(emitido a las 10.10 Hs.)

JUAN ANDRÉS ELHORDOY:
"En Uruguay hay un Estado paralelo formado por empresas públicas de derecho privado que carecen de todo control".

Esa es la situación que se describe en la exposición de motivos de un proyecto de ley que presentaron el martes pasado los legisladores de Alianza Nacional (AN), Partido Nacional (PN), Jorge Larrañaga y Jorge Gandini. El proyecto busca establecer más mecanismos de control para las empresas públicas no estatales y para las sociedades anónimas del Estado, actualmente fuera de la vigilancia del Tribunal de Cuentas (TC) y de la Auditoría Interna de la Nación (AIN).

¿A qué apunta la iniciativa? ¿Cómo se ejecutarían los nuevos mecanismos de control? ¿Cuánto podrían aumentar los aspectos burocráticos que tanto pesan a la hora de tomar decisiones?

Vamos a procurar respuestas a estas y otras preguntas en entrevista con el diputado Jorge Gandini.

Para comenzar, sería bueno ubicar a qué se refiere con esto de personas públicas no estatales y con esto de sociedades anónimas del Estado. ¿Podría poner ejemplos concretos?

JORGE GANDINI:
Ante todo, el Estado tradicional funciona por medio de la Administración Central, de todo el Poder Ejecutivo, cuyos jerarcas son los ministros, que tienen control parlamentario, tienen control del TC en la legalidad de los gastos y contrataciones que realizan, y tienen un control de sus estados contables mediante la AIN, que es un órgano del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Funcionan también los entes autónomos, que hay de dos tipos, los del 220 de la Constitución, cuyo presupuesto aprueba el Parlamento (la Universidad de la República, ANEP, el INAU, etcétera), y las típicas empresas públicas industriales o comerciales (Ancap, UTE, AFE, etcétera), cuyo presupuesto aprueba la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Todos estos tienen responsabilidad ante el Parlamento por medio de los ministros del ramo (ANEP es autónoma pero es el ministro de Educación y Cultura quien responde), tienen responsabilidad legal, todos sus titulares son elegidos por el Parlamento, el Senado debe dar la venia a la propuesta del Poder Ejecutivo. Hay un mecanismo de contralor del sistema de sus acciones, de sus gestiones, y un mecanismo de responsabilidades.

Pero con el tiempo se fueron generando algunas respuestas diferentes. Hace más de 50 años se generaron algunas nuevas instituciones como fue en su momento el Frigorífico Nacional y las tres cajas, hoy cajas paraestatales.

JAE - Y Conaprole.

JG - Y Conaprole, fueron las primeras cinco; hoy el frigorífico ya no existe, quedan cuatro. Allí [el doctor Enrique] Sayagués desarrolló la teoría, le dio marco teórico al tema, distinguiendo lo público de lo estatal, y nació esta doctrina de que hay personas que son públicas pero no son estatales, por eso hasta se les llama paraestatales o personas públicas no estatales. Siempre hubo algunas, pero en los últimos años han ido creciendo en número y son de toda naturaleza, hay de todo, desde el Fondo Nacional de Música, el Fondo de Teatro, el Fondo de Solidaridad Estudiantil que administra las becas, hasta algunas instituciones mucho más importantes y que manejan muchos más recursos como el LATU, la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), la Caja Notarial, la Caja Profesional, la Caja Bancaria, y otras tantas. Son 36 hoy en día.

Estas personas públicas no estatales son la estrategia que se ha encontrado en la práctica para evitar la pesadez que tiene el Estado para gestionar y para gerenciar sus intereses. Aquí funcionan bajo el derecho privado, sus empleados son empleados en una relación de dependencia laboral bajo el derecho laboral privado.

JAE - No son funcionarios públicos.

JG - No son funcionarios públicos ni lo que hoy se llama dentro del Estado funcionarios no públicos del Estado, como un becario, un pasante, un arrendamiento de servicios. Estos son nítida y claramente funcionarios privados y funcionan bajo el derecho privado. Por lo tanto cuando gerencian sus recursos no tienen que aplicar las normas públicas, no aplican el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (Tocaf), es decir, no tienen que hacer licitaciones, no tienen la compra directa hasta un monto, la licitación abreviada, la publicidad, el llamado a oferentes, la igualdad del oferente, toda una serie de reglas que regulan las garantías que el Estado tiene cuando contrata y las garantías que los particulares tienen de ser considerados iguales por el Estado cuando compra.

JAE - La situación es la misma para las sociedades anónimas.

JG - Eso todavía está más lejos. A esto se le ha dado en llamar "la huida del derecho administrativo", el derecho administrativo se va alejando de los controles. Las personas de derecho público no estatal tienen control del TC, pero posterior, no preventivo como lo tiene un ministerio. Por lo tanto es más ágil y se controla después. Es un control menos eficaz, el Parlamento no llega hasta allí.

JAE - Igualmente, cuando se observa de antemano un gasto, se repite y se gasta igual.

JG - Exactamente, ese es otro tema que también por la vía de los hechos ha ido huyendo del derecho administrativo, porque el control no se ejerce, tiene más peso esa observación del TC cuando sale en la prensa que cuando llega al Parlamento, el Parlamento no lo trata.

JAE - Decía que las sociedades anónimas ya forman parte de otra legislación.

JG - Exactamente, las sociedades anónimas ya son empresas diferentes, hijas del Estado, el Estado es propietario en un porcentaje de esas sociedades, en muchos casos del 100 %, en otros de un porcentaje menor, a veces minoritario, y funcionan total y absolutamente bajo el derecho privado.

JAE - En el caso de Pluna con 25 %, en el de ALUR con el 90 %.

JG - Pluna es una empresa que fue pública, la conocemos todos, pero Ancap tiene Ducsa (Distribuidora Uruguaya de Combustibles S. A.), Ancap es monopólica en el refinado del petróleo, de ahí salen los combustibles, y hay una sola empresa que es propiedad 99 % y algo de Ancap, que es la encargada de la distribución, por lo tanto todas las demás compran ahí, y todas las estaciones de servicio, sean del sello que sean, terminan vendiendo un combustible que les distribuyó Ducsa, que por tanto no solo maneja un producto monopólico, sino además una cantidad de dinero muy importante. Y lo hace bajo el derecho privado.

A su vez, Ducsa, que es una sociedad anónima, ha constituido cuatro sociedades anónimas más. De modo que hoy tenemos nietas, sociedades anónimas cuyo capital accionario es 100 % propiedad de una sociedad anónima cuyo capital accionario es 100 % propiedad de un ente autónomo. El largo brazo del Parlamento no llega allí.

JAE - ¿Y el TC?

JG - Tampoco, el TC no controla a las empresas privadas, a ninguna, ni a Ducsa ni a las sociedades anónimas que pertenecen a Ducsa. ALUR es 90 % de Ancap y 10 % de PDVSA. Pero a su vez ALUR tiene Agroalur, que es 100 % de ALUR, por lo tanto hay un porcentaje de Agroalur que pertenece a PDVSA. Es una sociedad anónima que gestiona emprendimientos productivos agropecuarios o agrícolas de ALUR, es una sociedad anónima que es propiedad de otra sociedad anónima, que a su vez es propiedad de Ancap.

JAE - De la audiencia preguntan en qué categoría está el Fondo Nacional de Recursos.

JG - También es una persona de derecho público no estatal.

JAE - Además ahora tenemos sociedades anónimas que pertenecen a personas públicas no estatales. Porque las que mencionábamos recién pertenecen a entes autónomos, pero tenemos que LATU tiene LATU Sistemas, que es 50 % del LATU, y LATU Sistemas tiene LATU Costa Rica, que tiene tres LATU en el exterior. Y tenemos empresas privadas que pertenecen a la CND. Tenemos sociedades anónimas importantísimas, como la Corporación Vial del Uruguay (CVU), que hoy hace tareas que antes hacía el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. La CVU es 100 % propiedad de la CND, y todos los peajes, menos el que está antes de Florida por la ruta 5, le pertenecen, por tanto maneja una cantidad importantísima de recursos y gestiona el mantenimiento y la construcción de obra pública sin necesidad de llamar a licitación, de establecer mecanismos competitivos en la compra, sin que sus jerarcas de compras u ordenadores de gastos tengan la obligación de hacer declaración jurada como la tienen los del Estado.

JG - Desde un edil del departamento más pequeño del país hasta el ministro más encumbrado o el director de la empresa pública más significativa o cualquiera de los 500 ordenadores de gasto que tiene el Estado (es decir, 11.400 personas), por estar ubicados en determinadas funciones tienen la obligación de hacer declaración jurada de patrimonio y de ingresos. Se los puede controlar: entró con 10 pesos a la administración, durante ese período ganó tanto, declaró que tiene tales otros ingresos, él, su familia, su sociedad conyugal, y al final salió con 15 pesos. ¿Está bien? Está bien. ¿Salió con 200 pesos? Tiene que demostrar de dónde los sacó. Eso para cualquiera de estos.

Pero el gerente de Ducsa (y aquí no hay ninguna alusión personal), una gran empresa, que mueve mucho dinero, o el jefe de compras de esa sociedad anónima, ¿tienen esa obligación? No la tienen. Tenemos incluso sociedades anónimas propiedad de empresas públicas que están ubicadas en el exterior, como en el caso de UTE, de Ancap, de Carboclor.

JAE - Pasa algo curioso con Ancap, que tiene en Argentina dos empresas que incluso son abiertas al capital, porque cotizan en la Bolsa de Buenos Aires, uno se puede enterar de cómo se va comportando trimestralmente esa empresa, puede hasta comprar acciones de la empresa en Argentina, pero aquí la comunicación y el contacto son prácticamente nulos.

JG - Y esos gerentes que representan al Estado en esa empresa, o esos directores, no tienen las mismas obligaciones que tienen otros que están en otras empresas del Estado. Sin embargo manejan fondos públicos, porque cuando a esa empresa le va mal, ¿quién paga? Paga el Estado uruguayo.

JAE - ¿Adónde apunta este proyecto?

JG - Este proyecto va hasta donde puede ir en principio, y apuesta a poner el tema sobre la mesa para empezarlo a conversar, porque sabemos que hay sensibilidad en el Poder Ejecutivo de abordarlo. Apunta primero a establecer que el TC participe con mayor intensidad en las personas públicas no estatales bajo las reglas del Tocaf. Y apunta a que las sociedades anónimas también tengan contralor posterior del TC, que no nos enteremos qué pasó y cómo les fue el día que publican balances.

JAE - ¿Qué quiere decir eso? Pongamos el caso de Pluna, por ejemplo, para que quede claro.

JG - Usted ha visto lo que ha pasado en Pluna, los socios minoritarios de Pluna, que somos nosotros, el Estado, han tenido que recurrir a la Justicia para obtener información. Entonces apostamos a que por lo menos los integrantes del Estado dentro de esa sociedad tengan las mismas responsabilidades que otros funcionarios públicos y que la empresa pública que tiene capital estatal deba aportar información que hoy no aporta. Del mismo modo, establecemos que la AIN puede auditar sus estados contables.

Obvio que esto va a llevar debate, porque lo que está en tensión y en conflicto aquí es la eficiencia (por eso se lo puso en el derecho privado) contra la garantía, el contralor y la transparencia. Claro que se ponen en conflicto, pero como han tomado tal relieve por el volumen de recursos que administran y por los intereses que administran, entendemos que hay que avanzar en este sentido. De hecho, apostamos a que la Junta de Transparencia y Ética Pública (Juntep), que es la que nos controla a nosotros, controle también a quienes tienen tareas similares en estas sociedades anónimas o personas públicas no estatales cuando administran fondos públicos.

Por último, modificamos el artículo 175 del Código Penal, que es el que define a los efectos de la ley penal qué es funcionario público, ampliándolo para que ingresen en esa consideración todos aquellos que estén en una empresa pública, en una sociedad anónima propiedad del Estado, que tengan la misma responsabilidad, porque hay delitos que solo se configuran cuando se es funcionario público (por ejemplo el fraude), o tienen un agravamiento en sus penas cuando son cometidos por un funcionario público. Y de hecho no hay diferencia entre un jefe de compras de una sociedad anónima 100 % estatal y el de un ente autónomo.

No avanzamos en otros temas que también son interesantes de ver, por ejemplo la Constitución de la República establece que nadie puede tener dos empleos públicos, sin embargo se puede ser funcionario de una sociedad anónima y de la dueña de esa sociedad anónima, en un caso se es empleado privado y en el otro se puede ser funcionario público.

JAE - ¿Este proyecto va a limitar eso?

JG - No, no entramos ahí, es un tema que queremos discutir con el Poder Ejecutivo, porque estamos en pleno debate político, se van haciendo algunas cosas de regulación del funcionariado público en lo que ha querido ser parte de la reforma del Estado. No ha llegado aún, pero queremos incorporarlo ahí.

JAE - Me quedo en el ejemplo de Pluna, porque es una empresa que está en competencia, no importa el porcentaje que tiene el Estado del total del paquete accionario. ¿No se supone que esta figura (la sociedad anónima) le da mayor agilidad, le permite competir? ¿Cómo se compensa una cosa con la otra?

JG - Por eso decía que estaba en tensión. No estamos en contra de esto, este asunto no lo inventó este Gobierno, este Gobierno lo utiliza mucho más, es cierto, y este tiempo, por la necesidad y sobre todo por la competencia de algunas empresas, requiere utilizar mecanismos de este tipo. Lo que decimos es que no puede hacerse exclusivamente a costa de la garantía y la transparencia, que tiene que haber mecanismos de contralor y de garantía que no impidan esas gestiones.

El tema siempre ha estado presente, pero detona ahora porque se vienen tiempos en que esto se va a utilizar más. La aprobación de la ley que crea los contratos de participación público-privados, en los que el Estado para asociarse puede crear sociedades anónimas nuevas y va a tener formas de esa naturaleza, va a auspiciar, va a generar una mayor dimensión de estas sociedades anónimas, en las que incluso los departamentales pueden participar. Entonces tenemos que tener el antídoto para que no nos despertemos un día con una sociedad anónima que generó un problema económico que hay que atender luego con recursos públicos.

JAE - ¿Esto no genera inseguridad jurídica? Supongo que a una empresa privada que está analizando la posibilidad de invertir mediante un proyecto de participación público-privada, asociándose al Estado, la ecuación le cambia mucho si es controlada. Pienso en el dinamismo, en la dinámica para funcionar.

JG - Prevemos que el dinamismo no se vea afectado. No es lo mismo, no van a tener que hacer el mismo trámite ante el TC, ni una sociedad anónima está obligada a hacer licitación.

JAE - Puede pasar que una empresa privada diga: "Si me viene a controlar el TC, no participo".

JG - Planteamos el TC para las personas públicas no estatales, para el LATU, para la CND; de hecho muchas lo hacen voluntariamente, usan el mecanismo del Tocaf de todos modos, uno puede abrir el diario del domingo y encontrar llamados públicos de la CVU, que no tendría por qué hacerlos y sin embargo los hace.

JAE - ¿Y para las sociedades anónimas?

JG - No planteamos que el TC intervenga en las sociedades anónimas, planteamos que sus jerarcas ordenadores de gastos tengan que hacer declaración jurada si son representantes del Estado, si no, no.

JAE - Yo había entendido que eventualmente había que analizar después el gasto.

JG - Una cosa es hasta dónde interviene la Juntep; si hay una sociedad 50 % de un particular y 50 % del Estado, el representante de los intereses del Estado en ese directorio va a tener que actuar como si fuera un funcionario público aunque lo haga bajo el derecho privado. La intervención del TC en una sociedad anónima no está prevista, pero sí está prevista en las personas públicas no estatales. Y el Tribunal sí va a poder intervenir luego, posteriormente, en esas sociedades anónimas en lo que tiene que ver con la intervención del Estado. Como le decía, en algunas sociedades el Estado participa con el 0,5 %, es una participación testimonial.

JAE - Entonces interviene, termina interviniendo.

JG - Termina interviniendo después, para conocer cómo se procesaron esos gastos.

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JAE - Aparecen algunas preguntas de la audiencia. Por ejemplo, alguien pregunta cómo y cuándo se engendraron estas empresas a las que usted hacía mención.

JG - Las personas públicas no estatales, como le decía, empezaron con el Frigorífico Nacional hace 60 años, pero tuvieron una explosión importante en los últimos años. Algunas ya tienen mucha tradición, como el LATU. Las sociedades anónimas son una creación más reciente, de los noventa, y también han tenido un fuerte crecimiento en los últimos tiempos como una estrategia para pasar de la gestión pública a la privada cosas que requieren más velocidad.

JAE - Otra pregunta puntual es si esto va a alcanzar a Gasur, una empresa del Grupo Ancap.

JG - Sí, Gasur es 40 % de Ancap y 60 % del sector privado, la alcanza en ese porcentaje. Ahí tienen un caso, tú lo decías: Grupo Ancap, Ancap actúa como grupo, se llama así. El otro día leí un fallo del TC que rechazaba el concepto de grupo económico para Ancap, hacía toda una importante disquisición jurídica para determinar que Ancap no es un grupo sino una empresa pública estatal que ha creado sociedades anónimas que deben gestionarse de otra manera. Pero Ancap ya se presenta como grupo, y el grupo está integrado por el Estado, por las sociedades anónimas del Estado y por las sociedades anónimas en las cuales participa el Estado, aunque no es el que manda porque tiene minoría.

JAE - Ya que habla del tema, menciono a Ausol (estaciones de servicio que están en la República Argentina), Pamacor-CABA (distribuidora de bebidas alcohólicas), ALUR, Conecta, Gasur, Gasoducto Cruz del Sur (que tiene una parte del gasoducto que conecta Uruguay con Argentina), Cementos del Plata, Petrouruguay y Ducsa, que son las sociedades anónimas más conocidas.

JG - A su vez, Ducsa tiene cuatro, y ALUR tiene algunas.

JAE - ¿Con qué apoyo político piensan contar para esta iniciativa? Se lo pregunto porque el presidente Mujica dijo la semana pasada que "por el hecho de ser incapaces de transformar y de aggiornar el derecho público a los cambios que la vida nos impondría, los orientales, ni cortos ni perezosos, hemos comenzado a dar respuesta en los hechos construyendo una especie de estadito paralelo, haciendo florecer un conjunto enorme de instituciones públicas pero de derecho privado".

JG - Yo trabajo en este tema desde hace mucho tiempo, porque lo encuentro, me cruzo con él varias veces en mi tarea presupuestal. Porque las personas públicas no estatales tienen tres fuentes de financiamiento: Rentas Generales, es decir, transferencias del Presupuesto Nacional; paratributos, que son verdaderos impuestos, pero como su acreedor, el que los cobra, no es el Estado, no son impuestos, pero es como si lo fueran, y precios, que muchas veces son precios que cobran empresas o instituciones monopólicas (LATU cobra por determinadas gestiones que solo se pueden hacer ante el LATU). Estas son las tres maneras de financiación, y una de ellas importante es Rentas Generales, que está en el presupuesto.

Me he encontrado con este tema desde hace mucho tiempo, me ha preocupado mucho, me ha preocupado la doble condición de gente que trabaja en el Estado, por ejemplo se puede ser empleado de IMPO (la Imprenta Nacional) y al mismo tiempo empleado de un ministerio, pero no se puede ser empleado de dos ministerios. Me he ido encontrando con esto y hemos ido trabajando sobre el tema.

Y el tema llegó un día a una agrupación parlamentaria de AN a la que se había invitado al doctor [Carlos] Delpiazzo, empieza a surgir, Larrañaga encomienda un estudio, un trabajo, y va surgiendo este proyecto de ley. Luego sale en Búsqueda una nota al respecto. Lo planteamos en la Rendición de Cuentas. [El secretario de la Presidencia Diego] Cánepa comunica al Parlamento que el Poder Ejecutivo está preocupado por esto y está estudiando alguna modificación a la legislación. Y ahora nos encontramos, por suerte, con que el presidente de la República está preocupado por este Estado paralelo, y en el contexto de los proyectos público-privados más preocupado todavía.

JAE - ¿Van a trabajar en conjunto?

JG - Sí, creo que hay ambiente político. Lo que estamos haciendo es detonar el tema en el Parlamento, ponerlo sobre la mesa, presentar un proyecto de ley, sin pretensiones de que este sea la ley. Presentamos un proyecto que sabemos puede ser mejorado, enriquecido, discutido, pero que obliga a comenzar a tratar el tema. Esa es la pretensión, y creo que hay muchos actores políticos de todos los partidos con ganas de darle controles, garantías y transparencia a la gestión de esos recursos públicos, sin perjudicar el funcionamiento de esta nueva modalidad.

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Transcripción: María Lila Ltaif