La población de Montevideo se apresta  a elegir autoridades municipales para el período 2005 – 2010. Las encuestas prevén dan por sentado el triunfo del EP-FA-NM y que su candidato, Ricardo Ehrlich será Intendente de Montevideo por los próximos cinco años. Su tiempo político completará veinte años de gestión de izquierda en la ciudad. Se estima que obtenga  mayoría absoluta de votantes, lo que señala que los ciudadanos aprueban la gestión llevada a cabo previamente en el departamento y la ciudad de Montevideo.

El cambio aparece como slogan en la propaganda de su campaña electoral. ¿Debemos entender que significa que se encarará una gestión distinta de las precedentes, sustentada en conocimientos y prioridades innovadores y con otra visión de futuro deseable? ¿O el gobierno de la ciudad mantendrá las normas, criterios y estrategias vigentes y la alusión al cambio establece sólo un vínculo ideológico con la campaña electoral nacional?

En este fermental presente, Montevideo necesita urgentes cambios en políticas e instrumentos para devenir una ciudad más dinámica, justa y equitativa. Para definir que camino tomar en esta encrucijada, es imprescindible la reflexión colectiva – no de capilla - sobre que pasó y hacia donde vamos.

La ciudad – el Montevideo Metropolitano como realidad no disociable - está gravemente enferma y de dolencias progresivas y visibles. Las patologías son graves. Para enfrentarlas, es necesario construir nuevo conocimiento sobre los procesos urbanos, sobre bases transdisciplinarias y evitar la autocomplacencia y las inercias institucionales y sectoriales de resistencia a los cambios imprescindibles. Objetivos, estrategias, normas y procedimientos deben cambiar para instalar nuevas dinámicas en la ciudad.

El Montevideo de hoy, con todas sus virtudes y conflictos, no es casual,  ni el mero producto de sumatorias de decisiones colectivas o individuales arbitrarias. Es el producto lógico de posturas macroeconómicas y de la gestión hecha desde niveles nacionales y departamentales. El cambio en la gestión de la ciudad es un proceso que debe ocurrir dentro de la Intendencia, en los organismos competentes del gobierno nacional y entre los ciudadanos. No modificar la gestión significa seguir construyendo una ciudad segmentada, con áreas centrales e intermedias sub-usadas, sin recursos para intervenir con eficiencia, con violencia creciente y sectores en vías de tugurización.

Las disfunciones son muchas y visibles.

Joachim Becker, Johannes Jäger y Werner Raza, en su libro "La Economía Política de Montevideo" (Ed. Coscoroba, 2001), señalan "La historia de los gobiernos del FA en ... Montevideo ... nos presenta un cuadro ambivalente... aceptaron la predominancia de un orden económico internacional neoliberal,... el que... establece un marco político y económico restrictivo para las políticas locales".  Durante los quince años de las gestiones Vázquez y Arana, los tejidos urbanos se han visto afectados por procesos de deterioro que no pueden atribuirse solamente al modelo económico vigente o a la falta las correspondientes transferencias de recursos. La Intendencia y el gobierno central, ambos desde sus ámbitos de competencia confluyentes y muy a menudo superpuestos, definieron, por medio de normas y acciones un modelo de ciudad que se construyó efectivamente y que se contribuye a consolidar: es la ciudad segmentada y costosa en que vivimos.

Sin desconocer actuaciones positivas respecto a la ciudad, en los planos normativo y de obras realizadas, cuya descripción no intentamos, analizaremos algunos de los grandes temas de gestión que requieren cambios sustantivos de la gestión urbana.

LA CIUDAD REAL

EL primero de los ámbitos que requieren revisión es el del conocimiento de la ciudad y la comprensión de sus procesos.

La ciudad de Montevideo es una, definida por su continuidad espacial y las interacciones de sus ciudadanos y se extiende en tres departamentos. El análisis hecho por Montevideo para su Plan de Ordenamiento Territorial sólo consideró las partes del complejo urbano contenidas en su territorio departamental. La  extensión de la ciudad sobre Canelones y San José actuó como válvula de escape para los problemas emergentes de algunas disposiciones del gobierno de Montevideo, que determinaron límites a la expansión de la ciudad formal y, con esa medida, la escasez de tierra urbanizable y la consiguiente alza del precio del suelo.

Extendida la ciudad real sobre esos departamentos, las descripciones y análisis que prescinden de considerar las dimensiones reales del tejido urbano son obviamente parciales. Dejan fuera las partes más problemáticas del sistema urbano.

La gestión urbana no ha podido ser coordinada entre los tres gobiernos departamentales competentes  por razones políticas. La aparición  en la proximidad de los límites del departamento de Montevideo desde los años ’50 a la fecha de loteos, villas, asentamientos, fraccionamientos y urbanizaciones cerradas muestran de manera tangible la externalización de situaciones que la ciudad no encaró ni resolvió.

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que Montevideo aprobó en 1998 y se refiere a la parte de ciudad comprendida este el departamento. Como los intentos de planificación anteriores, mantiene los principios y las grandes líneas de gestión urbana que estaban ya definidos, sin cambio mayores. Su redacción no convocó a la sociedad urbana, ni se generaron debates públicos sobre los enfoques a dar a los grandes problemas de la ciudad y a las alternativas factibles de construcción de su futuro.

Sus normas y procedimientos refieren a la ciudad formal. Si bien se mencionan las áreas informales, no se profundiza en el tema. Los Planes Especiales que se elaboraron después, en su contexto, refieren a zonas de la ciudad formal (Ciudad Vieja, Carrasco, Punta Gorda, Buceo, etc.)

LA CIUDAD INFORMAL

Las patologías mayores de la ciudad se gestan en la coexistencia entre la ciudad formal y la informal.

El problema de la informalidad no es nuevo. Se ha intervenido las áreas informales (las ubicadas dentro del Departamento de Montevideo). Pero siempre se fue detrás de los fenómenos de informalidad, con medidas mitigatorias, paliativas o remediativas, en sectores limitados. Nunca la escala de la intervención se correspondió con la escala de los hechos. Muy frecuentemente las intervenciones públicas, como en el caso de la Unidad Casavalle, dieron lugar a la instalación de ciudad informal.

No se ha debatido – ni se debate - en la academia ni en ámbitos de gestión - sobre la naturaleza de la informalidad, las razones de su existencia en un contexto de estancamiento demográfico, su conformación, problemática y menos aún sobre los instrumentos legales y de gestión  imprescindibles para prevenir su expansión y revertir la segmentación de la ciudad. El Observatorio de la Inclusión en la ciudad de Montevideo se constituyó en el 2004 en una primera aproximación global al tema... pero sólo dentro de la circunscripción administrativa departamental. Temas como la redefinición de los derechos de propiedad para atender a la función social de la misma están  ausentes del debate técnico y público.

Como sociedad, no conocemos la ciudad informal, su génesis, cultura, mercados del suelo y de la vivienda, sus costos internos y los que por ella paga la sociedad. A veces ni siquiera la vemos: sus trazas no figuran en la cartografía. 

Dentro y fuera del Departamento, la convivencia de la ciudad formal con la ciudad informalmente producida y gestionada es conflictiva, así como el desarrollo aparentemente imparable de los tejidos urbanos autoconstruidos. La existencia sobre un mismo territorio de dos tipologías urbanas y sus correspondientes culturas, implica la ruptura del pacto social que debiera vincular a todos los ciudadanos y organizar su vida colectiva en el espacio y el tiempo. Este pacto, que expresan las normas, atribuye deberes y derechos a los ciudadanos y establece responsabilidades y capacidades de gestión. Quienes pasan a vivir, producir, trabajar o circular  informalmente, se incorporan a sistemas diferentes de relaciones interpersonales, de organización de la vida en común. Éstos son válidos en espacios y conjuntos sociales menores, estructurados fuera de los supuestos que rigen la vida en la ciudad.

La información oficial (INE, Abril/2005)  ha relevado un 32% de población bajo el límite de pobreza en el último trimestre del 2004. Y si se la analiza por edades, entre cero y cinco años, el 55% de los niños vive en la pobreza. Los pobres no tienen lugar en la ciudad formal. Son expulsados (o no recibidos en ella) por los altos precios de la tierra y, por consiguiente, de la vivienda. No existen dispositivos para generar tierra urbanizada de bajo costo, que habilite la permanencia en los tejidos urbanos consolidados de esos segmentos de la sociedad. Deben, por tanto, acudir a las estrategias de supervivencia que conforman y definen a la ciudad informal y su cultura urbana. La ciudad informal crece ocupando tierras públicas o fuera del departamento. Los pobres pagan por acceder a estas soluciones, (y asumen el costo extra de la difícil accesibilidad) y paga la sociedad, fianciando los servicios encarecidos por la distancia y otorgando diferentes tipos de subsidios visibles o encubiertos, como no cobrar la energía eléctrica o los consumos de agua en las áreas informales

La ciudad  informalmente producida, usada y gestionada – está a nuestra vista ubicuamente dentro de la trama urbanizada, en sus bordes y en departamentos limítrofes. Su crecimiento es tumoral y sus formas físicas y sociales son visibles en todo el tejido urbano, en el que sus habitantes desarrollan actividades de supervivencia: reciclar recursos desechados como basura, comerciar en tenderetes callejeros, circular en vehículos improvisados y de tracción a sangre, frecuentemente humana. 

En un país cuya otrora mayoritaria clase media colocó sus ahorros en segundas viviendas de fin de semana o de veraneo, el mismo que desarrolló un movimiento cooperativo para producir y gestionar viviendas que fue modelo para la región, ¿cómo aceptar que la informalidad (en el acceso a la tierra, en la construcción o reforma de la vivienda) sea la vía a la que un altísimo porcentaje de la población recurre para obtener su hábitat y que la imagen urbana de la pobreza desborde de las áreas en las que es norma y se imponga en toda la ciudad, desde en la Ciudad Vieja, con su persistente deterioro apenas atenuado puntualmente, hasta Carrasco o Pocitos surcados en todas direcciones por carritos indescriptibles de hurgadores que optan por la basura "mas rica"?

LA CIUDAD SUB USADA

La contracara del crecimiento de los asentamientos y otras modalidades de informalidad, es el vaciamiento de las áreas consolidadas (centrales e intermedias) de la ciudad.

Montevideo congeló su límite urbano en 1947. Como ya se dijo la tierra urbanizada y urbanizable se volvió un bien escaso, por lo que sus precios aumentaron. Con ellos los de las viviendas. No se adoptó ninguna política ni se realizaron obras que instrumentaran que en los terrenos habilitados se generaran habitats adecuados – en precio, cantidad y calidad – para alojar a los segmentos de menor poder adquisitivo de la sociedad.

El deterioro de la actividad productiva nacional y las sucesivas crisis económicas determinaron que muchas personas que no pudieron seguir sosteniendo los costos de vivir en la ciudad formal, en la que rigen las leyes y ordenanzas, se pagan los consumos y los impuestos, hay controles edificatorios, las transacciones están reguladas y los trámites cuestan.

El vaciamiento de las áreas centrales se manifiesta en viviendas tapiadas, en decadencia radical del comercio (central y barrial), en escuelas sub-usadas o cerradas, en autobuses vacíos.

Al motor expulsivo de la pobreza se agregó el peso de una postura conservadora respecto a la ciudad – que permeó la cultura técnica y ciudadana. La conservación se volvió un valor en sí misma, más allá del análisis racional de su justificación y validez. Postula la necesidad de conservar construcciones, tejidos urbanos y sistemas obsoletos, o muy cercanos a esa condición, con argumentos nostálgicos, que parecen colocar la ciudad ideal en el pasado, producto sacralizado de un país que fue y pre-establece la incapacidad contemporánea de generar ciudad alternativa valiosa. Esto no quiere decir que no hay que conservar ciertos tejidos excepcionales o testimoniales. Pero la ciudad toda, como cuerpo vivo, debe, necesita cambiar para adecuarse a los requerimientos de la contemporaneidad y albergar a sus ciudadanos.

Un análisis primario de las condiciones de uso que las vetustas áreas centrales y algunos tejidos intermedios totalmente servidos imponen a sus habitantes, de los costos del subuso de las infraestructuras urbanas y de las escasas reconversiones planteadas lote a lote, ponen en evidencia la falta de racionalidad de la inmovilidad consagrada como práctica urbana generalizada. El caso más patético al respecto son las áreas centrales, en las que los criterios conservadores y los mecanismos de gestión creados ad hoc para ellas, han sido incapaces de revertir los procesos de tugurización y desvalorización visible de la centralidad vigente, salvo en pequeños reductos de la Ciudad Vieja donde se han alojado algunas actividades nocturnas o domingueras.

Se han inhibido, por estas vías, las que debieron ser decisivas acciones de renovación urbana, capaces de crear ámbitos adecuados a la vida contemporánea de sectores sociales diversificados.

Ese panorama de ciudad fragmentada mucho más profundamente que en el mero espacio físico, no reconocida desde las políticas, condiciona también la eficiencia y uso de infraestructuras y servicios.

Respecto a ellos, señalamos: La pérdida de actividades industriales; el cierre de un 29% de los comercios de las áreas centrales  y su crecimiento informal en áreas periféricas bajo la forma de empresas familiares subsistenciales; la inadecuación de los sistemas de tránsito y transporte; el sub-uso de una notable inversión en el saneamiento de la ciudad; la imperfección del ciclo de producción, retiro, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos urbanos, en el que se ha prescindido totalmente de exigir a los vecinos responsabilidades respecto a la gestión de los residuos de los que se desprenden, mediante tareas de clasificación en origen y de disposición discriminada.

La inseguridad y la creciente violencia urbana son también producto de una gestión de la ciudad que alimenta la segregación y no ofrece alternativas a los pobres. Surge de la convivencia en un mismo espacio – que supuestamente es de todos – de un sector de la sociedad con derechos y obligaciones, que detenta bienes tangibles e intangibles y otro sector, cuyos derechos están en la letra de las normas, pero que vive en condiciones mucho peores que las de los animales domésticos de las zonas "formales".

Ambas sociedades se contactan en cada cuadra. La violencia no emerge solo de la necesidad: se potencia en la rabia. Los uruguayos pobres, marginados detrás de un límite que se hace visible en cada una de las manifestaciones de su vida – la forma de vestirse, de alimentarse, de criar a sus hijos, de movilizarse en la ciudad, de construir y vivir cotidianamente sus espacios –, provienen de la que fue una pobreza digna o de clases medias cultas y son hijos de un país que tiene mas de cien años de alfabetización.

Tienen los instrumentos intelectuales para reconocer la injusticia y saber de sus derechos. Tienen también capacidades increíbles de supervivencia y de acción positiva. Son útiles y necesarios al precario equilibrio que hoy tiene la ciudad, en la que prestan importantes servicios. Con sus escasos capitales construyen y proveen vivienda y ciudad a quienes son expulsados de la ciudad formal o de las áreas rurales; recogen, alejan y procesan lo que la sociedad considera basura, de la que recuperan recursos necesarios (a veces exportables), reintroduciéndolos en la economía nacional; ofrecen mano de obra baratísima (por supuesto generalmente ilegal) a la prestación de servicios personales y domésticos y a otros emprendimientos de la sociedad "formal". Entre otras cosas, cumplen el impresionante y estratégico rol de ser los que, gracias a su alta tasa de fertilidad, aportan uruguayos a una menguada población nacional, disminuida por el desaliento y la emigración.

Como sociedad gastamos muchísimo dinero en los crecimientos periféricos informales. Como sociedad, nos permitimos tener cientos de manzanas urbanas clausuradas y sin uso... pero pagamos todos los servicios e infraestructuras que acceden a ellas. Como sociedad, invertimos en subsidiar y consolidar de múltiples formas la vida en las áreas informales... sin por eso otorgar dignidad a quienes pueden ganar sus sustento trabajando y asumir así sus derechos y obligaciones. Como sociedad, convivimos con hermanos necesitados desde la indiferencia y con sus habitats desde la negación. Como sociedad, permitimos que los lucros mayores obtenibles en nuestra plaza se obtengan vendiendo loteos informales. Como sociedad no nos responsabilizamos de tirar a la basura recursos que admiten reuso. Como sociedad soportamos la ineficiencia del transporte colectivo. Como sociedad, consolidamos la ocupación de tierras no aptas para la sostener ciudad y gastamos fortunas en tratar de meter esa realidad en reglas obsoletas.

¿En la encrucijada actual, vamos a seguir gestionando la ciudad  - y los recursos disponibles – de esta forma?