto. En cuarto lugar, hay una reducción del salario real importante y una reducción del empleo que si bien fue parcialmente compensada no fue del todo compensada a partir de la crisis.

Y en quinto lugar hay un deterioro social extremadamente importante que compromete otras facetas de nuestro desempeño como país.

Dos palabras sobre ese deterioro social. Casi un tercio de la población vive en condiciones de pobreza, casi un millón de hombres y mujeres tienen problemas de empleo, ya sea por subempleo, empleo precario o lisa y llanamente desempleo. Más de la mitad, 56 por ciento de los niños que nacen anualmente lo hace en condiciones de pobreza, en hogares bajo la línea de pobreza; aproximadamente la mitad de ellos son hijos de madres adolescentes; la mitad de esas madres adolescentes no tienen pareja estable, no estudian, no trabajan e iniciaron el embarazo con déficit nutricional. De cada 100 alumnos que ingresan al nivel secundario en el sistema de enseñanza pública 58 abandonan, 23 culminan con rezago y apenas 19 egresan en el tiempo previsto; 30.000 jóvenes de entre 12 y 19 años están excluidos de los ámbitos de socialización propios de su edad.

Estabilidad macroeconómica, atención de la emergencia social y crecimiento

Esta realidad que ha sido el diagnóstico que motivó el Plan de Emergencia, es uno de sus componentes, por lo tanto si estamos hablando de un plan estratégico que tiene que plasmarse en el presupuesto y tenemos una realidad que nos indica que el país necesita un equilibrio macroeconómico renovado, que necesita solucionar su problema de endeudamiento, que necesita confianza para las inversiones, que necesita un sector público que apuntale y acompase al sector privado, que necesita imprescindiblemente atender la emergencia social, el desafío que se nos impone es compatibilizar todo ello, saber equilibrar la economía, llegar a la estabilidad macroeconómica y al mismo tiempo hacer sustentable con ello la atención a la emergencia social y sostener el crecimiento hacia adentro. Eso tiene que estar de alguna manera reflejado en el presupuesto nacional.

Entonces tenemos que plantearnos una estrategia de desarrollo nacional que vamos a dividir necesariamente en dos etapas: una primera etapa de superación de los problemas de reequilibrar el país, de ponerlo como decía Astori en la senda del crecimiento, de levantar vuelo. En esa primera etapa en la que tenemos que ser muy cuidadosos de los equilibrios y de las exigencias sociales, vamos a establecer ciertas prioridades; y necesariamente habrá una segunda etapa en la que el país tiene que pensarse a sí mismo hacia adelante, en la que el país tiene que buscar no limitarse al presupuesto que podrá terminar en 2010, sino que tendrá que buscar su visión hacia adelante, su estrategia como país pensando más bien en 2020, tenemos que buscar un ámbito, y la OPP quiere serlo, tiene que serlo, tiene el mandato constitucional de serlo, para pensar el país hacia adelante en términos de planificación estratégica de largo plazo y donde las coherencias entre el corto plazo y el largo plazo estén medianamente garantizadas.

En tal sentido entonces, lo primero es desarrollo con inclusión socioeconómica como estrategia para 2005-2010. Estamos hablando de estabilidad macroeconómica y sustentabilidad fiscal, sustentabilidad de la deuda, que está vinculada a la sustentabilidad fiscal, pero al mismo tiempo estamos hablando en este período del Panes y de reformas estructurales. Ése es el panorama que tenemos que atender y reflejar en el presupuesto.

La estabilidad macroeconómica tiene un ancla real en la productividad, en la promoción de la inversión, en la eficiencia de las empresas públicas, donde mucho tiene que ver nuestra oficina por sus cometidos específicos. Un ancla real también en la política fiscal que asegura el superávit primario en los próximos cinco años, un ancla monetaria en la política de tal hacia objetivos de inflación, y la gestión de la deuda, reducción del ratio deuda/producto.

El Panes tiene siete componentes: el Ingreso Ciudadano –voy a pasar rápidamente porque es ampliamente conocido–, el Trabajo por Uruguay, la erradicación de tugurios y mejora de viviendas precarias, el Programa de Atención Primaria en Salud en zonas carenciadas...

(corte en la transmisión)

Panes: objetivo prioritario

Estamos con un plan que busca integralidad, con un plan que no se limita a asistir sino que va a promover, con un plan que busca reinsertar a la gente, ponerla en condiciones de ser personas que se integren al proceso productivo o al proceso educativo en caso de los niños y los muchachos. Este Panes es entonces un objetivo prioritario y su expresión presupuestal es uno de los principales esfuerzos y trabajos que tenemos que realizar en todos los términos, tanto los operativos como los de prioridades.

Por el lado de las reformas estructurales tenemos –como se ha dicho acá y no voy a insistir– la reforma fiscal y tributaria, la reforma del sistema financiero, el capital social y capital humano, el clima de negocios. La reforma tributaria y fiscal ya fue expresada, yo diría remarcar simplemente que desde la OPP estamos priorizando algunos temas. Hemos convocado y creado, porque tenemos facultades constitucionales para hacerlo, comisiones sectoriales, destaco especialmente la comisión sectorial de la seguridad social para trabajar los problemas de cobertura, calidad de ella, institucionalidad y financiamiento como aspectos a mejorar en el sistema. Y modernización del proceso presupuestal, incorporación de elementos estratégicos, que es a lo que me estaba refiriendo.

Cuidar el capital social y humano

La reforma financiera ya fue expresada y Walter lo hará más en profundidad, de manera que dejo el tema en esos términos y me dedico sí a establecer la importancia del aspecto que significa cuidar el capital social y humano.

La instrumentación de los consejos de salarios para la negociación colectiva con participación de empresarios, trabajadores y Estado es, creo yo, un jalón importantísimo que ensambla muy bien en esta nueva forma de concebir la injerencia estatal en la actividad económica. El consejo de salarios para la administración central, si estamos hablando de presupuesto tendremos que hablar de salarios públicos, y estamos en otros términos planteando el tema ahora a través de consejos salarios para la administración central, para las empresas públicas y para los organismos descentralizados.

El nuevo diseño del Sistema Nacional de Salud tiene que tener su expresión presupuestaria y es uno de los ejes importantes a atender. El fortalecimiento de la educación pública, la mejora en las condiciones de acceso a la vivienda, la promoción de la responsabilidad social, la promoción de la economía social y la coordinación de políticas de recursos humanos con el sector público.

Desde luego tenemos un necesario aporte a lo que es la tarea de todos de propiciar la inversión privada, y por lo tanto cuidaremos el clima de negocios, y las acciones que se están llevando a cabo por parte del gobierno son ya claras, contundentes, han sido expuestas, pero queremos enfatizar en el programa sobre competitividad. Están avanzadas las negociaciones con el BID, un programa de promoción del comercio, de inversión, de calidad y seguridad de la producción industrial, un sistema nacional de innovación en el cual destaco el gabinete de la innovación que se ha establecido a nivel de Presidencia de la República con cuatro ministerios y la OPP; promoción de emprendedores y los conglomerados y las cadenas productivas donde en el enfoque de negocios en particular, por ejemplo el de turismo, o el enfoque regional, la OPP tiene mucho que aportar porque está trabajando intensamente en el tema y tiene instrumentos en su estructura capaces de llegar a nivel departamental de distinta manera y quizás con más eficacia.

El problema entonces que tenemos que plantearnos es: mientras esas reformas estructurales van cobrando forma, mientras el Panes se va implantando, ¿qué pasa? ¿Cómo podemos articular una cosa con la otra? ¿Cómo podemos reinsertar, porque el Panes es un mecanismo de reinserción y no de asistencialismo? ¿Cómo podemos establecer mecanismos para que esa gente asistida por el Panes se vaya reinsertando de veras en la actividad productiva del país y se cree más ciudadanía?

Entonces estamos promoviendo un plan de corto plazo, cuya expresión presupuestal estamos tratando de establecer, donde habrá un programa nacional de microfinanzas y articulación productiva con instrumentos financieros, con créditos microfinancieros, como instrumentos no financieros que pueden ser políticas de articulación productiva, extensión, asistencia técnica, capacitación, dirigidos a emprendedores en zonas carenciadas, emprendedores informales, microempresarios, pequeños y medianos empresarios formales y PYMES exportadoras. La importancia es que son cuatro programas que tienen que articularse, estamos pensando entonces que habrá emprendedores que tendremos que rescatar de los hogares actualmente en condiciones de extrema pobreza, habrá emprendedores que ya existen y que están en el plano de la informalidad, habrá emprendedores que son micro y pequeñas empresas pero que no tienen grado de bancarización, no tiene grado de tecnificación en su actividad, y habrá emprendedores –los hay– que son PYMES exportadoras que necesitan incorporar mucho más valor agregado.

Estamos entonces también concertando con organismos internacionales un programa de apoyo a las microfinanzas y a la articulación productiva que tenga estos componentes con el objetivo de la inclusión en el primer caso, de formalización, mayor grado de formalización en el segundo caso, de bancarización e internacionalización en el segundo caso, y de mayor valor agregado en el cuarto.

Destaco: no podemos quedarnos de brazos cruzados cuando sabemos que el 40 por ciento del empleo en este país está en condiciones de informalidad. Ése es un tema importante, atacar la emergencia y atacar este aspecto son tareas que van concomitantes. A su vez el Panes no solamente inserta nuevos emprendedores, sino que además inserta personas que no están en edad de trabajar, sobre todo niños y adolescentes. Debemos tener un sistema educativo capaz de integrarlos y un sistema nacional de información para que dichas personas también estén en condiciones de constituirse en empresarios. El programa incluirá entonces cambios normativos, cambios en la infraestructura y cambios en el conocimiento; la aportación de las nuevas innovaciones, del conocimiento a estos nuevos emprendimientos es fundamental.

Esa es entonces la idea que tenemos acerca de cómo manejarnos en el corto plazo, en el período en que el país se va rehabilitando, reconstituyendo, reequilibrando, plataforma de lanzamiento para el país del futuro que todos queremos.

En el corto plazo estamos atendiendo necesidades urgentes, mientras hacia adelante confiamos en poder llegar a un país que satisfaga mucho más plenamente a las personas en su desarrollo integral.

Comisiones sectoriales

Necesitamos acciones tendentes a hacer más fluidos los vínculos entre el Poder Ejecutivo, los gobiernos departamentales, las empresas públicas y la sociedad civil, y la OPP a través de las comisiones sectoriales que tienen ese cometido. Hemos dispuesto, o mejor dicho, lo ha dispuesto la comisión prevista en el artículo 230 de la Constitución que se ha reunido por primera vez, creo, desde la creación de la OPP y que está compuesta por todos los ministros vinculados al desarrollo y el director de la OPP. Esa oficina ha dispuesto que formemos desde la OPP cinco grandes comisiones sectoriales que después tendrán su ramificación en diversas áreas: Uruguay productivo, Uruguay social, Uruguay innovador, Uruguay integrado y Uruguay reformado en su aspecto de democracia interna, que en lo que respecta a nosotros es reforma del Estado. Esas cinco grandes áreas que coinciden con los ejes programáticos vamos a irlas desarrollando desde la OPP.

Los ejes presupuestales

Los ejes entonces para el período 2007-2020: un presupuesto de empresas públicas para corregir la forma de trabajo que hasta ahora se ha dado. Reconocemos que en el año 2005 no hemos trabajado de la mejor forma, los presupuestos de las empresas públicas a nuestro modo de ver tienen que estar determinados por el plan de desarrollo que tengan dichas empresas, y en segunda instancia tienen que ser compatibles con las metas y los planes financieros del gobierno central. Lo que no hemos podido todavía hilvanar son esos dos aspectos, porque el año 2005 es un año de inusitada rapidez en los movimientos, hemos tenido que ir preparando el presupuesto y el acuerdo con el FMI sin tener el tiempo suficiente para poder tener ya establecidos, prediseñados, planes estratégicos para las empresas públicas.

De manera que las tarifas de las empresas públicas, los niveles de inversión de las empresas públicas, los niveles salariales y de costos de las empresas públicas deben estar mucho más hacia el futuro, determinados por los planes de desarrollo de las mismas que por las necesidades financieras del gobierno, sin perjuicio de lo cual este año 2005 estamos aún con déficit en esa materia.

Tenemos que forjar el plan de desarrollo desde una visión compartida de país. No se trata de que unos iluminados se encierren en algún ámbito, en alguna oficina de la OPP o donde sea y traten de imaginarse cuál es el país del futuro. Lo queremos elaborar a partir de una interacción profunda entre nosotros como gestores de opinión, como demandantes de opinión, y los actores que nos van a poder dar respuestas. Esas respuestas las podemos obtener a través de este funcionamiento que estamos previendo, en donde quedan los ministerios, quedan las empresas públicas y quedan los gobiernos departamentales en una tarea coordinada, en una tarea que busca consistencias, coherencias en todos los ámbitos para poder llevar adelante esta tarea tan importante. Por supuesto con los apoyos externos, con todo eso.

Recuperación salarial paulatina

Y por último me detengo en algunos aspectos más puntuales que sin duda merecen un capítulo aparte. En primer lugar: el salario público. Reconocemos que las pautas presupuestales en materia de salarios públicos tienen que adaptarse a la situación del país que he tratado de definir. Apoyándome además en las disertaciones anteriores queda clarísimo que el país necesita tiempo para rehabilitarse, queda clarísimo que en la recuperación salarial –esperamos tener del lado del sindicalismo uruguayo la madurez suficiente– vaya paulatinamente dándose. Reconocemos la necesidad de recuperación salarial pero en forma paulatina, en el transcurso de este período de gobierno esperamos que las pautas presupuestales para el salario del sector público recojan justamente ese criterio: paulatina recuperación de lo perdido desde la crisis hasta el momento actual.

En segundo lugar la transparencia, el presupuesto de alguna manera tiene que reflejar todas las transferencias que hay entre los agentes que intervienen en la sociedad, y hasta ahora las transferencias que sí estamos registrando son los subsidios y las subvenciones. Nos faltaría registrar y estamos buscando una metodología adecuada, nos faltaría expresar allí los renunciamientos fiscales, es decir cuánto cuestan y adónde van las exoneraciones que se establecen, qué finalidad tienen y cómo podemos después evaluar resultados al respecto.

Otro aspecto es, como criterio presupuestal, que no habrá aumento de la presión fiscal, es decir que todos los avances que necesitemos tener los tengamos que realizar a partir del crecimiento económico. El crecimiento económico sustentará entonces los sucesivos avances, de donde, señores, estimados amigos, la necesidad de que el presupuesto no sea algo rígido que se establezca en 2005 para 2008, 2009 y 2010, sino que necesitamos en la perspectiva de crecimiento a la cual estamos todos abocados tener los márgenes de flexibilidad para que a través de adecuaciones anuales sucesivas adaptemos la realidad presupuestal a las nuevas condiciones macroeconómicas que esperamos sean más favorables hacia adelante. Las rendiciones de cuentas entonces no pueden ser una revisión total de unas líneas estratégicas, pero sí tienen que ser adecuaciones necesarias que acompasen el funcionamiento de la economía.

"Los uruguayos todos debemos estar tranquilos"

La ejecución presupuestal es limitada, sobre todo en las inversiones. Por lo tanto, un aspecto de la reforma del Estado tiene que ser capacitar a las unidades ejecutoras para que tengan capacidad de ejecutar, porque cuando el legislador establece un crédito presupuestal lo establece en función de un programa y de unas acciones que se supone se tienen que realizar en beneficio de la sociedad. Si el ejecutor me dice que no las realizó para ahorrar, quizás no sea la mejor respuesta, lo importante es que el ejecutor sea capaz de realizar, y si las realiza con menor costo ésa sí es una buena respuesta, pero las acciones deben estar realizadas porque así lo dispone el legislador y así conviene a la sociedad que se haga, porque quizás no hacerlo signifique un quebrantamiento en otros aspectos de la actividad productiva a las que estamos emprendados.

De manera que el crecimiento, la mejora de la gestión y las redistribuciones de gastos son elementos que tenemos que estar manejando en el presupuesto y es a lo que estamos abocados.

Termino diciendo: los uruguayos todos debemos estar tranquilos. Tranquilos porque el país tiene recursos, tiene potencialidades inexploradas en todos sus sectores, desde el minero hasta el sector de la industria, pasando por el turismo. Todos los elementos que tiene este país son importantísimos. Necesitamos políticas activas para que el sector privado acompase al sector público y tengamos una planificación estratégica de la economía capaz de sacar al país adelante. Yo diría, estad tranquilos: desde nuestro punto de vista, desde nuestro aporte, vamos a hacer los máximos esfuerzos para que así sea, y creo que es una tarea en la cual tenemos que estar todos mancomunados porque son políticas de Estado las que estamos procesando en este sentido.

Muchas gracias.

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Transcripción: María Lila Ltaif
Fotos: Marcelo Singer
Edición: Mauricio Erramuspe