(emitido a las 09.02 hs.)

EMILIANO COTELO:
El gobierno está interesado en poner en marcha una reforma del Estado inspirada en el modelo de Nueva Zelandia, tendiente a la separación de la política y la administración.

Entre otros cambios, se impulsa que los ministerios tengan directores ejecutivos y managers similares a los de las empresas privadas, que no serían contratados por afinidad política sino por concurso, en función de su formación y experiencia para gestionar esas carteras con un enfoque profesional. Además, se plantea presupuestar los fondos a través de planes con objetivos concretos que permitan evaluar con certeza los resultados.

El subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Conrado Ramos, que es quien viene impulsando estos cambios, ha iniciado una serie de contactos a nivel político, los primeros con la propia fórmula presidencial del oficialismo.

Con el doctor Ramos ya conversamos aquí En Perspectiva. Pero como la propuesta es particularmente removedora, hoy retomamos el tema.

¿Cómo se hace para procesar este tipo de transformaciones? ¿Hay antecedentes? ¿Es viable algo así en Uruguay?

Vamos a conversarlo con el contador Alberto Sayagués, experto en reforma del Estado y ex director del Programa Nacional de Desburocratización (Pronade).

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EC - ¿Cómo observa esta iniciativa que surge desde la OPP?

ALBERTO SAYAGUÉS:
Estoy muy de acuerdo, y creo que el Parlamento también, porque una norma muy similar ya se aprobó en la ley 16.320, en el año 92, y rige actualmente.

EC - Eso nos lo aclaró usted en una carta que recibimos la semana pasada después de la entrevista con el doctor Conrado Ramos. Usted está completamente de acuerdo con cambios de este tipo; ¿por qué?,  ¿qué ventajas le encuentra a este camino?

AS - El progreso de las administraciones públicas a partir de 1854 con el servicio público inglés se basó en la separación de la política de la gestión de la administración. Los partidos que someten sus programas de gobierno a la consideración de la ciudadanía tienen el legítimo derecho y es conveniente que sean los que propongan los cargos superiores que tienen que implementar esas políticas, es decir, los cargos de ministros, subsecretarios, directores generales o nacionales, que implementan políticas sectoriales. En cambio la gestión de la administración tiene que estar separada de la política para evitar los temas de mala gestión, clientelismo político, discontinuidad.

EC - Esos criterios vienen del Reino Unido, ¿de cuándo?

AS - De 1854, del informe Northcode, en el cual se basó el servicio inglés, en el que 60 años después se basó Nueva Zelandia y que en 2003 empezó a aplicarse en Chile.

EC - En los ministerios una cúpula política muy acotada en cantidad, y de allí para abajo una estructura profesional.

AS - Exactamente, y en el 92 eso se implementó en la ley que mencioné a través de la supresión de 73 cargos de confianza de los 150 que había, más los que están previstos en la Constitución de la República, que por ley no se pueden modificar. De esos 73 cargos, unos 20 se eliminaron directamente a cambio de nada, y 31 se convirtieron en directores técnicos que tienen que ser nombrados por su competencia, por ejemplo el director técnico de Estadística y Censo, el director técnico de Turismo, el director técnico de Energía. Esa nómina se ha ido ampliando y actualmente son unos 60, por ejemplo el muy importante director de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento, y otros que no son tan importantes y que quizás no habría habido que crearlos. Esos 40 o 60 cargos de dirección técnica hoy se pueden concursar en forma pública, abierta a los funcionarios de los ministerios, con una propuesta fundada en el ministro o abiertos al público en general, y el decreto 55/93, que lo regula, permite también pagar salarios de mercado en régimen de exclusividad.

EC - ¿Qué significa esto último?

AS - Que si se quieren pagar gerentes estilo privados para colocarlos al frente de determinadas dependencias o para ejecutar políticas, podrían hacerlo. El problema que hay que tener bien presente es que en Nueva Zelandia esos supergerentes tienen amplia disponibilidad de recursos financieros y de incentivos sobre el personal, porque allí no existe inamovilidad. La realidad es bastante diferente, por eso yo aconsejaría mucho más mirar cómo Chile adaptó la experiencia de Gran Bretaña y de Nueva Zelandia a partir de 2003 por un consenso entre la Concertación y la oposición, porque si no hay acuerdo entre los partidos políticos que en el largo plazo pueden alternarse y se van a alternar en el ejercicio del poder en las próximas décadas, estas reformas naufragan rápidamente por la desconfianza recíproca de las fuerzas.

EC - En resumen, usted anota que para una cantidad de los cargos que se están considerando en este intento de reforma del Estado que impulsa la OPP hoy ya sería posible la designación por la vía del concurso. Son los cargos ubicados por debajo del nivel de director general.

AS - El cargo de director general de los ministerios no es tan importante como se menciona.

EC - Se lo menciona porque en el caso de Nueva Zelandia ese director general se cubre por la vía de un concurso, se buscan profesionales, incluso puede ser un extranjero, si reúne los requisitos de formación, experiencia, etcétera.

AS - Sí, pero no se parece al director general de Secretaría que hay acá. Si yo le pregunto al oyente si sabe quiénes son el director de Impositiva, el director de Aduanas, los comandantes en jefe, el jefe de Policía de Montevideo o el director general de Trabajo probablemente sepa quiénes son, pero no va a saber quién es el director general del Ministerio de Economía, del Ministerio de Trabajo o del Ministerio de Defensa, porque los cargos de director general de Impositiva o de Aduanas, que tienen el mismo rango que el director general de Secretaría, tienen una materia muy importante que interviene en la definición de políticas sectoriales. Y el director general de Administración, actualmente director general de Secretaría, tiene la administración de los recursos financieros materiales y humanos del ministerio, herencia del viejo director general de Administración, que antes era de carrera, y que cuando ganaron los blancos Santoro transformó en cargo de confianza; y antes de eso era el viejo director de Secciones. Incluso cuando los transformaron en cargos de confianza, en Industria y en Agricultura quedaron durante muchos años, hasta que se fueron por viejos, gente como Norberto Faraco u Óscar Schwedt. Por lo tanto lo que hay que enfocar son los cargos que se encargan de la formulación del diseño de políticas generales y sectoriales, prácticamente el ministro, el subsecretario y los directores generales y nacionales que diseñan políticas...

EC - ...esas van a ser siempre designaciones políticas.

AS - Actualmente es imposible plantearse otra cosa; el resto sería muy bueno separarlo de la política. El camino empezó en el año 92 y se cortó en el año 95, porque no le dieron mayor relevancia a la posibilidad de concursar.

EC - Desde el año 92 hay una disposición legal que permite que más de 60 cargos superiores de la Administración Central sean provistos mediante concurso público abierto, incluso pagando remuneraciones de mercado si eso es lo más conveniente. Pero no se ha hecho, no se ha utilizado esa herramienta. ¿Cómo se han cubierto esos cargos?

AS - Excepto en un único caso –espero no ser injusto–, que es el director técnico de Turismo, que un candidato presidencial optó en algún momento por concursarlo abierto, todos los demás se cubren por propuesta del ministerio. Afortunadamente en general son buenos técnicos, aunque quizás no sean muy buenos gerentes. Esa modificación que se hizo en el 92 al menos sirvió para que aunque sea por designación política sea el perfil técnico adecuado para el cargo.

EC - Avancemos un poco más. ¿Qué implicaría esa posibilidad legal de que esos 60 cargos –que son muchos más que lo que muchos nos imaginábamos– sean provistos por concurso? ¿Cómo se haría la designación? ¿Qué tipo de profesionales asumirían sus cargos? ¿Con qué tipo de contratos, si se utilizara la herramienta del concurso, que se puede utilizar?

AS - Lo mismo que se hizo hace años en la Dirección Técnica de Turismo: se le ofrece un contrato, se ponen condiciones, se pueden incluir todas las metas y los indicadores de gestión que se quiera, no se necesita ley para eso, los indicadores de gestión, las metas, los objetivos, todo eso es materia de gestión, no es materia legal, simplemente hay que ponerse a trabajar y hacerlo. Por supuesto que no es fácil, pero se puede hacer. Y si es por consenso entre los distintos partidos políticos, mucho mejor, porque asegura su viabilidad en el largo plazo. Una de las cosas más importantes que hay en el servicio civil británico son los comisionados, que son una docena de personas especializadas que trabajan part time controlando que los concursos sean realmente transparentes y adecuados al fin buscado, porque ahí está la clave. Cuando se ingresa con los mejores, después se va en carro, pero si no, se sufre mucho para gestionar.

EC - A propósito de esta propuesta que ha surgido desde la OPP, se ha ido generando una discusión saludable en estos días. En particular en el semanario Búsqueda el jueves pasado –luego de que ese mismo semanario diera a conocer la novedad–, se publicaron varias cartas de lectores. Y una de ellas es del señor Fernando Ponce de León, que se presenta a sí mismo como alguien que es profesional de la gestión empresarial, con una larga experiencia no solo en empresas uruguayas sino también en multinacionales, y a propósito de estas iniciativas que se han dado a conocer se pregunta una serie de cosas. Por ejemplo: "La eficiencia del trabajo en cualquier empresa sabemos que no es mérito de una sola persona, sino que consiste en un trabajo en equipo. Entonces pregunto, ¿podrán ese director ejecutivo y los managers seleccionar el personal con el que van a trabajar, con el perfil adecuado para cada posición? ¿Podrán los CEO y managers que se impulsan tener el respaldo de poder ofrecer el salario adecuado a la función que motive y comprometa al funcionario a ponerse la camiseta, como se dice vulgarmente? ¿Podrán los CEO y managers ascender a los funcionarios por capacitación, experiencia y méritos laborales, que permitan a estos desarrollar una carrera profesional no solo por antigüedad sino motivados y comprometidos con la función? ¿Se podrá eliminar la inamovilidad de los funcionarios del Estado, que lo único que produce es desmotivación e ineficiencia en la tarea?".

Las preguntas se dirigen al doctor Conrado Ramos como subdirector de OPP, pero aprovecho para planteárselas a usted a propósito de lo que decía recién sobre los instrumentos legales que ya hoy están vigentes. ¿Qué dice de estas observaciones que hace el señor Ponce de León?

AS - Lo que dije respecto a los gerentes de Nueva Zelandia. Ellos tienen mucha más movilidad con los recursos humanos y financieros que lo que tendrían aquí si no se hicieran los cambios pertinentes. Como esos problemas existen y no son de fácil solución, he sugerido mirar mucho mejor la experiencia de Chile, que partió de los mismos problemas que tenemos en Uruguay hoy. Eso es bueno para pisar la realidad. No olvidemos que cuando se hizo la reforma en Nueva Zelandia hace 20 años, o cuando se hizo la reforma el otro siglo en Gran Bretaña, hubo consenso entre los partidos políticos para asegurar la permanencia en el largo plazo de esas políticas. Eso es muy importante.

EC - Lo que quiero decir, tomando como base las inquietudes del autor de esta carta, es que si se va por el lado que se anuncia, o si se utilizan hoy las herramientas legales que comentaba usted para proveer por concurso algunos de estos cargos de altos jerarcas, de todos modos, por debajo va a subsistir la inamovilidad de los funcionarios públicos, entonces ese manager, que se supone que puede ser un gran avance, ¿no terminará con las manos atadas por motivos como este?

AS - Actualmente va a tener restricciones, mayores o menores, que se pueden superar. La inamovilidad no es el problema, el problema es que la gestión de los recursos humanos en el Estado –ahí tengo una diferencia importante con Ramos–, la política de gestión, tiende a minimizar los conflictos humanos, en vez de sancionar los funcionamientos anómalos, las inconductas. En Salto, con el actual régimen de evaluación del desempeño o de calificaciones –que son sinónimos para mí y para el Poder Ejecutivo, para la norma legal vigente–, le aplicamos al 5% peor calificado un apercibimiento de cesantía por bajo rendimiento, y la mitad de los 80 apercibidos mejoró súbitamente el rendimiento, a 35 hubo que recapacitarlos o reubicarlos porque la administración utilizaba mal el recurso humano, y finalmente se cesó a cinco por bajo rendimiento. Un buen sistema de incentivos y desincentivos, sin los cuales no hay reforma del Estado que valga, sirvió para que esa gente cesara con su expediente adecuadamente documentado de modo que no pudiera recurrir en el contencioso, y se fue sacando a los malos. Pero mucho más importante que sacar a los malos funcionarios es convertirlos en buenos funcionarios, y para eso tienen que funcionar los desincentivos...

EC - ...¿cuáles desincentivos?

AS - No existe sistema de incentivos sin desincentivos. Uno es la cesantía por bajo rendimiento, la presión del trabajo en grupo.

EC - El equivalente a la multa cara en un caso de tránsito.

AS - Por ejemplo. Hay que presionar y premiar, y eso en la mayor parte de los organismos no existe por comodidad, pero se puede hacer. Hay muchas restricciones; plantearnos un mundo ideal en el que no exista inamovilidad, en el que los recursos se puedan mover como se quiera y hacer el presupuesto base cero puede ser muy interesante pero es muy difícil. Más vale pisar la realidad y mirar cómo lo está haciendo Chile, que con problemas pero lo está sacando adelante.

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EC - Usted dirigió el Pronade en el período 1990-1995. ¿Hay que identificar este análisis que hace como un enfoque político-partidario?, ¿habla como un vocero del Partido Nacional (PN)? ¿Cómo tenemos que ubicar esta charla?

AS - En absoluto. Yo reivindico lo que hice en el Programa, en el cual tuve muchísimo apoyo del doctor Lacalle, pero reivindico la gestión que hice yo, no la de otros, no es mérito mío.

EC - Al pasar dijo que en el funcionamiento actual del Estado calificación es igual a evaluación de desempeño. Implícitamente le respondía al doctor Conrado Ramos en algunas consideraciones que hizo en la entrevista del otro viernes aquí En Perspectiva. ¿Por qué?

AS - Evaluación de desempeño y calificación en la Administración Central son lo mismo. También lo piensa el Poder Ejecutivo, que los toma como sinónimos en los decretos que todos los años saca postergando un nuevo régimen de calificaciones y de evaluación de desempeño. Me refiero, por ejemplo, al decreto 179 de 2009; todos los años sacan uno, ese nuevo sistema de evaluación de desempeño se ha venido postergando durante demasiado tiempo. Yo comparto muchas de las cosas que ha empujado Ramos en el actual período, mi queja viene mucho más por el lado de que son lentas y pocas. Se necesita muchísimo más, hay que hacer como decía Napoleón, concentrar muchas fuerzas en el lugar preciso para hacer los cambios cualitativos necesarios. Esto se ha venido postergando durante muchos años. Sé que no es fácil, pero también sé que cuando hice la Unidad de Historia Laboral se terminaron los testigos falsos y el clientelismo en el Banco de Previsión Social, se hizo en un año.

EC - Recordemos ese antecedente, la historia laboral. ¿Qué es? ¿Cuánto tiempo pasó desde eso?

AS - Pasaron 15 años. Antes de que entrara eso había un millón de trabajadores que no registraban sus servicios en el BPS, por lo cual cuando querían jubilarse tenían que ir con testigos, entonces había gestores, testigos falsos, etcétera. La historia laboral eliminó esa desgracia, que era la base del clientelismo en la Caja de Jubilaciones, y conste que con el apoyo de todos los partidos políticos. Pero lo que importa es el ritmo de las cosas, empezó a trabajar en 12 meses, y a los 19 meses estaban todos los trabajadores dentro.

Y cuando hicimos la reforma del régimen de compras del Tocaf hubo un acuerdo de 120 técnicos y organismos de control, etcétera, de todos los partidos, incluida la Intendencia de Montevideo y el fallecido Ernesto de los Campos, que ayudó mucho, y el proyecto fue al Parlamento con unanimidad; demoró dos meses, y después el trámite parlamentario. Ese es el ritmo que necesitan las cosas para tener un efecto de fuerza suficientemente importante, si no, se van diluyendo y la burocracia se va comiendo los intentos de reforma sin que veamos resultados plausibles.

EC - ¿Dónde está la clave, entonces? Usted habla de la necesidad de que estos cambios se instrumenten en forma decidida y en plazos acotados. ¿Cómo se logra eso?, ¿cuál es el método?

AS - Si se buscaran acuerdos entre los partidos políticos, se podría avanzar mucho más rápidamente asignando los recursos suficientes, que son extremadamente positivos en la relación costo/beneficio. En lo que he leído de los programas de los partidos no veo diferencias insalvables; no hablo de consensos, de unanimidades, hablo de  concesiones recíprocas, vos cedés este poquito, yo cedo este poquito y sacamos las cosas adelante. En contra de lo que dice Ramos, hay muchas cosas escritas sobre el tema reforma del Estado; en particular le sugiero que lea todo lo que está escrito en la Fundación Ferreira Aldunate, ahí hay más de 100 propuestas en materia de reforma del Estado.

EC - La Fundación Ferreira Aldunate que se ha impulsado desde Alianza Nacional (AN) antes de las elecciones internas. ¿Allí ha trabajado usted en particular?

AS - Sí, yo integro el consejo de la fundación. Y tengo entendido que muchas de las ideas que están allí están reflejadas y referidas en el programa único del PN, que sale dentro de poco a luz. Y es bueno buscar lo que opinan los demás partidos políticos y conseguir esos consensos. En el programa de Bordaberry, de 11 propuestas 7 refieren a metas, a gestión, a indicadores, que es una de las cosas que está buscando Ramos, y me parece muy bien. En el programa del Frente Amplio (FA) no encontré ninguna referencia, pero uno puede suponer que la propuesta de Ramos tiene consenso dentro de la candidatura del Frente, como él dice. Se pueden buscar acuerdos razonables de largo plazo, y pongo como ejemplo no solo a Gran Bretaña y Nueva Zelandia, que tienen otra cultura política, pongo como ejemplo a Chile. Chile lo logró en 2003; ¿por qué nosotros no podemos hacer lo mismo que un país al que le va tan bien como Chile?

EC - Es una buena pregunta que creo nos hacemos todos. Y la respuesta no aparece de manera clara. Usted mencionaba ayer aportes que en esta materia hay hoy disponibles en el programa del PN, en el antecedente de la Fundación Ferreira Aldunate, de AN, en ideas que maneja el doctor Pedro Bordaberry, pero ¿un año electoral como este es un buen momento para buscar esos acuerdos, o al revés, un año electoral lo estropea todo? Porque este impulso se lanzó ahora, entre julio y agosto de 2009.

AS - Habría que preguntarle al doctor Ramos por qué lo larga en este momento. No parece el mejor momento cuando la atención de los políticos está dedicada a otra cosa. Podría ser un momento de reflexión, de lectura de materiales como los que sugerí; en la página web de la propia OPP en la sección Colección de Manuales Burocráticos está el Manual 24, el Manual de Cargos Superiores de la Administración Pública, donde se explica todo lo que conté ahora. Uno puede acumular información y buscar las similitudes entre los programas. He leído todo lo que hay publicado en la materia de los partidos y noto que en los temas reforma del Estado, seguridad pública, vivienda, medioambiente y energía hay sustanciales semejanzas que podrían llevar a consensos interpartidarios.

EC - Sin embargo los consensos no se dan. Usted mencionaba recién el antecedente de esta ley de 1992, y destacaba que fue votada por todos los partidos.

AS - Sí.

EC - Hubo acuerdo a la hora de aprobar un instrumento legal, pero después no hay acuerdo, no hay decisión política para utilizarlo.

AS - Eso suele suceder cuando uno tiene la posibilidad de nombrar directamente, de repente no le gustan tanto los concursos públicos. Parece haber cierta dificultad en llevar las ideas a la práctica; o a veces se olvida. Uno ha escuchado que durante el gobierno del PN se prohibieron las designaciones; no es cierto, se prohibieron en otra ley, en mayo del 95, cuando estaba [Julio María] Sanguinetti, y la votaron todos los partidos políticos. Ahora la critican, pero la votaron por unanimidad; fue un grueso error de la política que se hizo en el 95.

EC - Más de una vez usted ha calificado como grueso error esa medida. ¿Por qué? Puede resultar chocante escuchar que alguien diga que eso es un error.

AS - Por lo que sucedió después, el envejecimiento de la plantilla de funcionarios, la mentira. Lo que hay que hacer es llegar a plantillas de tamaño razonable, no por la prohibición sino por la racionalización, que es mucho más difícil. Los redactores de esa norma –y yo estaba muy cercano a ellos, porque son amigos míos– decían "es la única forma de conseguir que disminuya algo el número de funcionarios". Es muy triste eso, significa que el Estado, los gobiernos no tienen fuerza política para hacer lo que es necesario.

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EC - Este fin de semana el candidato del FA, José Mujica, abogó por "una reforma del Estado profunda, pero –aclaró– que sea hecha mediante el diálogo, sin pisotear a trabajadores y sindicatos". ¿Cómo ve ese factor?

AS - Estoy de acuerdo. No hay ninguna organización, ninguna normativa que pueda ser superior a los recursos humanos que le dan sustrato. Por lo tanto, los sindicatos, que son un grupo de trabajadores organizados con sus propios objetivos, y el resto de los trabajadores no sindicalizados que están dentro de la estructura normal de los organismos tienen que ser partícipes. Es sabido en la literatura y en la práctica que la gente que no participa en las cosas se desinteresa de los resultados. Los trabajadores no son autómatas, eso ya está liquidado por la doctrina de la administración desde los años veinte.

EC - En la carta que nos envió la semana pasada usted introdujo un factor más, decía: "Para que estas reformas funcionen se necesitan básicamente dos cosas: a) decisión política, si es posible, de los partidos que pueden alternarse en el ejercicio del poder, asegurando así la continuidad de las políticas de Estado; y b) una conciencia crítica de la opinión pública que mantenga firme su aplicación". ¿Cómo pesa la opinión pública uruguaya en este tipo de temas? ¿Pesa?

AS - Pesa relativamente poco respecto a lo que sí pesa en los países anglosajones. Si uno ve lo que sucede en Canadá, en Gran Bretaña, o incluso en Nueva Zelandia, que es mucho más joven, eso pesa muchísimo. Le doy un ejemplo de hasta qué punto esa cultura política es fuerte –es medio risueño el recuerdo–; todos recordarán las andanzas de Clinton con aquella becaria Monica Lewinsky; después hubo un fiscal que investigó y gastó 20 millones de dólares para tratar de inculpar al presidente de Estados Unidos. Ese fiscal fue nombrado por el propio presidente investigado Clinton, y a nadie se le ocurrió que ese fiscal no fuera absolutamente independiente. Así sucede en esos países. El primer ministro canadiense nombra al auditor general, y el auditor general es absolutamente independiente porque ya está dentro de esa cultura.

En el caso uruguayo, si el clientelismo político –es decir, que la gente les pida cargos a los políticos, y los políticos si pueden los concedan– fuera rechazado por el 95% de la población, los políticos no volverían a ser elegidos. Por suerte, todos los partidos políticos están contestes en eliminar esos resabios del clientelismo que se han ido cercenando con la historia laboral, que aprobaron todos; con la prohibición de designaciones, que se implementó muy mal pero que también fue aprobada por todos; con los concursos, que estoy seguro de que todos apoyarían; hasta llegar a un Estado mucho más eficiente. Es un problema de evolución, no podemos acelerar demasiado las evoluciones, hay que ser realistas.

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Transcripción: María Lila Ltaif