(Emitido a las 9.12)

EMILIANO COTELO:
Fue el final de uno de los capítulos más notorios y más polémicos de la política exterior del gobierno del presidente Tabaré Vázquez. Ocurrió el viernes en Mar del Plata. Con las firmas del canciller Reinaldo Gargano por Uruguay, y por Estados Unidos del secretario de Estado adjunto para Asuntos Hemisféricos, Thomas Shannon, se cerró la renegociación del tratado bilateral de protección de inversiones.

Para el gobierno esto es un éxito, los voceros de la administración Vázquez enfatizan que la renegociación fue todo un logro. En menos de 10 meses Uruguay no sólo logró reabrir las conversaciones sobre un tratado firmado por la administración del presidente Jorge Batlle, sino que además alcanzó un acuerdo que, según el ministro Gargano, contempla todas las preocupaciones planteadas por Uruguay.

La oposición no lo ve tan así, señala que varios de los cambios introducidos son tan sólo cosméticos, aunque de todos modos señala el hecho de que de esta manera se vuelva posible la aprobación parlamentaria de este acuerdo.

Hay muchas preguntas flotando después de la firma del viernes, y por eso vamos a conversar en los próximos minutos con el doctor Carlos Amorín, director general para Asuntos Económicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, titular de la Dirección de Integración y Mercosur.

***

EC - ¿Qué papel le correspondió a usted en estas negociaciones?

CARLOS AMORÍN:
Activamente, le voy a ser sincero, estuve participando en lo que sería la primera negociación técnica, que ocurrió a principios del mes de octubre en Washington. Luego la negociación quedó en nuestra embajada y las autoridades del Departamento de Estado, en Washington.

EC - Lo que se firmó, ¿es un nuevo tratado, como se lo ha calificado desde la propia Cancillería, o es un protocolo adicional que introduce modificaciones al tratado existente?

CA – Se firmó como un nuevo tratado. Se firmó un nuevo texto completo del tratado, con la introducción de las modificaciones que se habían acordado.

EC - Desde el viaje del doctor Tabaré Vázquez a Washington en el mes de setiembre se sabía que el gobierno uruguayo estaba preocupado esencialmente por tres disposiciones del tratado tal como había sido firmado por el gobierno anterior. ¿Podemos ir repasando esos tres puntos?

CA – Sí, cómo no.

EC – Uno de ellos era el artículo 17, sobre denegación de beneficios. Este artículo tiene dos numerales, el segundo se aplica a las dos partes, Uruguay y Estados Unidos, pero el primero sólo se aplicaba a Estados Unidos y era, precisamente, la parte que permitía a Estados Unidos negar los beneficios incluidos en el tratado a una empresa afincada en Uruguay con capital extranjero (es decir, no uruguayo), si ese capital era proveniente de un país que no mantenía relaciones diplomáticas con Estados Unidos o con el cual Estados Unidos tiene algún tipo de restricción de negocios. ¿Cuál era el motivo de la preocupación por este artículo en especial?

CA – Obviamente, había una preocupación política en general porque se vulneraba de alguna manera la igualdad de las dos partes. Se le daba a Estados Unidos una posibilidad, una prerrogativa que no era para los dos lados. La segunda parte era la negación de beneficios a una empresa que en el país de origen no es tal, es una empresa que simplemente tiene el título y quiere actuar en un tercer país. Es una cosa normal en los tratados. La otra, la negación por razones políticas o de política comercial, se le daba solamente a Estados Unidos, lo que vulneraba la igualdad de las dos partes en el tratado. Esta cláusula no es nueva, está en otros tratados, incluso hay un tratado de Argentina de 1994 en el que existe esa cláusula, existen ambas, la puramente comercial, que es bastante normal, y la política, pero distinta, con otra redacción, aunque con el mismo sentido. O sea que hay antecedentes de existencia de esta cláusula, ha sido aceptada por otros países de la zona, y con la nueva redacción se restituye la igualdad entre las dos partes.

EC - ¿Qué significa eso?

CA – Jurídicamente Uruguay podría adoptar esta medida con una empresa jurídicamente de Estados Unidos pero que es propiedad de nacionales de un país con el cual Uruguay tenga problemas políticos o comerciales, puede denegarle los beneficios del tratado.

EC – Con lo que se renegoció, Uruguay también tiene el derecho de negar este tipo de beneficios referidos a determinado tipo de empresas ubicadas en Estados Unidos.

CA – Claro, Uruguay tiene problemas con un estado equis, rompe relaciones y tendría derecho a denegarle los beneficios del tratado a una empresa de Estados Unidos proveniente de ese estado equis.

EC – Los ejemplos que estaban de fondo cuando se discutía a propósito de este artículo 17 estaban muy relacionados con Cuba, con la posibilidad de que una empresa de capital cubano radicada en Uruguay pretendiera acceder a los beneficios del tratado de protección recíproca de inversiones con Estados Unidos. En ese caso Estados Unidos tenía la posibilidad, según el artículo 17, de negarle esos beneficios. Lo mismo a una empresa que tuviera capitales iraníes o coreanos, como parte de estos enfrentamientos que Estados Unidos tiene en el mundo.

Una de las preguntas es si la solución a este punto crítico era la reciprocidad, porque hay quienes entienden que al reclamar Uruguay este derecho a denegar beneficios, de algún modo, implícitamente, se están reconociendo la ley Helms-Burton y el embargo comercial estadounidense contra Cuba, instrumentos que tradicionalmente Uruguay ha rechazado.

CA – Obviamente, Uruguay continúa rechazando esa ley. Pero es distinto, en este caso es una empresa jurídicamente uruguaya que tiene capital de Cuba, de Irán o de cualquier otro país. La Helms-Burton es un problema comercial, acá no hay un límite a la potestad de Uruguay de tener relaciones comerciales con cualquier estado, es distinto, esto está encuadrado en una hipótesis muy específica.

EC – Otra de las críticas es que reclamar la reciprocidad en este tipo de instrumentos es ir contra los principios uruguayos tradicionales de no discriminación.

CA – No es un problema de discriminación, Uruguay simplemente se reserva el derecho de aceptar o no a determinada empresa por alguna razón equis. Ya en el tratado estaba para el caso de una empresa de Estados Unidos que realmente no tiene entidad comercial, es una empresa fantasma. No es un problema de discriminación, es un problema de que sea una entidad real, que tenga una actividad económica real en el país de origen. En este caso es por otras razones pero es el mismo criterio, no es un problema de discriminación, es si hay un problema específico con una empresa equis.

EC - ¿Hasta ahora Uruguay había reclamado en algún tratado tener esta potestad?

CA – En el segundo casi sí, en este no. Pero, como le decía, en algunos tratados de otros países, incluso de Argentina, la potestad está para los dos países, no es una figura nueva.

EC – Pasemos a otro de los tres puntos que Uruguay planteó renegociar después del viaje del presidente Vázquez a Estados Unidos en el mes de setiembre. El artículo 4, el trato de nación más favorecida. ¿Cuál era la inquietud acá?

CA – Dejar claro que las medidas que Uruguay podría otorgar en materia de inversiones, por ejemplo para favorecer empresas argentinas, brasileñas o paraguayas bajo la cobertura del Tratado de Asunción, no quedaban incluidas en esta cláusula, una especie de excepción Mercosur. Esto es bastante común, en Uruguay otros tratados lo tienen, como es el caso de los más recientes con España y con Canadá. Es simplemente hacer una especie de excepción al tratado nacional para los países del Mercosur. Esa era la preocupación uruguaya, que quedara salvaguardado eso y no hubiera confusiones en cuanto a que alguna medida concreta en beneficio de estos países quedara incluida en el tratado.

EC – Lo que se buscaba era no diluir las preferencias a inversiones intra Mercosur.

CA – No es diluir, es la posibilidad de que se den preferencias.

EC - ¿Cómo queda esto con la nueva redacción?

CA – Uruguay tiene posibilidades de otorgar medidas más favorables a las empresas de estos países sin que se transfieran a otros estados.

EC – El tercer capítulo tenía que ver con solución de controversias. Si no estoy mal informado, en el tratado se prevén tres tipos de controversias: controversias entre los dos Estados (en general sobre asuntos de interpretación), controversias entre un privado y un Estado, y controversias vinculadas con servicios financieros. La inquietud del gobierno uruguayo se refería a las disposiciones sobre controversias entre un privado y un Estado.

CA – Sí, porque para las controversias entre Estados rigen las reglas más o menos normales de arbitraje que surgen de todos los tratados, Uruguay incluso tiene un mandato constitucional para poner en sus tratados este tipo de cláusulas.

EC – La inquietud se refería a cómo resolver las controversias entre un privado y uno de los Estados firmantes del tratado. Concretamente, ¿qué pasaba con lo que incluía el tratado en la redacción anterior?

CA – En ese caso el acuerdo al que se llegó fue incorporar algunos ajustes que aseguran que en la designación de los árbitros haya un mayor control de ambos estados, más allá de que sea entre un privado y un Estado.

EC – Porque cuando ocurre una de estas controversias, si falla la primera etapa de consulta, el demandante tiene la posibilidad de elegir entre someterse al derecho local o solicitar un tribunal arbitral. El problema venía con la posibilidad del tribunal arbitral, si se solicita un tribunal arbitral cada parte tiene que designar un árbitro. En este caso parte puede querer decir empresa o Estado. Cada una de las partes designa un árbitro, y la cuestión venía con la designación del tercero.

CA – Y en un caso especial, que tal vez sea la patología del problema, la designación de un tercero en caso de que no hubiera acuerdo, ahí intervenía una autoridad del CIADI, que es la convención que regula las diferencias entre estados y particulares.

EC – Con la redacción del tratado de la administración Batlle, si las dos partes no se ponían de acuerdo para nombrar al tercer árbitro estaba previsto que éste fuera designado por el secretario general del CIADI, o sea el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones.

CA – Exactamente; básicamente entre privados y Estados.

EC – Eso no satisfacía a Uruguay.

CA – Quedaba la duda de si no dejaba las manos demasiado libres del secretario general del CIADI, que es un funcionario administrativo.

EC – Uruguay quería que se cambiara este mecanismo.

CA – Claro, la propuesta primaria era buscar alguna fórmula para que hubiera un mayor control, por ejemplo una lista predeterminada de los terceros árbitros. La solución que se encontró fue cambiar la autoridad que designa, que pasa a ser el presidente del CIADI.

EC – En vez del secretario general del CIADI.

CA – En vez del secretario general del CIADI, que es un funcionario administrativo, pasa a ser el presidente.

EC - ¿Qué implica eso?

CA – Implica un mayor control por parte de los Estados. Es el presidente del Banco Mundial, obviamente es una autoridad que tiene otra relevancia, y además está sometido al consejo, del que forman parte los Estados, entre ellos Uruguay, y tiene un control de sus acciones que no tenía el secretario general.

EC – En definitiva, ¿qué porcentaje de las aspiraciones uruguayas terminó incluido en el texto que se firmó el viernes?

CA – En dos de los casos un 100 por ciento.

EC - ¿En qué casos es el 100 por ciento?

CA – En los dos primeros que comentábamos.

EC – En el artículo sobre denegación de beneficios y en el relativo a trato de nación más favorecida. ¿Y en solución de controversias?

CA – También, no diría el 100 pero hay una satisfacción importante de lo que Uruguay planteaba.

EC – A primera vista parece sorprendente que Estados Unidos haya aceptado renegociar este tratado con Uruguay. Los dos países llegaron a la mesa de negociaciones desde posiciones de poder muy diferentes; dependemos mucho de Estados Unidos, que en 2004 fue el primer mercado de exportaciones para Uruguay. Pero además se llegó a esta negociación cuando el tratado ya estaba aprobado por las dos partes en el período de gobierno anterior; faltaba la ratificación parlamentaria. ¿Por qué Estados Unidos contempla en tan gran medida los reclamos uruguayos y acepta revisar el acuerdo en estos puntos?

CA – Poco podemos ponernos en la reacción de ellos. Coincido en que es una actitud muy especial, no es tan común, no sé si hay muchos antecedentes de que Estados Unidos haya aceptado revisar un tratado o un texto ya firmado. Creo que fue una reacción a una presentación de Uruguay al más alto nivel, fue el propio presidente Vázquez que planteó estos temas en su visita a Estados Unidos; hubo una buena recepción al planteo político de Uruguay, una decisión política equivalente de aceptar ese planteo a nivel presidencial de Uruguay y hubo una respuesta positiva pensando que esto llevaría a una mayor viabilidad de aprobación del tratado por ambas partes.

EC – Otra lectura, que han hecho algunos dirigentes de la oposición, es que en todo caso esto fue posible porque las modificaciones que solicitaba Uruguay eran de algún modo "cosméticas", no eran de fondo.

CA – La primera es cosmética, pero igual había que cambiar el tratado, implicaba la decisión política de cambiar un tratado. La modificación del artículo 17 puede ser cosmética o no, pero implica un cambio de obligaciones, se le dan más potestades a Uruguay que las que tenía, las utilice o no, ese es otro tema.

EC – La denegación de beneficios.

CA – Exactamente. La de nación más favorecida tiene importancia política, es un cambio bastante más que cosmético, tiene implicancias prácticas muy claras en la relación de Uruguay con los países del Mercosur, va más allá de lo cosmético. Y la tercera, como decía, aumenta la capacidad de los Estados de cierto control en la designación del tercer árbitro, que era lo que buscaba Uruguay. No quiero calificarlas como cosméticas o no, pero me parece que tienen una mayor relevancia que lo simplemente cosmético.

EC – Entonces, si no eran cosméticas, si eran cuestiones relevantes, ¿cómo se entiende que el gobierno Batlle no las haya planteado, no haya tenido preocupación por ellas? ¿Qué pasó? ¿El gobierno anterior no tenía estas inquietudes? ¿O las tuvo y no logró imponer su criterio?

CA – No podría comentarlo, no conozco en detalle la historia de la negociación hasta que se firmó el tratado, así que no sé si esto se llegó a plantear o no se consideró preocupación. No estoy en posibilidades de discutir si fue una decisión específica de no negociar estas cosas, si no existió preocupación por estas cosas o hubo una reacción negativa del otro lado.

EC - ¿Cómo fue la estrategia negociadora de Uruguay que dio esos buenos frutos que usted estaba describiendo?

CA – Lo central fue que fue claramente un mensaje político acerca de la importancia que tenían estos cambios para Uruguay, dado quién fue que los planteó, el propio presidente de la República.

EC – Se me ocurren posibilidades: una es que la estrategia haya sido "si no modificamos el acuerdo, simplemente no va a ser ratificado"; otra posibilidad es haber dicho "si hacen las modificaciones pueden contar con nuestro apoyo en otras áreas", no sé.

CA – No, el tratado era un círculo cerrado, no hubo vasos comunicantes con otro tipo de temas, eso lo puedo garantir. Obviamente, en cada negociación hay cosas implícitas pero que no se dicen, que están dando vueltas alrededor; las implicancias de los cambios no podían ser claras dado cómo fue el planteado políticamente.

EC - ¿Pero qué ofrecía Uruguay a cambio de estas modificaciones?

CA – En definitiva creo que lo que usted decía como explícito estaba implícito en el sentido de que aumentaba las posibilidades de aprobación del tratado la aceptación de las propuestas de Uruguay.

EC - ¿Pero Uruguay hizo otro tipo de concesiones?

CA – No.

EC - ¿Por ejemplo apoyo en otro tipo de posturas, en otro tipo de cuestiones?

CA – No, no, fue una negociación específica sobre el tratado, no se mezcló con ningún otro tema.

EC - ¿Qué valor simbólico tiene haber alcanzado la renegociación de este tratado? ¿Qué impacto tiene en la relación bilateral en el posicionamiento regional e internacional de Uruguay?

CA – Creo que es reafirmar una relación con Estados Unidos, Estados Unidos y Uruguay, fuera de otros contextos. Obviamente es un socio comercial importante, en el mundo es principal fuente de inversiones, o sea que asegurar una relación buena y estable es importante para Uruguay. Eso tiene consecuencias en otros campos, en el sentido de que es positiva para el afianzamiento de relaciones comerciales y en el futuro económicas. No está garantido pero es un aspecto positivo.

EC – El presidente Tabaré Vázquez se preocupó por que hubiera el viernes en Mar del Plata, además de la firma en sí del texto nuevo del tratado, que corrió por cuenta del canciller uruguayo y de Thomas Shannon por el gobierno de Estados Unidos, un encuentro con Bush en el que se saludaran y hubiera por lo menos un diálogo informal que simbolizara esa aproximación. Después de ese acuerdo el presidente uruguayo dijo que este era el inicio de una relación próspera y anunció además que volverán a encontrarse en una audiencia formal y más extensa. ¿Cómo ubica usted todos estos datos en el tablero?

CA – En ese sentido, la decisión de Uruguay de tener una relación importante con Estados Unidos. Es un socio importante, la idea es mantener esa relación, fomentar y dar garantías, seguridades jurídicas a las inversiones estadounidenses que puedan llegar y mantener una relación bilateral importante. No quiero comentar la intención específica del presidente, pero creo que debe ir en ese sentido.

EC - ¿Se habló algo en estas negociaciones sobre los plazos en los cuales se produciría ahora, a la luz del nuevo texto, la aprobación parlamentaria?

CA – No, eso es potestad del Parlamento. Como le decía, yo no participé en todas las etapas, simplemente en la primera reunión técnica y después seguí los trabajos, pero tengo entendido que no.

Documento asociado:
Declaraciones del canciller Reinaldo Gargano tras la firma del tratado

------------------------
Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Mauricio Erramuspe