(Emitido a las 9.08)

EMILIANO COTELO:
Atender la emergencia social y reducir rápidamente los niveles de pobreza y, sobre todo, de indigencia en el país. Ese fue el primer objetivo que se trazó el gobierno cuando, al comienzo mismo de su gestión, puso en marcha el Plan de Atención de Nacional a la Emergencia Social (Panes).

Casi tres años después y luego de mucho debate, el Plan de Emergencia ha comenzado a recibir elogios. Esta semana, por ejemplo, dirigentes de cámaras empresariales, que escucharon a la ministra Marina Arismendi en un seminario, saludaron la existencia de ese plan que "era una cuenta pendiente con los más pobres".

Pero además, se conoció una evaluación realizada por el Banco Mundial (BM) que, entre otras cosas, sostuvo que el Ingreso Ciudadano ha sido uno de los programas de transferencia de ingresos más exitosos en términos de focalización comparado con las experiencias de otros países.

Vamos a profundizar en esa y otras conclusiones de este estudio que fue presentado ayer, titulado: "Las políticas de transferencia de ingresos en Uruguay. Cerrando las brechas de cobertura para aumentar el bienestar".

¿Cómo funcionó el Programa de Ingreso Ciudadano? ¿Qué desafíos abre la etapa nueva, la del Plan de Equidad? Vamos a conversarlo con el economista Rafael Rofman que es especialista en protección social del BM para Argentina, Paraguay y Uruguay y fue quien dirigió el equipo que redactó este estudio.

***

Ecconomista Rofman, una primera pregunta para aclarar ante qué estamos. ¿Por qué el BM elabora estos estudios? ¿Es habitual que los haga?

RAFAEL ROFMAN:
Sí, el BM tiene dos líneas de trabajo básicas. La primera, que es la más visible, la que reconoce todo el tiempo, son los préstamos. El banco da préstamos para apoyar distintos programas. Pero en parte para poder desarrollar la idea de estos préstamos, se hacen distintos estudios que en el fondo buscan identificar en qué áreas hace falta colaboración, trabajo y eventualmente financiamiento.

EC - ¿Qué contacto tienen con las autoridades en el momento de elaborar el informe?

RR - Muchísimo. Un objetivo central de estos informes es no simplemente producir un librito muy bonito para repartirlo, sino que sea parte de un proceso de construcción de políticas. Eso quiere decir construir un proceso de diálogo y sostenerlo a lo largo del tiempo. De hecho, todo lo que dice este documento es algo que nuestras contrapartes, nuestros colegas en el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), en el Banco de Previsión Social (BPS), en el Ministerio de Trabajo (MTSS) y en el Ministerio de Economía (MEF) ya conocen desde hace mucho, porque es el resultado de las discusiones, de las charlas, de los seminarios. Lo que hicimos ahora fue poner por escrito lo que venimos hablando con ellos desde hace tiempo.

EC - ¿Cuál era el objetivo en el caso de este informe?

RR - El objetivo central de este informe y de este proceso era proponer como punto de partida de la discusión de estas políticas, pensar que las políticas de transferencia son un grupo de políticas en sí mismas.

EC - Habría que aclarar el concepto políticas de transferencia.

RR - El Estado actúa transfiriendo dinero a hogares y a individuos en la sociedad en función de que evalúa que lo necesitan. Para eso hay programas, como fundamentalmente, los más grandes que hay en Uruguay, el sistema de jubilaciones, el seguro de desempleo, asignaciones familiares y en los últimos años el Ingreso Ciudadano. Son programas en los cuales el Estado por algún motivo –y el motivo va variando y la manera cómo lo financia va variando– le transfiere dinero a la gente. El gran desafío que nos planteamos es decir: pensémoslo juntos, pensemos cómo se complementan, cómo a veces compiten cuando no deberían, cómo se administran en forma conjunta, cuán efectivos son.

EC - Una precisión: de todo lo que ha sido el Panes ustedes ponen la atención en uno de sus componentes, el Programa de Ingreso Ciudadano. Las otras líneas no están consideradas en detalle y explícitamente en este estudio.

RR - Exactamente.

EC - ¿Qué pasaba antes del Panes? Porque políticas de transferencia de ingresos había, usted mencionó jubilaciones y pensiones, seguro de desempleo, asignaciones familiares. ¿Era necesario el Ingreso Ciudadano?

RR - Sin duda, porque lo que ocurría en Uruguay, que es uno de los países con más tradición de políticas de transferencia de América Latina y casi del mundo, es que estas políticas estaban fundamentalmente vinculadas con el mercado de trabajo formal. La gente que tenía un empleo formal estaba dentro, y estaba razonablemente cubierta, los programas podían ser mejorables en algunos aspectos pero estaban. La gente que estaba fuera, porque estaba desocupaba o porque no tenía un empleo formal, no tenía nada y no tenía manera de resistir los efectos de la crisis, y era la gente más afectada por la crisis. Entonces sin duda había un problema serio.

EC - El hecho de entregar dinero en mano, en este caso una cifra del orden de los 1.700 pesos, a los hogares más pobres del país, ¿es una herramienta probada y positiva? ¿Qué dice la experiencia internacional?

RR - Absolutamente, cuando hay una situación de crisis, una situación de incapacidad de generar recursos para que el hogar funcione, es una herramienta que funciona, y en Uruguay funcionó.

EC - Se lo pregunto porque es un instrumento que entraña sus riesgos.

RR - Hay riesgos, principalmente dos que son los que más preocupan. El riesgo fiscal, cuánto cuesta, cómo se financia, y el riesgo de incentivos, a veces hay temores del tipo: si les damos dinero no van a querer trabajar, van a vivir de esto y se acabó la historia.

El primero se maneja planificando y viendo cómo se manejan los números. El segundo hay que manejarlo también planificando con cuidado, siendo conscientes de qué beneficios le da uno a quién y en qué condiciones, porque cuando uno da ese beneficio en un contexto de alta desocupación no puede decir que la gente no quiere trabajar, porque no hay trabajo. Ahí es donde el beneficio se justifica más. Cuando uno le da un beneficio como este a un hogar numeroso, donde falta uno de los padres, donde no hay educación suficiente, no puede decir que no quieren trabajar. Por supuesto hay que tener cuidado, porque en estos programas, inevitablemente, siempre hay algún vivo que aprovecha y lo consigue. Hay que hacer eso lo más chico posible. La referencia que hacía antes respecto de que Uruguay ha sido uno de los países más exitosos en focalizar es efectivamente esto, ha sido muy bueno en lograr que los beneficios vayan a quien realmente los necesita.

EC - Aterricemos en algunas de las conclusiones del trabajo que ustedes han hecho. Por supuesto que no vamos a poder ingresar en la metodología, ni vamos a poder dar los pormenores de las gráficas y las tablas del libro, que se pueden consultar en internet. Lo cierto es que ustedes compararon el Programa de Ingreso Ciudadano de Uruguay con otros similares, por ejemplo el Bolsa Familia de Brasil, el Chile Solidario, el Oportunidades de México y el Jefes de Familia de Argentina. Ustedes dicen que esos otros programas han sido menos efectivos. ¿Qué es lo que ven como exitoso en el Ingreso Ciudadano de Uruguay?

RR - En ese punto y en esa sección del documento discutimos la estrategia de focalización. Fue muy efectivo en lograr que llegue a los más pobres. En Uruguay la mayor parte del beneficio llega a los sectores más pobres de la población, cosa que en otros países pasa menos. Eso pasó fundamentalmente porque fue muy bueno el esfuerzo que se hizo desde el Estado, que hizo el MIDES, con el apoyo del BPS, para identificar a los beneficiarios. Fue muy riguroso, muy amplio, muy controlado, y entonces funcionó muy bien.

EC - ¿Qué números se pueden dar en ese sentido?

RR - Cerca del 40% de los beneficios está llegando a la gente más indigente, a la gente más pobre de toda. Es un número muy alto, y casi no hay gente que no sea pobre que reciba el beneficio. Se distribuye básicamente entre la gente pobre y fundamentalmente entre la gente indigente.

EC - Dice aquí que el 75% de los hogares beneficiarios pertenece al quintil más pobre de la población.

RR - Al 20% por ciento más pobre de la población. Y entre ellos más o menos la mitad pertenece a los más pobres de los pobres, que eran el 5%, 6% o 7% de los indigentes.

EC - Fue exitoso en cuanto a focalizar en la indigencia.

RR - Que era su objetivo original.

EC - ¿Qué pasó, mientras tanto, con su impacto en la pobreza?

RR - El impacto en la pobreza fue menor.

EC - Habría que aclarar la diferencia entre una cosa y la otra.

RR - La diferencia metodológica es: indigente es un hogar en el que los recursos no alcanzan para comprar comida, y pobre es un hogar que tiene para comprar comida, pero no le alcanza para tener niveles de vida razonables, está un poco mejor que los indigentes pero no está bien de ninguna manera. El programa fue una respuesta a la gravedad de la crisis económica y social que hubo en Uruguay y se focalizó en los que estaban peor, en los indigentes. Sacó a mucha gente de la indigencia, sin este programa las tasas de indigencia serían aproximadamente 50% más de lo que son hoy en día. Pero los sacó de la indigencia, no de la pobreza, eso requería un programa mucho más amplio, requería mucho más recursos, que no estaban disponibles en ese momento.

EC - De todos modos, ustedes advierten que el Ingreso Ciudadano fue implementado sobre la base de programas existentes, "resultando en un importante nivel de superposición entre los esquemas de transferencia de ingresos". ¿Qué implica esta observación?

RR - Implica que se desarrolló un programa nuevo sin considerar cómo iba a interactuar en forma completa con lo que ya había, que eran básicamente las asignaciones familiares no contributivas que se habían desarrollado a partir de 2000-2004.

EC - De la nueva etapa de las asignaciones familiares.

RR - Eso llevó a que hubiera una cantidad de hogares que recibían ambos beneficios.

EC - ¿Eso es un problema, o es una virtud?

RR - En el corto plazo no es ni un problema ni una virtud, es un hecho. Pero en el mediano plazo no es deseable, porque no hay ningún problema en que un hogar reciba más de un beneficio de distintos programas, sujeto a que la lógica sea que los está recibiendo por razones diferentes. Si tú tienes un hogar donde hay ancianos y niños jóvenes es razonable que tengas asignaciones y pensiones, nadie lo va a objetar. Pero no es tan claro por qué habría que tener dos programas para niños. Esto es algo que el gobierno evaluó, reconoció y en su planteo de cómo continuar con la política social, hacia el Plan de Equidad decidió discontinuar el Ingreso Ciudadano y concentrarse en mejorar la calidad de las asignaciones familiares, porque los hogares recibían las asignaciones familiares pero los montos eran muy pequeños, entonces al final era un beneficio poco efectivo. Decidieron hacer una buena asignación que cubra todas las necesidades.

EC - Estamos hablando de un programa que fue efectivo, que estuvo bien focalizado y que llegó adonde teóricamente se buscaba que llegara. Entonces, ¿qué pasa si se lo retira?

RR - El Ingreso Ciudadano termina formalmente a fines de diciembre. Si nadie hiciera nada al respecto y lo dejaran morir abruptamente, 60.000 hogares quedarían sin ese ingreso y el nivel de indigencia de la sociedad uruguaya aumentaría en 50%, un 50% más de hogares no tendrían para comer. Por eso uno evalúa que el programa es bueno.

Entiendo que eso no va a pasar, está en el Parlamento la discusión del nuevo sistema de asignaciones familiares, que se aprobará en los próximos días. Entiendo que la idea es reemplazarlo por el sistema de asignaciones familiares renovado que va a dar incluso ingresos un poquito más altos que los que hay ahora con el Ingreso Ciudadano, por eso esperamos que tenga un impacto aún un poco mayor.

EC - Pero el hecho de que si se eliminara el Ingreso Ciudadano llevaría a que la indigencia aumentara un 50%, ¿qué dice sobre la sociedad uruguaya hoy?

RR - Dice que la sociedad uruguaya está bien, que ha mejorado las condiciones de vida, pero que hay un grupo importante que todavía requiere un apoyo importante del Estado para vivir mejor. Que no está todo solucionado, que hay mucho por hacer.

***

EC - ¿Cómo ve las alternativas que se están diseñando en la nueva etapa, en el Plan de Equidad?

RR - En términos de los programas de transferencia de ingresos lo que se planteó para el Plan de Equidad es una reforma del sistema de asignaciones familiares, aumenta mucho el beneficio, se reconoce que un hogar con más niños requiere más ingresos pero no proporcionales, lo que en economía se conoce como economía de escala, va bajando la cantidad de dinero que hace falta por niño, y agrega un componente muy interesante, que no sabemos qué efecto va a tener, pero que puede ser muy positivo, que es darles un beneficio mayor a los hogares que tienen niños en el liceo. Eso es crítico, porque uno de los problemas serios que tiene Uruguay hoy día es la concurrencia de los adolescentes a la escuela. Esto podría tener un efecto importante. No sabemos si lo va a tener, es uno de los desafíos empezar a hacerlo y después de unos meses evaluar el impacto sobre las familias.

EC - ¿No hay experiencia en otros países que permita anticipar la efectividad de una política de este tipo?

RR - La experiencia de otros países indica que estas políticas siempre tienen efectividad, lo que varía mucho es el grado de esa efectividad. El programa Oportunidades, de México, no se focalizó en los adolescentes sino en tratar de mandar a los niños pequeños a la escuela, y fue muy efectivo. Eso depende mucho de qué es lo que pasa, de cuál es la visión de las familias en cada país. Sin duda va a tener un impacto, el gran desafío es ver si el impacto es importante y nos declaramos exitosos, o si es un impacto menor y hay que seguir explorando caminos adicionales.

EC - ¿Ustedes conocen los montos que se van a manejar? ¿Saben si esas cifras son suficientes?

RR - ¿Suficientes para qué?

EC - Para los objetivos que se ha fijado el plan.

RR - Son suficientes para seguir trabajando en la dimensión de la indigencia y para seguir mejorando la calidad de vida de la gente. Son suficientes para darles señales a los jóvenes adolescentes y sus familias de que puede valer la pena permanecer en el sistema de educación. ¿Son suficientes para asegurar el nivel de calidad de vida deseable para todos los uruguayos? No. Eso es muy difícil, para eso falta mucho. Por eso decía suficiente para qué. Si hay un problema central en este tipo de discusiones es no pedirle al plan más de lo que puede dar. En un seminario de evaluación del Panes hace un par de semanas alguien mencionaba que no logró aumentar la formalidad del empleo, y mi respuesta fue: es cierto, pero eso es como ir con una escopeta al medio de la pampa, disparar y enojarse porque no matamos ningún elefante. No podemos pedirle a una escopeta que mate elefantes en la pampa, porque no hay. Estos programas no sirven para eso, no alcanzan.

EC - Ahí está el terreno de los riesgos del que hablábamos antes: puede ocurrir que alguien prefiera conservar el beneficio que recibe, por ejemplo el Ingreso Ciudadano, y si consigue un trabajo por otro lado lo hace en negro para no perder lo otro. Ese tipo de cosas.

RR - Eso puede ocurrir, pero este programa está diseñado pensando en eso y tratando de disminuir ese riesgo. Una cosa que hace, que en otros países no ocurre, es que no exige que la gente sea desocupada para recibir el beneficio ni tampoco que la gente trabaje una cantidad de horas. El beneficio lo tiene la gente por tener la necesidad. Por supuesto, si una persona que vive en un hogar pobre empieza a tener un trabajo bueno, ingresos más altos, eventualmente se le va a retirar el beneficio, pero va a tener los ingresos. Ese riesgo está bastante bien administrado, se me ocurren pocos hogares que por algunos cientos de pesos prefieran no tener un empleo mejor.

EC - Estamos hablando de muletas que el Estado resuelve entregarles a determinadas personas para que puedan salir de una situación muy difícil, la de la indigencia o la de la pobreza. ¿Cómo termina un proceso de este tipo? ¿Cómo se logra que las muletas ya no sean necesarias?

RR - Es un proceso largo, porque la muleta es mucho más fácil que el arreglo del hueso, que lleva más tiempo. Es importante trabajar sobre este aspecto del problema en el sistema educativo, y la muleta trata de ayudar en eso también.

EC - En el largo plazo.

RR - En el corto plazo esto requiere un esfuerzo por mejorar la capacidad de la gente de reinsertarse en el mercado de trabajo. Acaban de aprobar el nuevo programa Uruguay Trabaja, que apunta a eso, a darle a la gente herramientas para que se reinserte más activamente en el mercado de trabajo. Es un proceso más complicado que repartir dinero, que lleva más tiempo, que suele ser efectivo pero en forma más lenta y no para todo el mundo. En ningún lugar del mundo se consiguen situaciones de pleno empleo. Uruguay ha logrado en los últimos años bajar la desocupación, mejorar los niveles de vida de la gente, pero son procesos lentos, que no se resuelven de un día para el otro, y por eso es que cualquier hospital le cura el hueso en cualquier momento, pero siempre tiene una muleta a mano, porque sabe que no se arregla todo en diez minutos.

EC - ¿Tienen estimaciones de por cuánto tiempo más puede ser necesario recurrir a este tipo de instrumentos?

RR - Estos instrumentos tienen que ser permanentes. No permanentes para el 40% de la población, pero siempre hay hogares que por distintas razones, o porque vienen de situaciones estructurales muy difíciles de generaciones o porque sufrieron una pérdida catastrófica o porque sufrieron la pérdida de un miembro, caen en situaciones en las cuales es inevitable la muleta. No importa qué es lo que uno haga, siempre a alguien se le quebrará la pierna, entonces las muletas tienen que estar ahí. No son para todos, son para los menos posible y tenemos que trabajar muy fuerte en mejorar las estrategias para que el hueso cure lo más rápido posible. Pero no podemos eliminar las muletas.

***

RR - Me parece importante remarcar hacia delante que la solidez de este tipo de programas depende mucho del apoyo social. Eso quiere decir que el programa tiene que ser visible, la población tiene que ver que el programa es bueno, que sirve. Eso implica mucha transparencia, mucha evaluación pública, mucha demostración de resultados. Es el gran desafío que tienen las autoridades hacia delante, que lo están encarando, pero van a tener que hacer un esfuerzo grande para sostenerlo en el tiempo.

Enlace relacionado:
"Las políticas de transferencia de ingresos en Uruguay. Cerrando las brechas de cobertura para aumentar el bienestar".

---------------
Edición: Mauricio Erramuspe
Fotos: Pablo Melgar