(emitido a las 8.53 Hs.)

EMILIANO COTELO:
En dos períodos de gobierno sucesivos, dos presidentes muy diferentes se plantearon objetivos muy similares.

Jorge Batlle y Tabaré Vázquez, cada uno por su lado, impulsaron negociaciones con Estados Unidos en busca de un tratado de libre comercio (TLC).

Pero los dos mandatarios, que iniciaron estos procesos entusiasmados con la idea de liberalizar el comercio con la primera potencia mundial, terminaron sorprendiendo a diplomáticos norteamericanos cuando en cierto momento de las conversaciones pusieron repentinamente el freno y se inclinaron por acuerdos de menor envergadura.

Primero fue Batlle, que empezó sus conversaciones bilaterales con Estados Unidos en 2002, pero un año después, en Miami, se limitó a pedir acceso preferencial para los textiles uruguayos en lugar del ambicioso TLC.

Luego fue Tabaré Vázquez, que llegó a defender la idea de TLC con Estados Unidos con aquel argumento de que "el tren, algunas veces, pasa solo una vez", pero apenas 50 días más tarde anunció que se descartaba la vía rápida para negociar un acuerdo comercial y se iba a negociar un TIFA.

¿Por qué ninguno de los dos logró avanzar con un TLC? ¿Cómo fueron los procesos de gestación y frustración de las negociaciones? ¿Cuáles fueron los motivos para iniciar negociaciones con Estados Unidos, y qué factores actuaron como contrapeso?

Ese es el tema del libro No voy en tren. Uruguay y la posibilidad de un TLC con Estados Unidos (2000-2010), que acaba de publicarse en nuestro país y cuyo autor es nuestro corresponsal en Estados Unidos, Roberto Porzecanski.

Roberto es doctor en Relaciones Internacionales por The Fletcher School of Law and Diplomacy, en Tufts University, Boston, y este libro está basado justamente en su tesis de doctorado.

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EC - Vamos a charlar con Roberto, que por estos días está en Montevideo.

El libro es un aporte formidable, porque en apenas 250 páginas reconstruye cuidadosamente un tema que dio mucho que hablar en los últimos años en nuestro país –los intentos por negociar un TLC con Estados Unidos–, y lo hace de una manera muy clara y documentada, con el valor agregado de detalles y observaciones que hasta ahora no se conocían y que surgieron del trabajo de investigación que Roberto realizó para su tesis de doctorado.

¿Con qué fuentes te manejaste?

ROBERTO PORZECANSKI:
El corazón de la investigación que sustenta a este libro son entre 60 y 65 entrevistas que realicé en los años 2008 y 2009. Digo entre 60 y 65 porque hay conversaciones informales que uno puede contabilizar como entrevistas o no. Básicamente después de revisar la prensa de la época y muchos documentos relevantes, como por ejemplo los estatutos, programas de gobierno del Frente Amplio (FA), tratados internacionales, me aboqué a hablar con todos los actores en Uruguay y en Estados Unidos de los dos gobiernos. Fue un trabajo que llevó sus buenos dos años y que hice con la siguiente metodología: les prometí a los entrevistados que únicamente iban a aparecer sus nombres al final del libro, pero no los iba a citar textualmente. Hice eso para garantizarles que tuvieran mayor libertad al hablar, y creo que eso fue lo que permitió lograr información nueva tan cerca del período.

EC - Más de una vez aparece un determinado dato, un relato de una situación, y al lector le surge la pregunta: "¿Y esto quién lo contó?". La fuente no aparece.

RP - Es una decisión que tuve que tomar como investigador. Dada la cercanía del asunto y lo polémico que fue, decidí que era mejor reconstruir la historia mediante este complejo entramado de entrevistas en vez de citar textualmente. No tengo ninguna duda de que si hubiera hecho un formato tradicional, es decir, grabar entrevistas que pudiera citar textualmente, muchos de los detalles que están revelados hoy no habrían sido revelados.

EC - Los oyentes tienen muy presente el intento del gobierno de Tabaré Vázquez por negociar un TLC con Estados Unidos, el hecho de que ese paso lo diera el primer gobierno del FA fue toda una sorpresa en su momento, dio pie a una polémica muy dura dentro de la izquierda y dentro del Mercosur, que terminó obligando a Vázquez a dar un paso atrás y a conformarse con la vía del TIFA. El libro examina a fondo todo ese proceso, pero una de las virtudes de este trabajo es que empieza antes, empieza en el año 2000, en el gobierno de Jorge Batlle, con el primer intento de recorrer este camino, que también terminó con una marcha atrás violenta que desconcertó incluso a autoridades de Estados Unidos.

¿Por qué armaste tu investigación con todo este contexto?

RP - Cuando uno está haciendo los trabajos de metodología en el doctorado siempre le dicen que si uno después de hacer el trabajo de campo escribe lo que dijo que iba a escribir, algún error hay. Porque es imposible saber qué es lo que realmente interesa y pasó sin hacer el trabajo de campo. Yo vine pensando escribir sobre la discusión del TLC durante la administración Vázquez, pero me di cuenta de que el antecedente más importante de esa discusión era la discusión que había tenido lugar el año anterior sobre la decisión de ratificar un tratado de inversiones, y la discusión del tratado de inversiones se gestó en la administración Batlle.

Empecé a tirar del hilo del 2006 y eso me llevó indefectiblemente a los orígenes de esta política, que están claramente ubicados en la administración del doctor Batlle cuando comenzó su gobierno. Como digo en el libro, Batlle siempre fue un convencido de que el negocio de Uruguay de entrar a la unión aduanera del Mercosur había sido malo, y cuando llegó a la presidencia tuvo por primera vez la oportunidad de poner en práctica su preferencia, ayudado por la crisis argentina que le dio el contexto perfecto para decir: "Vamos a revisitar la decisión del 91 y movernos para otro lado".

EC - El libro anota una serie de coincidencias entre los dos intentos; por supuesto, también hay diferencias, pero marco dos coincidencias. Una, Batlle y Vázquez intentaron que el Mercosur flexibilizara el requisito de que los acuerdos con países ajenos al bloque deben negociarse en conjunto. Segunda, los dos terminaron teniendo diferencias con sus respectivos cancilleres en este punto, Tabaré Vázquez con Gargano, y antes Batlle había tenido diferencias con Didier Opertti, a tal punto de que en varias de estas tratativas quien intervino fue el subsecretario, Guillermo Valles.

RP - Es interesante, porque el canciller no es solamente el canciller en este caso, no es un empleado del presidente, sino que es también uno de los representantes en el gabinete de uno de los sectores que le dan sustento al gobierno. En el gobierno del doctor Batlle, Didier Opertti era uno de los representantes del Foro Batllista (FB) en el gabinete, entonces no era solamente el canciller que se oponía, era el FB que se oponía, en un gobierno de Batlle que tenía minoría y necesitaba para gobernar los votos del Partido Nacional (PN), pero que incluso dentro del Partido Colorado tenía dificultades para que el FB lo apoyara en todo.

En el gobierno de Vázquez, de vuelta, el canciller no era solo el canciller, era el representante del Partido Socialista (PS) en el gabinete, nada más ni nada menos. Así que esta característica de la política uruguaya, que los presidentes tienen todo el tiempo que pactar con sus sectores, se manifestó muy claramente en la oposición de los cancilleres y en cómo los presidentes trataron en los dos casos de pasarlos por arriba, bypasearlos. Batlle recurriendo al subsecretario, Guillermo Valles, un embajador de carrera no tan vinculado políticamente, y Tabaré Vázquez directamente oficiando en lo que tenía que ver con la relación con Estados Unidos a Carlos Gianelli como canciller.

EC - En la presentación del libro, que se hizo el martes pasado en el anfiteatro del Ministerio de Relaciones Exteriores, tanto el politólogo Adolfo Garcé como el historiador Gerardo Caetano destacaban que el libro pone de manifiesto las limitaciones del presidencialismo uruguayo. El presidente de la República está muy lejos de ser un rey que hace lo que se le antoja. Ellos utilizaron una expresión muy gráfica: "el presidente en Uruguay es institucionalmente poderoso pero políticamente débil".

RP - Esa es una de las cosas que más le gustaron a Fito, que escribió el prólogo, cómo mediante este libro se pueden analizar ciertas estructuras básicas de cómo funciona el presidencialismo uruguayo. Fito dice que ni siquiera Vázquez, que ha sido el presidente más poderoso en la historia reciente del Uruguay, pudo alinear detrás de sí a todo su partido, ni que hablar al PS, lo que muestra esta situación, esta característica de la política uruguaya, que muchas veces nos exaspera porque nos hace ir muy lento, muy pausadamente, reflexionar y discutir muchas cosas, pero que tiene su lado positivo, que es que actúa como freno a estos giros radicales en la formación de políticas públicas y en política exterior. En este caso los giros repentinos de Batlle en lo que tiene que ver con la política exterior fueron aún más pronunciados que en la presidencia de Vázquez, estuvieron frenados por este sistema político que requiere todo el tiempo buscar apoyos, consensuar, pactar, que oficia de freno.

EC - Oficia de freno, pero eso no necesariamente es un defecto, decían el martes tanto Garcé como Caetano.

RP - Tiene su lado positivo y su lado negativo. El lado positivo es que impide que los presidentes hagan "locuras". Por otro lado, actúa indefectiblemente como algo que enlentece la formulación de políticas en Uruguay, algo que a veces nos juega en contra.

EC - Voy a una de las preguntas centrales de tu libro: ¿cómo se entiende que dos presidentes de signos políticos tan diferentes como Batlle y Vázquez hayan intentado negociar TLC con Estados Unidos, pese a que notoriamente esos procesos resultaban casi imposibles de antemano en función de las condiciones políticas internas y también a nivel regional por la oposición de Brasil y Argentina?

RP - Ahí hay varias preguntas en una. Una es por qué, si hiciéramos el ejercicio de pensar que estos presidentes vivían en un mundo aislado y hubieran podido hacer lo que quisieran, por qué quisieron hacer esto. En el caso de Batlle es muchísimo más comprensible, porque a pesar de que en el 91 votó el Tratado de Asunción –en aquel momento era muy difícil votar en contra–, desde que se definió que el Mercosur iba a ser una unión aduanera manifestó sus preocupaciones, antes de que el Mercosur entrara en crisis, antes de la crisis argentina. Entonces que Batlle haya querido hacer esto es menos sorprendente; que Vázquez haya querido hacerlo es más sorprendente.

Voy a decir una cosa que probablemente genere alguna reacción, pero yo siempre opero con la frase de que Vázquez es un hombre de pocas convicciones profundas, y las que tiene en general no son de izquierda. En el sentido de que es un hombre muy pragmático, que no tiene una historia de pensamiento profundo de izquierda, que llegó adonde llegó por otras circunstancias, y creo que siempre creyó que el discurso de la izquierda tradicional y el discurso que estaba involucrado en el programa estaban mucho más a la izquierda de lo que él pensaba.

De hecho hay una anécdota que recogió Tulbovich en Búsqueda: cuando se estaba debatiendo el programa del año 2003 y el FA iba a poner una cláusula absolutamente rotunda en contra del ALCA, ya entonces Vázquez intentó flexibilizar el lenguaje. Y la anécdota que todos recordamos, que le pidió a Batlle que fuera embajador en Estados Unidos, que nunca se supo si era verdad o no. Yo chequeé con todas las fuentes que estuvieron en aquella reunión y me confirmaron que Vázquez hizo un tanteo para ver si Batlle estaba dispuesto a conversar, tenía toda la intención.

Si bien Batlle y Vázquez en muchos temas tienen posiciones ideológicas opuestas, en el tema relaciones con Estados Unidos vienen de un lugar mucho más común. Creo que Batlle tiene una posición muy sustentada en su filosofía económica, y Vázquez en una filosofía más pragmática resultado de ver adónde había ido el Mercosur en los últimos 15 años y si le estaba sirviendo o no a Uruguay.

Por último, Vázquez miraba mucho al otro lado de la cordillera y veía un país que crecía más que América Latina, más que Uruguay, con un presidente del Partido Socialista que había firmado un TLC con Estados Unidos y que se fue con una popularidad del 60%.

Eso es lo que explica por qué quisieron. Por qué no se dieron cuenta de que era imposible es una pregunta quizás más interesante.

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EC - ¿Por qué ni Batlle ni Vázquez se dieron cuenta de que ese proyecto era inviable?

RP - En el caso de Batlle, recordemos que asumió el gobierno en el año 2000 y la crisis argentina comenzó a desatarse en el año 2001. Batlle pensó que la crisis argentina –las imágenes que veíamos y que todos recordamos, de los cacerolazos y los presidentes que giraban, de De la Rúa yéndose de la Casa Rosada en helicóptero– había vuelto al Mercosur casi irrelevante. Al Mercosur, que era la gran traba para esto, no solo por las restricciones que ponían los socios, sino porque gran parte de la resistencia en Uruguay a un TLC viene del efecto que firmar un TLC con Estados Unidos tendría en la participación de Uruguay en el Mercosur. Esto lo impactó tanto en pensar en la resistencia que iba a generar en Uruguay como en pensar que Estados Unidos iba a estar dispuesto a negociar un tratado.

Pero en el 2002 cuando Batlle va a Estados Unidos le explican que está todo fantástico, pero que Estados Unidos privilegia su relación con Brasil y que no va a hacer nada con lo que Brasil no esté de acuerdo. Ahí hubo un primer error. Pero Batlle constató que la cosa no funcionaba un poquito antes que Vázquez, y después de haber gestionado una reunión en la que iba a pedir la negociación de un TLC, cuando estaba todo arreglado, iba a venir el representante e iba a decir que sí, se dio cuenta de que no caminaba y puso marcha atrás.

EC - Esa es una anécdota interesante que el libro cuenta, qué fue lo que Batlle pidió en esa ocasión.

RP - La anécdota interesante es que golpeó la mesa y dijo: "¿Qué clase de imperio son ustedes...?", porque él había pedido la liberalización exclusiva para los textiles uruguayos, una de las preocupaciones centrales de Batlle, que siempre siguió muy de cerca los vaivenes de la industria textil...

EC - ...Hizo ese pedido y le contestaron que no. Y como respuesta vino esa exclamación: "¿Qué clase de imperio son ustedes...

RP - ...que no pueden ni siquiera darles acceso a los textiles uruguayos?". A lo cual, el representante americano dijo: "Nosotros seremos un imperio, de acuerdo con su punto de vista, pero hay reglas que regulan el comercio internacional que nos impiden hacer esto". Aquí se empieza a manifestar una primera cosa que queda a la luz a lo largo de todo el libro, que es la falta de conocimiento técnico de los que estaban tomando decisiones políticas, que proponían cosas absolutamente inviables.

EC - Ese es uno de los tantos ejemplos que aparecen en el libro. En este caso es un ejemplo de la administración Batlle, pero hay varios otros de la administración Vázquez.

Estábamos en que Batlle se dio cuenta un poco antes que Vázquez de que el intento no venía bien.

RP - Sí, es imposible entender lo que pasó con el TLC con Vázquez sin entender lo que pasó con la ratificación del tratado de inversiones. Batlle firma el tratado de inversiones con Estados Unidos una semana antes de las elecciones del 2004; el Parlamento está en receso, entonces Batlle tiene que esperar para mandarlo para la ratificación parlamentaria.

EC - Batlle no acepta recorrer el camino de la negociación de un TLC, llega a la conclusión de que no están dadas las condiciones internas y regionales para dar ese paso, y entonces se trata la creación de la Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones, que fue el instrumento que se eligió para no quedar en la nada y empezar a trabajar en el mejoramiento de la relación tanto comercial como de inversiones. A partir de ese grupo luego se da otro paso, importante sin duda, que fue el Tratado Bilateral de Inversiones.

RP - En la cumbre del ALCA en Miami en 2003, cuando básicamente el ALCA como proyecto general y ambicioso se cae, Estados Unidos anuncia el comienzo de las negociaciones de los TLC que se negociaron hace poco, Colombia, Panamá, Perú y los centroamericanos. En esa misma cumbre Uruguay cayó en la segunda columna de los que iban a negociar cosas menos ambiciosas, un tratado de inversiones. Les toma el año 2004 negociar este tratado, y cuando se termina de negociar ya estamos en el receso electoral, Batlle sabe que el FA va a ganar las elecciones, entonces espera hasta el 15 de febrero del año 2005, cuando entra la nueva legislatura y él todavía es presidente, y manda el tratado al Parlamento para su ratificación.

EC - Le tira el gato arriba de la mesa a Vázquez.

RP - Lo obliga a pronunciarse y a ocuparse del tema. Lo cual para Vázquez fue en cierta medida un regalo de Batlle, porque para Vázquez habría sido muy difícil empezar este proceso de la nada, pero se vio forzado a pronunciarse sobre el tema porque el tratado estaba en la órbita parlamentaria.

El FA enseguida se mostró muy reticente. Gran parte de la oposición a estas iniciativas fue de matriz antiamericanista, pero eso no fue el elemento central; uno de los tantos elementos que me permiten afirmar eso es que el FA se ha opuesto históricamente a todos los tratados de inversiones que se han ratificado en el Parlamento. Uruguay tiene más de 25, de los más recientes recordemos el tratado de inversiones con Finlandia, que fue un requisito para que Botnia viniera a invertir en Uruguay. El FA ha votado consistentemente en contra, entonces Tabaré Vázquez se encuentra con ese tratado que quiere ratificar y al que el FA se opone. Y ahí desarrolla, junto con el embajador Gianelli, una maniobra bastante hábil, que es ir a Estados Unidos y pedir una "renegociación" del tratado; fue una renegociación absolutamente insignificante, pero le permitió a Vázquez decirle al FA: "Muchachos, yo recibí este tratado, no tuve más opción que manifestarme al respecto; logré que Estados Unidos lo renegociara, así que ahora hay que votarlo". Le salió muy bien, porque el FA votó.

EC - Luego de meses de convulsiones.

RP - Sí, pero al final logró convencerlos de que Estados Unidos había hecho un gesto simbólico, de que algunas de sus preocupaciones habían sido atendidas –algo que es una exageración–, y logró que el FA votara el tratado de inversiones. Creo que ahí Vázquez hace una extrapolación equivocada de esa lección.

EC - Ahí está tu respuesta a la pregunta de por qué también Vázquez hace un intento que cualquiera habría dicho que era inviable.

RP - Creo que hace ese intento por dos razones, una porque dijo: "Yo puedo hacer con el TLC lo mismo que hice con el tratado de inversiones: obtener algunas modificaciones que me permitan presentar esto como algo distinto, traer al FA al propósito". Pero cuando yo estaba haciendo la investigación de prensa para encontrar noticias sobre la discusión del TLC tuve que hurgar en los diarios y pasar las primeras cuatro páginas, que eran noticias sobre el corte de los puentes. Esto coincide en el tiempo exactamente, el corte de los puentes alcanza un nivel muy serio en el año 2006, entonces esa decepción generalizada que en Uruguay tenemos con el Mercosur, que viene de cómo nos tratan, las bicicletas de Motociclo en Argentina y el arroz en Brasil, en el año 2006 tomó otro orden de magnitud. Eso hizo pensar a Vázquez que la lealtad hacia el Mercosur en Uruguay y dentro del FA había disminuido. Eso, más la experiencia del tratado de inversiones, le hizo pensar que el TLC era posible políticamente.

 

  
        
EC - Lo interesante es que el intento se hace, la campaña se larga casi sin pausa, porque el Tratado Bilateral de Inversiones se aprueba sobre fines de 2005 en el Parlamento...

RP - ...Sí, fines, fines, pasada la Navidad...

EC - ...y el 5 de enero del año 2006, en una entrevista en Búsqueda aparece el ministro de Economía, Danilo Astori, declarando: "Uruguay tiene que comenzar a hacer esfuerzos para tener un TLC con Estados Unidos".

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EC - Otro de los puntos interesantes del libro es por qué la Casa blanca impulsaba la posibilidad de un TLC con Uruguay durante el gobierno Vázquez, por qué George W. Bush estaba entusiasmado con esa idea.

RP - Tú bien decís la Casa Blanca, porque había otras partes del gobierno americano, en particular el Departamento de Estado y la Oficina del Representante Comercial, que son los que en la práctica negocian, que tenían sentimientos mucho más encontrados. Dentro de la Casa Blanca funciona el Consejo de Seguridad Nacional, y el encargado del Consejo de Seguridad Nacional para América Latina venía impulsando esta idea con muchísima fuerza. El origen de esta idea está completamente vinculado al ascenso del poder de Chávez en América Latina y a la sensación de que se estaba formando un bloque de gobiernos de izquierda no amistosos para con Estados Unidos: Evo Morales en Bolivia, la inminente elección de Rafael Correa en Ecuador, e incluso con Argentina había preocupaciones bastante importantes. Eso llevaba a la Casa Blanca a decir: "Hay que darle a Uruguay los incentivos para que permanezca dentro del campo de las izquierdas moderadas –donde está Lula y estaba Michelle Bachelet–, para que no caiga dentro del eje bolivariano". Eso generó un incentivo muy importante para decir: "A este país, que económicamente representa menos que la economía de una ciudad de un estado de Estados Unidos, le vamos a dedicar todos estos recursos y toda esta atención" porque el papel histórico de tapón de Uruguay estaba volviendo a estar en juego.

EC - Curiosamente, quienes se oponían a este camino dentro del gobierno de Estados Unidos también lo hacían pensando en Chávez, sostenían que era un error realizar una jugada, una negociación como un TLC con Uruguay, que iba a irritar a Brasil, país en el cual se confiaba para que fuera, con Lula a la cabeza, contrapeso del crecimiento del poder de Hugo Chávez en América Latina.

RP - Absolutamente, y mi opinión personal es que quienes hacían ese análisis tenían una visión un poquito más acertada de la realidad. La agenda de Estados Unidos con Brasil tiene mucho peso en la contención y la administración del chavismo, pero no es el único tema. La agenda en la que a Estados Unidos le interesaba mantener una relación buena y constructiva con Brasil también iba al futuro de las negociaciones internacionales comerciales, las misiones de paz en Haití, los temas del etanol. La relación de Estados Unidos con Brasil es tan importante que los diplomáticos con oficio, que son los que están en el Departamento de Estado, entendieron que por más importante que fuera mantener a Uruguay en la columna de los moderados, eso no era suficientemente importante como para irritar a los brasileños. Esto le pasó a Batlle también, Batlle fue a hablar con Zelik, que era el representante comercial y después fue el vicesecretario de Estado, y se lo dijo claramente: "Nosotros estamos muy interesados, pero usted tiene que ir a pedir permiso a Brasil, nosotros no vamos a hacer nada si Brasil no da permiso".

EC - Lo cierto es que el camino se empieza a construir, la reunión que celebra la Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones en abril de 2006 dispara el proceso. Y tú destacás en el libro que en esa misma reunión queda claro que estas tratativas deberían desarrollarse en el marco de la TPA 2002.

RP - La autorización para negociar.

EC - La TPA 2002 y el fast track. Por lo tanto el acuerdo tendría que estar firmado antes del 31 de marzo de 2007. Estamos hablando de abril de 2006, ahí se empieza a pensar en la posibilidad de negociar un acuerdo que tiene que estar pronto en 11 meses.

RP - Y tienen que pasar tres meses entre que el acuerdo está firmado y que vence el plazo para negociar, y ahí está el 31 de marzo, pero también tiene que haber tres meses entre que Estados Unidos anuncia que va a empezar a negociar y que empieza a negociar. Hay que sacarle tres meses adelante y atrás.

EC - Quedaban ocho meses para negociar.

RP - En abril; cuando se hizo la propuesta, en setiembre, quedaban tres meses para negociar.

EC - Allí ya tenemos un elemento que cuestiona muy fuertemente lo que se estaba haciendo. Tiene que ver con algunas de las observaciones que tú ya adelantaste sobre el profesionalismo con que se manejó un desafío como este.

RP - El profesionalismo y el cuidado con que se manejó eso. Yo terminé decidiendo que el título iba a ser "No voy en tren" no solo porque todos recordamos la frase de Vázquez en el Consejo de las Américas en Punta Cala...

EC - ...Eso fue en agosto de 2006, Vázquez dice en el discurso: "A veces el tren pasa una sola vez", y a la salida del evento el canciller Gargano responde, sobre la marcha: "El tren pasa una sola vez, sí, pero hay gente que se pone delante del tren y el tren se la lleva por delante".

RP - Es una imagen tan poderosa que explica lo que estábamos hablando, esta sensación de que el tren pasa por la estación y casi no para, hay que subirse. Y después de subir vamos a ver si nos conviene o no, esta sensación de urgencia que existía. Yo creo que la urgencia venía de dos lados, de los plazos de Estados Unidos y de la sensación muy correcta de que la ventana de oportunidad políticamente se cerraba. Los gobernantes del momento, en particular el doctor Vázquez, el contador Astori y la burocracia del Ministerio del Economía, pensaron que la oportunidad era tan buena que valía la pena hacerla ya no a las apuradas sino con urgencia. Eso es un problema, porque todas las negociaciones que tomaron cierto tiempo, tomaron por lo menos un año, y hay negociaciones mucho más largas, la negociación de Chile con Estados Unidos comenzó en el año 1994 y concluyó 10 años más tarde.

EC - El intento que impulsaban Vázquez y Astori a favor del TLC se topó con una resistencia mucho más fuerte de la que esperaban, una resistencia interna y una resistencia regional. En el plano interno, todos recordamos las diferencias que se dieron dentro del FA, el rechazo del PIT-CNT, pero quizás no tenemos tan presente algo que el libro explora con particular detalle, que son las reacciones en el sector empresarial, porque no todo el sector empresarial estuvo a favor. Tú dices que básicamente se podía encontrar a favor a la Asociación Rural del Uruguay, en la Cámara de Industrias a la gremial de la industria textil y a la Cámara Nacional de Comercio, pero después había reticencias y había además lisa y llanamente oposición.

RP - Reticencias que era muy difícil manifestar para estas cámaras públicamente, era muy difícil al comienzo del gobierno de Tabaré Vázquez que estas cámaras se pusieran a la izquierda del gobierno. Pero cuando uno mira con detalle tanto las declaraciones de los directivos de estas cámaras como los documentos que produjeron en este debate –y surge además de mis entrevistas–, queda muy claro  que en particular los industriales manufactureros uruguayos cruzaban los dedos para que esto no saliera, porque tenían temor –creo que un temor extremadamente fundado– de que si Uruguay pateaba el tablero en el Mercosur y hacía esto sin canalizarlo de una manera organizada y ordenada, se le terminara complicando muchísimo, ya sea si lo terminaban forzando a pasar a estado de miembro asociado...

EC - ...Fue una posibilidad que en algún momento manejó el gobierno uruguayo.

RP - Habría implicado que Uruguay renegociara todas las normas de origen y quizás perder los beneficios de la admisión temporaria. Esto les generaba a estos industriales, que dependen de sus exportaciones a la región, un enorme temor de que se les terminara el negocio, porque básicamente un TLC con Estados Unidos –esto es una cuestión quizás un poquito más amplia– implica terminar de apostar a que Uruguay va a exportar los productos en los que tiene ventajas comparativas –la carne, los textiles, derivados de la lana– y abandonar casi por completo la industria manufacturera.

Muy comprensiblemente la industria manufacturera uruguaya resistió. Resistió de manera sutil, pero su resistencia se fue filtrando al sistema político y cuando llegamos a agosto de 2006, cuando hay una interpelación a Astori y a Gargano, los senadores del PN ya acusaban claramente la presión de la Cámara de Industrias y de la Unión de Exportadores al decir "queremos firmar algo pero no a tapas cerradas, hay que tener cuidado con los laboratorios". Recordemos que el futuro de los laboratorios nacionales era otro de los temas que estaban muy en juego. Entonces claramente esta opinión de que estaban el FA por un lado y por otro el apoyo efusivo de los partidos tradicionales y de los sectores empresariales no se condice con lo que sucedió en la realidad.

EC - Después se agrega otro elemento, la salida al debate público de tres intelectuales de izquierda a quienes no se podía calificar de radicalizados, ultras, con la cabeza en los años sesenta, como José Manuel Quijano, Gerardo Caetano y Alberto Couriel, que picanearon mucho aquel debate. Lo cierto es que el presidente Vázquez llega a la conclusión de que el escenario se complicó, y en determinado momento anuncia que lo que se va a negociar con Estados unidos es un "TLC a la uruguaya", un TLC que no perforara el arancel externo común del Mercosur...

RP - ...Cabe aclarar que eso es técnicamente imposible...

EC - ...y un TLC que contuviera excepciones importantes en las áreas de propiedad intelectual y compras gubernamentales, los llamados nuevos temas comerciales, punto particularmente delicado de la negociación de un TLC. En el libro tú planteás de manera muy contundente que una intención como esa era una utopía.

RP - No solamente una utopía que resultaba de analizar la experiencia comparada, qué es lo que Estados Unidos negocia, sino porque Estados Unidos tiene una política que se llama de liberalización competitiva: a medida que más países van teniendo acuerdos de libre comercio, el incentivo para los que quedan fuera es más alto, porque están más marginados. Estados Unidos aprovecha esa opinión para ir apretando las tuercas y los tratados son cada vez más estrictos, se parecen más al ideal norteamericano.

Pero no solamente había que ver eso, había que mirar lo que sabían los técnicos uruguayos que estaban en los contactos bilaterales. Los técnicos que estaban reuniéndose dijeron en abril de 2006: "Miren que si esto se negocia, se negocia bajo la modalidad de adhesión o docking al tratado con Perú". Esta fantasía de que Uruguay iba a hacer otra cosa, que ya era una fantasía anormal, y mucho más fantasiosa con los plazos con los que se contaba, es asombrosa, y habla de esta cosa que tenemos los uruguayos, que pensamos, no sé si desde Maracaná o desde dónde, que podemos ir a la cancha grande y hacer lo que otros no hicieron. Es bastante peligroso, porque nunca, absolutamente nunca estuvo sobre la mesa.

Creo que Vázquez en este caso hizo de vuelta una extrapolación errónea de lo que le pasó con el tratado de inversiones en el que pudo lograr cambios cosméticos en su momento, pero los cambios que estaban pidiendo a un TLC no eran cosméticos, lo que hacía a un tratado a la uruguaya iba al corazón del tratado.

EC - El libro revela que después de hacer ese anuncio, en setiembre de 2006, el embajador uruguayo en Washington, Carlos Gianelli, se comunica con Vázquez y le explica que por ese camino no se iba a ningún lado. En definitiva la negociación en curso solo podía avanzar si en el texto del TLC ya firmado con Perú se sustituía la palabra "Perú" por la palabra "Uruguay".

RP - Y algunos cambios más, pero básicamente era eso.

EC - Esto termina de provocar el giro, Vázquez acepta la realidad, pero le pide a Gianelli que piense una alternativa para no tener que concederles una victoria a Gargano y los opositores a un acuerdo con Estados Unidos.

RP - Y para no terminar de matar definitivamente el proceso. Creo que Vázquez siempre maneja la posibilidad de volver a ser presidente en el año 2015 y quería dejar este proceso andando para quizás retomarlo cinco años después. No quería matar el proceso, quería dejarlo caminando a fuego lento, además de no tener que asumir públicamente una derrota. Entonces le pide a Gianelli: "¿Qué podemos hacer para decir que no hicimos un TLC pero hicimos algo distinto?". Y Gianelli mira la experiencia comparada, se le ocurre esta figura del TIFA, y acuerda con los americanos, que en ese momento ya estaban un poquito más preocupados porque veían que los demócratas iban a retomar el Congreso, esto que cuando se anuncia en Uruguay nadie sabe de qué se trata, todos quedan perplejos, nadie sabe lo que es un TIFA.

Un TIFA es esencialmente un acuerdo para negociar: nos sentamos en una mesa a negociar, tenemos discusiones, pero allí no se van a liberalizar aranceles, no se van a discutir cuotas; se puede discutir la autorización sanitaria a la carne bovina, pero nada de fondo. Es una forma muy elegante de salir del proceso, de dejarlo a fuego lento, ir negociando lentamente los capítulos menos controversiales, para si en el futuro el tren vuelve a pasar, haber recorrido parte del camino. No hay duda de que el TIFA fue, a los efectos prácticos, una marcha atrás.

EC - Esta página del libro tiene otros datos a propósito del papel del embajador uruguayo en Estados Unidos, Carlos Gianelli, en estas conversaciones y en el desenlace que tuvieron. Por ejemplo, el libro dice que Gianelli entendía que un TLC tal cual era viable para Uruguay no era conveniente para el país.

RP - Tenemos la paradoja de que un embajador de carrera, pero autoidentificado como nacionalista, blanco de toda la vida, termina poniéndole freno a una iniciativa de un presidente de izquierda. La paradoja de que cuando Gianelli vuelve a Montevideo después de esto recibe llamadas del MPP y del PS agradeciéndole por haber parado el proceso. Pero sí, la matriz nacionalista de Gianelli, en la tradición de Luis Alberto de Herrera, lo hacía pensar que Uruguay tenía que tener mucho cuidado con esto porque le pisaba los pies a la soberanía.

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EC - Conviene puntualizar que de todos modos los intentos de Batlle y Vázquez no fueron completamente estériles, los dos dejaron sus resultados. En el primer caso el Tratado Bilateral de Inversiones, y antes la Comisión Conjunta de Comercio e Inversiones, y en el segundo caso el TIFA. ¿Hubo otros resultados? ¿Esta experiencia de los dos intentos negociadores deja conclusiones, deja aprendizajes para el futuro?

RP - Creo que deja muchos aprendizajes. Creo que los mayores aprendizajes que deja son para los líderes políticos: que es muy difícil nadar contra la corriente, tratar de hacer algo para lo cual en Uruguay no hay apoyo político. Y llama a analizar con cuidado las consecuencias políticas y la coyuntura política en que se toman decisiones. También entender el papel y la dimensión que tiene Uruguay internacionalmente. Esta lección de que no pudimos negociar un tratado a la uruguaya debería quedarse con nosotros mucho tiempo cuando pensamos cómo vamos a actuar internacionalmente, sabiendo las limitantes de nuestro tamaño, las limitantes de los actores con los que estamos jugando, y hacer política exterior desde una perspectiva mucho más realista tanto en cuanto a las condicionantes internas como a las externas. Si hay algo que demuestran los últimos años, los casi 20 años de historia del Mercosur, con todos los problemas que ha habido, es que en Uruguay todavía hay una tradición y una creencia de que Uruguay pertenece al Mercosur, pertenece a la región y que por más que nos duela y nos moleste, aquí estamos y nos vamos a quedar.

EC - El libro también hace un llamado de atención a propósito del déficit de información sobre asuntos tan importantes como estos que se da en la clase política uruguaya, entre los líderes políticos, y también las carencias que tenemos en cuanto a negociadores del gobierno capaces de encarar tratativas con países como Estados Unidos u otros del mundo desarrollado.

RP - Es una cuestión de recursos pero también de prioridades. Los que participan en estas negociaciones siempre cuentan que llegan a las mesas y son tres uruguayos y hay 15 americanos del lado de enfrente, uno especializado en cada capítulo. Encarar una negociación así es difícil porque el demonio está en los detalles, como se dice en inglés, una palabrita en un artículo de estos puede cambiar una cosa muy importante, y hay que tener un equipo negociador capacitado y pronto para entender esto. Recordemos que México antes de negociar su TLC con Estados Unidos se dedicó un año a armar una burocracia especializada para negociar. Nosotros no hicimos lo mismo.

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EC - Una invitación para los oyentes.

RP - Hoy a las 18 horas en la Cámara Mercantil de Productos del País, en avenida Rondeau 1908, voy a hacer una presentación más extensa del libro en el marco del Consejo Uruguayo de Relaciones Internacionales.

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Transcripción: María Lila Ltaif