(emitido a las 9.00 Hs.)

EMILIANO COTELO:
¿Qué tienen en común empresas como Alur, Accesa, Carboclor, Isur, ITC o Ducsa? Todas son empresas que se rigen por el derecho privado. Pero resulta que, además, todas ellas son propiedad del Estado.

La necesidad de competir mejor con otras empresas o el intento de agilizar la operativa en algunas instituciones ha llevado a que los distintos gobiernos fueran creando una cantidad de nuevas empresas que, aunque pertenecen al Estado, no se rigen por el derecho público, sino por el privado.

Pero ¿cómo se controlan esas empresas que, en definitiva, manejan fondos que son públicos? En este período de gobierno ya se han presentado varios proyectos blancos y colorados que proponen que el Tribunal de Cuentas (TCR) también tenga competencia en esta materia. El más reciente pertenece al senador Sergio Abreu, que este lunes, además, introdujo el tema en el Directorio del Partido Nacional (PN).

Con el senador Abreu vamos a conversar en los próximos minutos.

Para empezar, ¿por qué cree que es necesario legislar con respecto a este tipo de empresas?

SERGIO ABREU:
Lo que sucede es lo que se llama hoy en el derecho comparado la "huida del derecho administrativo". Primero, porque son empresas del Estado, son empresas de los uruguayos, todo lo que reciben o todo el capital que invierten parte de lo que el uruguayo paga por tarifas o por cualquier tipo de servicio que presten estos entes autónomos o servicios descentralizados. En segundo lugar, porque las inversiones que realizan tienen que tener el mismo control que tiene toda la Administración Pública, sobre todo en materia de legalidad y transparencia, porque es precisamente en políticas públicas que se va gastando todo este dinero.

Entonces empezamos a estudiar el tema, consultamos con nuestra agrupación de gobierno, Dignidad Nacional (DN), sobre todo con el doctor Delpiazzo, que preside nuestra agrupación, estudiamos el tema con profundidad y proponemos que el TCR tenga competencia en todas estas sociedades.

EC - Una pregunta previa: ¿hoy no existe ningún modo de controlar qué hacen estas empresas?

SA - Desde el punto de vista del TCR, la legalidad de las licitaciones (que no hacen), de los llamados a precios o los gastos, todo lo que realizan es un tema lateral. Le voy a decir lo que dijo el presidente de la República, textualmente: "Algún día, no sé cuándo, tendremos que ajustar el derecho público. Soy un convencido de que un país pequeño en el marco de la globalización necesita un Estado contundente, pero tiene que ser eficiente". Y advirtió las consecuencias que habrá si no se extreman los controles: "Esta es una tragedia que van a tener que zurcir en el porvenir algunos que vengan". Entonces yo quiero que la tragedia que plantea el señor presidente de la República se zurza ahora, este proyecto de ley atiende a tres aspectos.

EC - Otra pregunta previa: muchas de estas empresas son sociedades anónimas cuyas acciones están en manos del Estado. Eso implica que, como sociedades anónimas, deben presentar un balance anual de resultados, etcétera. ¿Allí no hay oportunidad para un control?

SA - En todo caso podría haber algún control de la Auditoría Interna de la Nación, pero el control de legalidad del TCR no existe. Usted va a Alur, a Ancap, a Gas Sayago o a alguna de estas empresas y puede encontrar en su contabilidad algunos números escalofriantes. Si van a hacer una planta de etanol o lo que fuere no tienen el control de la licitación, se hace un llamado de precios y se gasta sin ningún tipo de control, de forma tal que a veces la garantía para la competencia y la transparencia y la imagen del país se sienten comprometidas. No tanto porque pueda haber hechos delictivos, sino porque no tienen las garantías del control de legalidad. Es un tema de seriedad, transparencia y eficacia.

EC - Ayer hicimos algunas consultas a propósito del proyecto en distintos lugares del espectro político, en particular en el Parlamento. El senador Enrique Rubio, de la Vertiente Artiguista, Frente Amplio (FA), decía: "Lo que me sorprende es que el senador Abreu descubra este problema ahora, porque en realidad la creación de estas empresas se dio en gobiernos anteriores en los cuales él participó o apoyó". Y agregó: "Recuerdo que cuando estuve en la comisión investigadora de las inversiones de Ancap en Argentina, que es un caso que se emparenta con esto, en ese momento había en el orden de 16 empresas privadas propiedad de Ancap total o parcialmente".

SA - Sigue insistiendo equivocadamente el senador Rubio; ya lo estuvimos analizando y tuvo que rectificarse en que estas sociedades no fueron planteadas durante mi gestión. Eso lo recuerda muy bien, le puede preguntar. Siempre la defensa del gobierno es tratar de buscar otro tipo de sociedades o de situaciones que se planteaban en forma casi minúscula al lado de lo que es hoy. El propio presidente dice: "Cuando entré como diputado era enemigo de las empresas públicas de derecho privado; después, viendo las dificultades que hay para operar dentro del Estado, cambié".

EC - Es un hecho que este tipo de soluciones no empezaron con los gobiernos del FA.

SA - Por ejemplo Ancap sí ha tenido desde hace mucho tiempo asociaciones con el extranjero en pozos de petróleo, entonces obviamente ha tenido sociedades fuera del país. Pero otra cosa es cuando comienzan a hacerse las sociedades internas, por ejemplo la Corporación Nacional para el Desarrollo, las sociedades que hoy tiene Ancap, como Gas Sayago, Alur, que son 18 o 19. Y son cerca de 45, 46, se agregan las de UTE y Antel. Se hacen dentro de la actividad interna del país, como dice el propio presidente de la República, para dar agilidad y para que el Estado no tenga los controles que terminan siendo una especie de elemento burocrático.

EC - Usted percibe que ha habido una intensificación de esta línea desde el año 2005 en adelante.

SA - No tenga la menor duda, yo lo veo en Ancap, usted hace la comparación entre lo que podía haber existido en Ancap antes y lo que existe hoy y se da cuenta. O en UTE o en Antel misma, hoy Antel tiene una sociedad en Estados Unidos y otras en algunos otros lugares. Aquí lo único que se pide es que se haga un control adecuado por el TCR.

EC - Vamos al proyecto. El artículo 1 de su proyecto establece la inclusión de estas empresas paraestatales en el control del TCR. Concretamente, modifica el artículo 2 del Tocaf (Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera). La nueva redacción dice:

"Art. 2°. Constituyen materia de la presente ley los hechos, actos u operaciones de los que se deriven transformaciones o variaciones en la Hacienda Pública. Quedan comprendidos en la misma, en carácter de organismos de Administración Financiero-Patrimonial, sin perjuicio de las atribuciones y facultades, derechos y obligaciones que les asignen la Constitución de la República y las leyes:
- Los Poderes del Estado.
- El Tribunal de Cuentas.
- La Corte Electoral.
- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
- Los Gobiernos Departamentales.
- Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
- En general todas las Administraciones Públicas, sean estatales o no, así como las sociedades anónimas que pertenezcan total o parcialmente a entidades estatales".

Esta última línea es lo que usted agrega.

SA - Exactamente. Es simplemente la extensión del ámbito de control del TCR a todas estas personas públicas no estatales y a las sociedades anónimas propiedad de entidades estatales que actúan en el derecho privado pero manejan fondos públicos.

EC - ¿De qué manera el TCR controlará a estas empresas, según lo que usted propone?

SA - De la misma forma que hace con el resto de la Administración Pública. Si por ejemplo se va a construir una planta o se va a hacer una licitación o se va a hacer una inversión importante, la licitación y la legalidad tienen que pasar por el TCR para que la máxima transparencia se aplique como se aplica al resto de la Administración Pública. La explicación que daba el presidente y que da mucha gente es: esta vía lateral nos ha ayudado a ser más eficaces o más rápidos, para evitar que el Estado nos obstaculice o nos realice observaciones de legalidad que son con posterioridad –porque así es el sistema constitucional– y que después se remiten a la Asamblea General.

ASSE, por ejemplo, no tiene sociedades, pero tiene más de 6.000, 7.000 observaciones del TCR por ilegalidad. Cuando vamos a inversiones millonarias en dólares, por ejemplo con todas las sociedades que tienen Ancap, Antel o UTE (49 o 50), estamos hablando de cientos de millones de dólares que no tienen el control adecuado en materia de cumplimiento de las normas para la debida transparencia. Entonces si se gastan 10 millones, uno no sabe si se hizo un llamado a precios o una licitación, y no hay un sistema para controlar la legalidad de las conductas.

EC - ¿Cómo afectaría eso la actividad de estas empresas? Porque en estas consultas que hicimos ayer uno de los colegas suyos con quien hablamos fue Alberto Couriel, también del FA, que integra la Comisión de Hacienda del Senado. Couriel aclaró, en primer lugar, que todavía no había visto su proyecto, pero sobre el tema de fondo advirtió que el hecho de moverse en la órbita del derecho privado es lo que les permite a estas empresas tener autonomía y competir en mejores condiciones con el sector privado. Y enfatizaba: "Si son controladas por el TCR, esto va a complicar esa ventaja".

SA - Qué suerte que encontramos un converso del mundo del estatismo más absoluto al mundo del liberalismo económico, donde el Estado parecería que no debe controlar la plata del ciudadano. Porque estamos hablando de lo que paga usted y de lo que pago yo, no estamos hablando de una inversión de riesgo de capital privado. Estamos hablando de lo que pagamos nosotros por la nafta, por todo lo demás, por los subsidios. Cuando uno construye una planta de etanol o lo que fuere no la está construyendo Ancap con su plata, la está construyendo con la plata nuestra. Ahora tienen esa visión privatista de la izquierda nacional y liberal, el presidente de la República advirtió de que las consecuencias pueden ser trágicas, y dice: "Antes yo tenía otra idea, ahora creo que se puede manejar de esta forma". Pero también saben que esto es un problema de transparencia. Entonces ahora se acabó la filosofía, se está haciendo una privatización lateral de la actividad pública del Estado con la plata de la gente.

EC - Yendo al planteo que hacía Couriel, ¿cómo afectaría el tipo de control que usted propone, a cargo del TCR, en materia de demoras la posibilidad de competir efectivamente en el mercado, etcétera?

SA - Si usted va al artículo 2 va a ver que de lo que se trata es luchar contra la industria de las reiteraciones, es decir, se reitera el gasto y se sigue para adelante. El TCR le dice "esto que está haciendo es ilegal", pero lo reitera y sigue de largo. Entonces ponemos en el artículo que debe aguardar 15 días antes de ejecutarlo, plazo dentro del cual el TCR deberá calificar el acto. Mira si es un acto grave y una irregularidad, en esos 15 días hay un sistema de silencio, si no hay un pronunciamiento se sigue adelante, y si lo hay se crea una comisión especial de cuentas que también tiene 15 días, que adopta resolución para aquellos casos que son calificados de irregularidades graves. Estos 15 días con manejo del silencio como parte de la forma de decisión administrativa no son nada, es un llamado de atención a la falta de consideración y de respeto que a veces se le tiene al TCR, porque se utiliza la industria de la reiteración del gasto para seguir adelante. Ahí están los miles de observaciones que puede haber en la Asamblea General sin que nadie esté en condiciones por lo menos de identificar cuáles son esas violaciones.

EC - En el esquema que usted propone aparece una demora.

SA - La demora es de 15 días, con el silencio.

EC - 15 días después de que se pronuncie el TCR, o sea que son 15 días más algunos días que demandó el estudio del TCR.

SA - Obviamente, esto siempre sucede. Pero si de la mano de la eficacia del Estado vamos a tener ausencia de transparencia con respecto al dinero de la gente... Creo que no es un tema burocrático, es un tema absolutamente de credibilidad y sobre todo de respeto por los que contribuyen con todo esto.

EC - Otra pregunta a partir de las consultas que hacíamos ayer. El senador Rubio ve con buenos ojos la idea de que el TCR controle a estas empresas estatales que operan en el derecho privado. Pero tiene la misma preocupación que Couriel en cuanto al riesgo de que de esa manera se pierdan agilidad y capacidad de competencia. Por eso entiende que lo mejor sería que ese control del TCR fuese a posteriori.

SA - Eso es un tema de reforma constitucional. Usted tiene dos sistemas de control, el TCR controla por legalidad y es a posteriori, porque llega, dice "es ilegal", pero se reitera el gasto y se sigue de largo. Y está el control por mérito, que no es el caso nuestro. Se podría hacer una reforma constitucional, y ahí sí va a haber una serie de obstáculos, porque la observación por ilegalidad tranca todo. Nosotros proponemos que en aquellos casos de reiteraciones o de graves irregularidades que ve el TCR se tengan 15 días para que analice una comisión especial cuyo silencio pasados los 15 días supone una aprobación.

EC - Usted dice que el control a posteriori no es posible hoy.

SA - No, el control a posteriori es responsabilidad de carácter político público. El control a posteriori es el libro que escribió el senador Rubio con el senador Fernández Huidobro; creo que nosotros vamos a escribir tres o cuatro tomos más sobre el mismo tema, pero ya desacralizada toda la situación. Lo que tenemos que buscar es que cuando el Estado utiliza la plata de la gente y hace una licitación, cualquiera sea la sociedad que se maneje, sea controlada la legalidad. El TCR hace observaciones muy serias. Cambiaron el TCR, recuerda que decían que desde hacía mucho tiempo se venía arrastrando una composición que no representaba el esquema político del país; cambió el TCR, el propio FA tiene la mayoría, y resulta que las observaciones que realiza el TCR son de tal contundencia en muchos aspectos que les molestan a todos los que quieren hacer en este ámbito de la fiesta de las empresas públicas monopólicas gastos que no sean ni observados ni objetados por la legalidad.

Hay que legislar, le digo lo que dice el presidente: "Hay que legislar porque el fenómeno a esta altura es enorme", la proliferación de este fenómeno es enorme. La respuesta que tienen que dar estos senadores es al presidente de la República, que dice además que enviará un proyecto de ley al Parlamento en busca de dar garantías a la ciudadanía y evitar que haya irregularidades por escapar a los controles que prevé el derecho privado. Esto todo lo dijo el presidente de la República hace unos meses. Pero presentamos este proyecto y los privatistas del FA ahora se ponen en contra del el control del dinero de la gente, porque dice "asegurar control y cristalinidad", palabras textuales que utiliza el presidente de la República.

EC - A propósito de instrumentos, ayer consultamos también al senador Luis Alberto Heber, del PN, también integrante de la Comisión de Hacienda del Senado. Heber reconoció que al PN le preocupa este tema, entiende que debe generarse algún mecanismo de control de estas empresas. Sin embargo, consideró que podrían buscarse otras soluciones. Una posibilidad, dijo, podría ser que en el directorio de estas empresas se incluyera un representante de la oposición. ¿Qué opina sobre esta solución alternativa?

SA - Ya existe. Incluso el último artículo de este proyecto reduce el número de directores de los entes, deja en todos tres.

EC - Esa es otra de las disposiciones del proyecto que usted ha presentado.

SA - Del proyecto de ley. Porque la oposición puede tener determinadas ideas, pero aquí el problema no se para con una oposición cuando las mayorías van decidiendo. Tenemos que legislar con carácter general para que incluso el propio representante de la oposición esté respaldado por una ley. Porque con un sistema así, por más que se oponga el miembro de la oposición –que se han opuesto más de una vez– se sigue adelante con este sistema.

EC - Pero no en todas estas empresas hay representantes de la oposición.

SA - En Ancap sí...

EC - Heber hablaba de los directorios de las empresas que operan en el derecho privado.

SA - En general son directores de los propios entes autónomos, gerentes, que se van rotando o se van nombrando, y en algunos casos hay de afuera también. A mí no me gusta esa solución, lo digo con total franqueza, creo que tenemos que empezar a trabajar en el control efectivo y terminar con la representación política de carácter partidario en muchos aspectos. Con esto no estoy hablando de clientelismo, me parece que tenemos que dar el máximo de legalidad y cristalinidad, el gerenciamiento de las emrpesas de nivel político tiene que tener unas garantías adecuadas. La representación de la oposición podrá estar o no, pero no es lo que más me preocupa. Lo que me preocupa y nos preocupa a todos es que acá el único que no tiene sindicato es el ciudadano, el que paga, entonces yo no tengo más garantías que la ley.

Podré o no compartir algunos temas sobre cómo estará representada la oposición, pero me parece que debe ser la ley la que obligue a todas estas sociedades, que manejan cientos y cientos de millones de dólares, y que además son, como dice el presidente de la República, "una tragedia". Muy bien, que sea la ley la que los controle, con una debida secuencia de tiempo para que no sea un obstáculo, pero que tampoco, en aras de la eficiencia y la rapidez, terminemos afectando la cristalinidad de las cosas, y además utilizando el dinero nuestro, de todos los ciudadanos, que tienen que tener derecho a saber qué es lo que pasa.

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EC - ¿Hay que controlar más y/o mejor a las empresas que operan en el derecho privado pero son propiedad del Estado?

Ese es el tema de un proyecto de ley que ha elaborado el senador Sergio Abreu y que amplía el alcance del Tribunal de Cuentas para que también se ocupe del control de este tipo de instituciones.

Estamos conversando con Sergio Abreu, abogado, máster en Administración Pública, Finanzas Públicas, por la Universidad de California del Sur, en Los Ángeles; senador del Partido Nacional, líder de Dignidad Nacional. Fue ministro de Industria, Energía y Minería entre 2000 y 2002, y antes fue ministro de Relaciones Exteriores, entre 1993 y 1995.

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EC - Romina, ¿algunas preguntas o comentarios de los oyentes?

ROMINA ANDRIOLI:
Dice un oyente: "¿Qué pasa con los fideicomisos, que esta administración está abusando de ellos?".

SA - De la misma forma, los fideicomisos tienen que ser controlados por el TCR en la medida en que hay utilización de fondos públicos y son parte del mecanismo de financiamiento de determinadas actividades. Cuando participa el Estado, participa un ente público, la extensión del proyecto es para que los fondos que utilizan también sean controlados efectivamente, que no suceda lo que ya hemos visto que ha sucedido en cantidad de oportunidades.

EC - Quedan abarcados por el proyecto.

SA - Claro, si participa por ejemplo la Corporación Nacional para el Desarrollo creando sociedades de derecho privado. Todo lo que sea utilización de fondos públicos tiene que ser controlado porque el fondo público es el fondo de la gente.

EC - ¿Más mensajes?

RA - Raúl planteaba más temprano: "Ojo, si politizan esto buscando la paja en el ojo ajeno no se llega a nada. El problema de las sociedades anónimas creadas a partir de un ente o de una empresa del Estado es que estas a su vez crean otras nuevas y en estas ni siquiera se sabe cómo se designan los directorios. Se establece así una genealogía societaria en la que una empresa pública, como puede ser Ancap, tiene sociedades anónimas hijas, nietas, bisnietas y tataranietas; es muy difícil incluso saber cuáles son y menos saber qué hacen".

EC - Lo que dice Raúl es que en definitiva el problema es un poco más complejo. Es como el sistema de las muñecas rusas.

SA - Exactamente. Porque usted tiene por ejemplo que Alur es propietaria de Agroalur, que da servicios de cosecha a los productores, que no es una función estatal. Se anuncia que se va a crear otra sociedad anónima para políticas de tierras, políticas sociales, política de prospección de hidrocarburos, política de agrocombustibles, política industrial, política tecnológica, 16 sociedades anónimas hay en Ancap, más las que tiene UTE, incluso el BROU, son 40 y pico. No sabemos cuántas son, porque todavía no tenemos la información adecuada, nadie nos brinda la información de cuántas son las sociedades de derecho privado que han constituido los entes públicos y servicios descentralizados para funcionar con el derecho de la gente.

EC - Usted mencionaba al propio presidente de la República como alguien preocupado por este tema y que de algún modo alentaba que se avanzara en legislación para un mayor control de este tipo de sociedades. Sin embargo, como mencioné más temprano, ya se habían presentado por lo menos otros dos proyectos que iban en esta dirección, uno del diputado Germán Cardoso del Partido Colorado y otro proveniente de Alianza Nacional (AN), sobre el cual incluso llegamos a hablar con el diputado Jorge Gandini. Ambos quedaron por el camino. ¿Entonces? ¿Cuáles son sus expectativas ahora que usted presenta otro texto?

SA - Mi expectativa es que el presidente de la República, que tiene esa inquietud que parece que coincide con la nuestra, recoja algunos de los proyectos, que la mayoría parlamentaria los ponga en el ámbito de la Comisión de Hacienda del Senado, por ejemplo el nuestro está allí, los discutamos y aprobemos uno.

EC - ¿Ha hecho algún tipo de contactos? ¿Ha sondeado cuál es el ambiente?

SA - Por supuesto, lo he presentado en la Comisión de Hacienda; por supuesto, siempre hay una prioridad, siempre hay un nuevo impuesto que tratar, porque aparece el ICIR, después lo derogan, después viene lo demás, estamos permanentemente en una actividad casi de matafuego, pero también tenemos que legislar sobre estos temas. Entonces simplemente se ponen sobre la mesa.

EC - Por ejemplo, ¿no ha conversado del asunto a nivel del Poder Ejecutivo? ¿Eventualmente no ha consultado al propio presidente Mujica?

SA - No, no tengo contacto permanente, pero sí en la comisión, con el presidente de la comisión; la semana pasada estuve hablando con uno de los senadores del gobierno para ver cómo podíamos empezar a tratarlo. Todavía no está, fue presentado en diciembre, y el presidente de la República tiene esa inquietud desde el año pasado también. Es muy sencillo, basta que se diga "queremos dar una prioridad", con mayorías de esta naturaleza lo tratamos en 10 días si estamos de acuerdo, hacemos las modificaciones, los ajustes y se aprueba.

EC - Al diputado Jorge Gandini, de AN, ayer le preguntamos qué había pasado con el proyecto que en su momento presentó, hace menos de dos años. La respuesta que nos dio es que el proyecto quedó en suspenso, no avanzó, le prometieron que el gobierno iba a enviar una iniciativa propia que recogería algunas de esas preocupaciones, pero hasta ahora eso no ocurrió. O sea que hubo algún anuncio en esta materia.

SA - Es más, el presidente dice (textual): "Le encargué a gente que está en la Auditoría Interna de la Nación que traiga alguna iniciativa. Este problema se lo planteé a gente que ha pasado años trabajando en estas cosas para pedirle que nos dé ideas y nos ayude. Vamos a ver qué sale, hoy es un debe". Esto lo dijo el año pasado.

La gente ya está enterada de este tema. Lo que podríamos hacer, con un sentido de entendimiento adecuado, es ver cuáles son los proyectos que están sobre la mesa ya presentados, el Poder Ejecutivo viene, opina sobre ellos y legislamos en forma conjunta como debería hacerse tantas veces. El problema es que yo no veo ninguna voluntad política para detener esto, porque cuando aparece la inversión de Antel en el Cilindro, la inversión en esto y todo lo demás... todavía no sabemos cuál es el fundamento legal, si los estatutos responden y si además se está haciendo algo en lo que la actividad pública esté sujeta al debido control.

EC - Gandini decía que una señal en esta dirección que sí pudo concretarse fue que se votó un proyecto que había venido de la Junta de Transparencia que extendía la obligación de presentar declaración jurada también a quienes integran los directorios de estas empresas que son propiedad del Estado.

SA - Eso es otra cosa, el tema de las personas a los efectos de hacer la declaración. Nosotros le agregamos en el proyecto de ley que cuando el TCR constate que cualquier ordenador de gastos y pagos, que son estos, mantiene una conducta reiteradamente observada en el manejo de fondos públicos se posibilite que la Junta de Transparencia y Ética Pública examine su actuación. Porque una cosa es la declaración jurada de las personas y otra cosa es que la Junta de Transparencia y Ética Pública analice la conducta legal de los órganos o de las instituciones del Estado que están administrando fondos públicos en régimen de derecho privado.

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Transcripción: María Lila Ltaif

Foto: archivo

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Documento: Proyecto de Ley presentado por el Senador del PN Sergio Abreu sobre contralor de las Empresas Públicas (Diciembre de 2012)