(emitido a las 07.26 Hs.)

Emiliano Cotelo:
Este martes, en Buenos Aires, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unasur tomó la decisión que todos veían venir: Néstor Kirchner fue ungido como secretario general del bloque.

A las 11 horas con 45 minutos de la mañana de ayer, el ex presidente argentino ingresaba al recinto donde se encontraban reunidos los presidentes de los países miembros del organismo, para tomar juramento en su nuevo cargo.

Ante la atenta mirada de los 12 mandatarios allí reunidos, y en especial de la esposa de Kirchner, la presidenta argentina Cristina Fernández, se llevó a cabo la ceremonia que encabezó el jefe de Estado ecuatoriano, Rafael Correa.

(Audio Kirchner)

"NK: Yo, Néstor Carlos Kirchner, juro ejercer con lealtad el cargo de secretario general de la Unión de Naciones Suramericanas para el que he sido designado por el Consejo de jefas y jefes de Estado y de Gobierno, velando por el cumplimiento de los objetivos del tratado constitutivo de la organización y asegurar el proceso de integración sudamericana
RC: (Entre aplausos) Que las futuras generaciones lo recuerden. Sabemos que lo va a hacer. Y si llegaras a fallar, querido Néstor, nosotros te demandaremos las exigencias del presente. Buena suerte, que Dios te acompañe en esta inmensa tarea. Bienvenido".

(Fin del audio)

La noticia no sorprendió a nadie. El nombramiento se daba como un hecho desde hace varios días (sobre todo después que Uruguay modificó su posición, dejando de lado el veto que había sostenido el gobierno de Tabaré Vázquez).

Sin embargo, había un detalle que despertaba interrogantes sobre la validez y el alcance de esta designación.

Concretamente, han sido varias las voces que han advertido que la Unasur aún no existe formalmente. ¿Es correcto eso? Y, suponiendo que efectivamente no exista todavía desde el punto de vista jurídico, ¿cómo es posible que se nombre un secretario general y qué sentido tiene este cargo en esas condiciones?

Empecemos por lo más básico.

El tratado constitutivo de la Unasur fue firmado en mayo de 2008, en Brasilia, por los 12 países independientes de Sudamérica: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.

Ese Tratado Constitutivo es el que crea los distintos órganos que conforman la Unasur, que son: el Consejo de jefas y jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de ministras y ministros de Relaciones Exteriores;  el Consejo de delegadas y delegados; y la Secretaría General.

En su artículo 10°, el Tratado dispone: "La Secretaría General es el órgano que, bajo la conducción del secretario general, ejecuta los mandatos que le confieren los órganos de Unasur y ejerce su representación por delegación expresa de los mismos. Tiene su sede en Quito, Ecuador".

Y a continuación confiere una serie de atribuciones al secretario general, entre las cuales se encuentran: "Apoyar a los demás órganos de la Unasur en el cumplimiento de sus funciones; proponer iniciativas y efectuar el seguimiento a las directrices de los órganos de Unasur; participar con derecho a voz y ejercer la función de secretaría en las reuniones de los órganos de Unasur; preparar el proyecto de presupuesto anual para la consideración del Consejo de delegadas y delegados, y adoptar las medidas necesarias para su buena gestión y ejecución", entre otros.

El Tratado dispone que la designación del secretario general corresponde al Consejo de jefas y jefes de Estado de la Unasur, a partir de una propuesta del Consejo de ministros de Relaciones Exteriores del bloque. Además, le otorga al cargo una duración de dos años que podrá ser ampliada a dos más; después de esa eventual prórroga, el siguiente secretario general no podrá ser de la misma procedencia que su antecesor.

Hasta aquí, creo, todo se entiende bien. ¿Cuál es la duda, entonces? La pregunta es si están vigentes todas estas normas y procedimientos que hemos venido explicando.

La clave para la respuesta está en el artículo 26 del tratado, que estipula que sus disposiciones entrarán en vigor 30 días después que al menos nueve países aprueben, a través de su Parlamentos, los contenidos de este documento.

¿Cuál es la situación actual? Hasta ahora sólo cuatro países han ratificado el tratado: Bolivia, Ecuador, Guyana y Venezuela.
Por lo tanto, falta que lo ratifiquen un mínimo de cinco países.

Incluso aparece el dato curioso de que ni siquiera Argentina, país de donde proviene su actual secretario general, aprobó el Tratado.

Entonces, ¿qué es hoy por hoy la Unasur? ¿Existe jurídicamente?

La producción de En Perspectiva consultó ayer a expertos en Derecho Internacional Público que coincidieron en que la Unasur, como tal, en realidad, no existe: no tiene fuerza jurídica vinculante porque no es un organismo de derecho.

Como aún no ha sido ratificado por los nueve parlamentos que exige su tratado constitutivo, el documento con sus disposiciones aún no tienen vigencia y, por lo tanto, tampoco tienen vigencia los órganos que lo componen.

La Unasur, en definitiva, y por ahora, es un foro de negociación política y, como tal está operando actualmente. Su funcionamiento se da, en definitiva, como una situación de hecho, más allá de que por derecho no tenga validez.

De modo que, para los especialistas, la elección de Néstor Kirchner como secretario general de la Unasur, es apenas un gesto político.
Se acaba de designar a una figura que, como mucho, tendrá la responsabilidad de seguir gestionando el proceso de constitución del bloque. Pero esa figura no tiene ninguna validez desde el punto de vista del Derecho Internacional.

* * *

Un elemento más que llama la atención, y que pone de manifiesto la fragilidad que aún caracteriza al bloque, es la elección de su sede.

Según el Tratado Constitutivo de la Unasur, la sede permanente del bloque estaría en Quito, Ecuador. Hasta allí tendría que trasladarse el secretario general cuando fuera electo.

Sin embargo, desde la cancillería argentina, ya se maneja la posibilidad de solicitar que se traslade esa sede hacia Buenos Aires, donde reside Néstor Kirchner.

* * *

La posición que asumiría Uruguay en la votación del secretario general de la Unasur era un tema que generaba mucha expectativa en los últimos tiempos, porque pesaba muy fuerte el veto que el gobierno de Tabaré Vázquez había interpuesto a la candidatura de Néstor Kirchner.

Por eso, ayer, en la cumbre de Buenos Aires, cuando finalmente le tocó el turno al presidente José Mujica, todos escucharon con mucha atención...

(Audio Mujica)

"Hemos decidido acompañar el consenso de los presidentes de América Latina para que se pueda dar este paso, porque aspiramos a progresar con el conjunto de los pueblos de América Latina. Pero, dentro de ellos, en primer término, con el pueblo argentino, a los que consideramos no hermanos, sino algo más, y con los que hemos tenido un conflicto todavía sin resolver, pero apostamos a la buena fe de los pueblos argentinos. Y queremos construir en el Río de la Plata todo lo que podamos a favor de nuestras sociedades. Por eso, teniendo contradicciones muy fuertes en nuestro país, a este presidente políticamente le cuesta el paso que da. Como le cuesta, también, seguramente, al Gobierno argentino. Porque los gobiernos no hacen lo que quieren; apenas lo que pueden. Sin condiciones, sin pedir condiciones, y sin que nadie nos haya pedido condiciones, acompañamos el consenso por la unidad de América Latina por este gesto".

(Fin del audio)

Ese discurso de Mujica generó varias interpretaciones periodísticas nacionales e internacionales, y despertó cuestionamientos y preguntas en la oposición.

Por citar un ejemplo, la prensa argentina llegó a afirmar que Uruguay había cambiado de posición y pasado del "no voto ni veto" a suscribir de manera directa la candidatura del ex presidente Kirchner.

Por eso, el canciller Luis Almagro aclaró, desde Buenos Aires, el alcance de las palabras del Presidente.

(Audio Almagro)

"Las palabras de Mujica que quizás abrieron un camino a la interpretación fueron ‘acompañamos el consenso’, pero no dice ‘apoyamos tal candidatura’. Además las palabras fueron dichas antes de que existiera un consenso, o sea que todavía no se sabía cuál iba a ser el consenso definitivo. Mujica incluso habló bastante antes de que terminara la ronda de oradores. La posición sigue siendo la misma y acompañar el consenso fue señalado como una manera de decir ‘no vamos a oponernos al consenso’. O sea, no vamos a hacer una manifestación contraria al respecto".

(Fin del audio)

Para completar su explicación, Almagro recordó que todas las decisiones en la Unasur se toman por consenso y no hay votación. "No es nominal, nadie levanta la mano", puntualizó el canciller.

(Audio Almagro)

"Hay un problema en la terminología: cuando una decisión se toma por consenso, es que no existe ni votación ni abstención al respecto. Simplemente, que ninguna parte se opone a la decisión que se toma".

(Fin del audio)


***


En la oposición política de nuestro país los cuestionamientos más fuertes llegaron desde el Partido Colorado (PC). Mientras tanto en el Partido Nacional (PN), en general, se optó por la cautela.


***


EC – Estamos en comunicación con el doctor Sergio Abreu, senador de la República, integrante de Alianza Nacional, PN. ¿Qué análisis hace usted de lo que pasó ayer?

SERGIO ABREU:
Tiene varias facetas de análisis, pero en la parte institucional que usted mencionaba respecto de lo que es Unasur, su alcance, su vigencia, sus capacidades jurídicas, es un tema que podría analizarse en profundidad sobre todo teniendo en cuenta un elemento más: hay una categoría de funcionario internacional que le corresponde al señor secretario general que lo inhabilita de cualquier actividad política y de cualquier otra actividad que no sea ejercer exclusivamente la responsabilidad de secretario general.

EC – ¿Ese es el caso de este puesto del secretario general de la Unasur?

SA – Exactamente, porque de acuerdo a la extensión de la Convención de Viena al ser un alto funcionario internacional no puede hacer política, no puede ser presidente del partido oficialista, no puede ser legislador, le diría que hasta tendría un impedimento adicional: es esposo de una de las subjefes, es decir que hay un aspecto ya más elaborado pero que también tiene repercusiones del punto de vista funcional.

EC – Si la Unasur todavía no existe como tal, si no ha completado su proceso de ratificación en los parlamentos de los países constitutivos, si no existen los nueve votos favorables en parlamentos de países de la Unasur, por lo tanto, ¿tampoco el cargo de secretario general existe formalmente?

SA – Tampoco existe y fíjese que técnicamente el tratado se aprueba por los parlamentos, después se ratifica por los Poderes Ejecutivos y se deposita en un Estado; al depositar los nueve –el noveno- ahí comienza a entrar en vigencia. En realidad al no estar aprobado por los parlamentos, al no estar ratificado no está en vigencia, y por lo tanto no tiene capacidad jurídica, no es sujeto de derecho internacional por un lado, y además simplemente queda como un foro de negociación política.

Yo a veces le doy una descripción un poco más práctica y diría que es una terapia de grupo, por decirlo así.

EC – Ironías aparte, si vamos a los términos prácticos, si el cargo de secretario general como tal todavía no puede ser provisto, si quien acaba de ser nombrado ayer no es en realidad el secretario general de la Unasur, entonces por ejemplo esas incompatibilidades que usted mencionaba tampoco rigen, o sea que en teoría Kirchner puede seguir haciendo política en lo interno, puede seguir siendo el presidente del Partido Justicialista, etcétera.

SA – Yo le digo que es una situación muy extraña porque además, como usted decía anteriormente, la sede está en Quito, se va a querer transferir a Buenos Aires. Pero aparte de ese tema: ¿quién paga el sueldo del señor secretario general? ¿Quién aprueba el presupuesto? ¿Qué responsabilidad desde el punto de vista institucional se tiene para manejar los distintos gastos que pueda tener una organización de esta naturaleza? Seguramente, y creo que hasta ahora estaba pensado, que a uno de los Estados lo va a tomar a su cargo como puede ser el caso del Estado argentino, o incluso el Estado brasileño, o venezolano, que a veces están dadivosos para finalizar estas cosas.

Tiene desde el punto de vista institucional una fragilidad que es propio de esta informalidad institucional en el ámbito de la América Latina y de esta fuga hacia delante de creación incesante de instituciones que no tienen la debida seguridad jurídica de su funcionamiento.

JUAN ANDRÉS ELHORDOY:
¿Quién paga en términos jurídicos, quién se hace responsable? Aquí hay, por lo que se desprende de sus palabras, una violación, no se está cumpliendo con algo que se ha firmado y no se ha ratificado, ¿entonces hay alguna consecuencia práctica porque los países en forma unánime han decidido impulsar la candidatura de Kirchner?

SA – En realidad es un foro de negociación política, como bien se dice, que simplemente se constituye a los efectos de intercambiar ideas, tener alguna posición, pero no tiene obligación jurídica ni nada que suponga ejecutar o tener obligaciones por parte de los Estados.

EC – ¿Puede pensarse que el planteo de Juan Andrés es demasiado drástico? Quiero decir, ¿acá no hay violaciones porque el tratado todavía no existe y en realidad lo que hubo ayer fue una designación simbólica?

SA – Sí, le diría que para mí ni siquiera es simbólica, ellos lo toman –los que parece que lo han impulsado- ya como una institución existente. La han venido impulsando incluso con órganos como el Consejo de Defensa de la Unasur, que se ha reunido aunque se superpone con otro tipo de organizaciones que también tienen reuniones de ministros de Defensa.

Es decir, es un avance hacia delante, de carácter político, sin mucho apego institucional. Ahora, las resoluciones se toman por consenso. Usted fíjese que ayer ya tuvieron la dificultad de no poder tomar una decisión sobre el tema de Honduras.

EC – Efectivamente fue un punto en el que se dividieron las posiciones.

SA – Y qué contradicción...

EC - ...Si reconocer o no como legítimo al gobierno de Porfirio Lobo, todos los países salvo Colombia y Perú están en una posición crítica con respecto a ese gobierno ya que proviene de unas elecciones convocadas cuando todavía había un gobierno de facto allí.

SA – Exacto. Fíjese que situación más extraña o contradictoria porque aquí no hubo consenso sobre el tema de Honduras. No se está tomando en estos aspectos algunos problemas como por ejemplo los derechos humanos en Cuba que no son poca cosa y que han dividido a América Latina en muchos temas, aunque no sea miembro en este caso Honduras fíjese que no es miembro de la Unasur y sin embargo se está tratando de opinar sobre la situación interna más allá de las críticas que puedan ser acompañadas en la ruptura institucional, no se habla de los derechos humanos de vigencia en el ámbito continental. Se habla de respaldar a Paraguay por ejemplo en el problema de su guerrilla y no se habla de las FARC en Colombia.

Es decir, acá lo que está jugando es un flechamiento oportunista de determinados temas que no hacen una coherencia y que terminan siendo esto: nada más que una reunión donde se emiten algunas opiniones, donde si no existe un consenso para pronunciarse queda en el camino y cuando existe consenso, como en el caso de Paraguay o en el caso del tema democrático, se olvidan de tomar cuenta de los aspectos de derechos humanos en otros países del ámbito continental.

EC – Con respecto a la posición que mantuvo Uruguay ayer, con respecto a la forma como se condujo el presidente José Mujica a la hora de la designación de Néstor Kirchner como secretario general, ¿cuál es su visión?

SA – Yo creo que debemos plantear el tema en su verdadera dimensión que es la relación bilateral Uruguay-Argentina que tenemos que reconstruir. Existen dificultades políticas, existe una situación de violación de derecho internacional por el bloqueo de los puentes, ha habido una gran rispidez entre los presidentes.

Creo que el presidente Mujica cuando habla de la buena fe está tratando de pavimentar un nuevo camino para restaurar una relación que tiene aspectos tan importantes como el dragado de los canales de Martín García, la integración energética, los aspectos comerciales con trabas de toda naturaleza.

Una situación absolutamente congelada mucho tiempo, que no se resume exclusivamente al daño y a la violación de los derechos en el ámbito del puente de Fray Bentos-Puerto Unzué. Pero sí le diría que aquí lo más importante es desarrollar una vocación estratégica.

EC – ¿Pero eso quiere decir que usted comprende y acepta el cambio de posición que tuvo Uruguay con respecto al veto que había mantenido la administración de Tabaré Vázquez?

SA – Jurídicamente no es un veto, jurídicamente simplemente –y eso se explicó- el consenso es no oponerse y si no quiere decir votar a favor; la diferencia entre unanimidad y consenso es que en la unanimidad se expresan todos los votos, en el consenso se toma en cuenta los votos que no se pronunciaron en contra. Es decir, en este caso no hubo voto en contra y por tanto se suma el consenso quiere decir el consenso se produjo.

EC – ¿A usted le convence esa posición que terminó asumiendo Uruguay?

SA – A mi no me convence cien por ciento porque los puentes están bloqueados, pero sí comprendo la actitud del presidente que quiere repavimentar el camino. Comprendo que no es fácil levantar los cortes, es una obligación que tiene la Argentina, la asume ahora en forma individual porque hay dos fallos claramente definidos: uno el fallo del Mercosur respecto de este tema en específico –el de La Haya- que no hay excusas para no cumplirlos. Y en ese sentido yo diría queda del lado argentino el cumplimiento y la exigencia por parte del Uruguay ahora para que se cumpla.

EC – Claro, pero la discusión es si era Uruguay quien tenía que mover primero, si era Uruguay quien tenía que hacer un gesto.

SA – Yo creo que sí, le digo con total franqueza, creo que acá hay que privilegiar una proyección más extensa, no embarcarnos en un nacionalismo de utilería. Tenemos que ir buscando que estos caminos se vayan construyendo más allá de que nos satisfaga o no en la totalidad porque estos temas siempre son insatisfacciones compartidas hacia adentro y hacia fuera.

Pero creo que el camino que tenemos que recorrer ahora es apoyar y dar mucha fuerza al restablecimiento de la relación bilateral, complementarla naturalmente con la relación con Brasil que es tan o más importante lo de ayer –la visita de Lula- que el tema argentino, y no fue preparado debidamente desde el punto de vista diplomático, político y profesional, una visita brasileña con las implicancias que esto tiene.

Yo diría: vamos a apostar a la mejor relación bilateral, a la buena fe, y a la iniciativa de Uruguay y después veamos la respuesta que sabemos que no son fáciles desde el gobierno argentino porque en forma sistemática ha venido violando por admitir el derecho internacional y no acatando los fallos ya sea del Mercosur o hasta ahora lo que se ha dispuesto en La Haya.

EC – ¿Por qué la visita de Lula y la reunión con Mujica ayer de tarde para usted era mucho más importante que el episodio de Buenos Aires?

SA – Es más importante porque Brasil tiene algo que decir en este tema de los puentes, no lo ha dicho, estamos conviviendo con el líder más influyente en el mundo y a la vez el vecino más indiferente del Uruguay. No ha tenido la solidaridad suficiente para decir que el Uruguay tiene que ser respetado en los derechos humanos como ha sido por el problema con Argentina. Ha utilizado el Mercosur cuando le conviene y cuando no le conviene se hace el distraído. Necesita tener una visión un poco más generosa más allá del discurso. Tiene trabas de tipo comercial, hizo imposiciones el otro día; abrimos el mercado para los pollos. Todo lo que significa una visión brasileña si no la miramos desde el punto de vista estratégico y con una fuerte propuesta uruguaya en la asimetría siempre vamos a salir perdiendo.

Y creo que es importante rescatar esto en los discursos, las dialécticas, las hermandades y todo esto. Es importante que el presidente Mujica lo haya empezado a reconocer que los espejitos de colores no sean la moneda corriente de los que reclaman hermandad y solidaridad regional.

JAE – ¿Por qué dice que estuvo mal preparada la cumbre de ayer?

EC – Porque viene todo superpuesto, una relación bilateral, con una comisión bilateral, se prepara entre las cancillerías, entre los delegados, se toman los temas, se busca cuales son las resoluciones que se van a tomar, y no queda exclusivamente una visita de tanta importancia en una conferencia de prensa.

Es decir, aquí sí tenemos que tomar los puntos concretos y decir cómo vamos a avanzar y sin embargo no lo pudimos hacer seguramente por superposición de agendas.

Pero la relación de nueva vecindad, que es lo que tenemos que aplicar con Argentina y Brasil, depende de la profesionalidad, de la fuerza del Uruguay, y sobre todo del respaldo político que le permita ir avanzando en esta situación que está muy complicada. Entre otras cosas porque Argentina y Brasil, desde el punto de vista comercial, trabajan en forma bilateral, no tienen en cuenta los compromisos del Mercosur, no se cumplen los laudos y todavía nos ingresan en estas nuevas instituciones en una inexplicable fuga hacia delante, donde lo que queda por el camino son nada menos que muchas de las seguridades jurídicas a las que apuestan los países pequeños.