(emitido a las 9.00 Hs.)

EMILIANO COTELO:
Este mes se definirá si hay o no referéndum sobre la ley que despenaliza el aborto en determinadas circunstancias. Como la comisión que rechaza esa ley logró las firmas de más del 2% del padrón electoral, la Corte Electoral convocó para el 23 de junio a lo que se denomina "jornada de adhesión al referéndum" o, si ustedes prefieren, "prerreferéndum". Ese día se instalarán mesas de votación en todo país y a ellas deberán concurrir a sufragar aquellas personas que quieren que haya una consulta popular obligatoria sobre la ley. Si ese día votan más del 25% de los habilitados, la Corte Electoral debe convocar al referéndum en un plazo de 120 días.

El politólogo David Altman entiende que esta práctica del prerreferéndum es dañina para el funcionamiento de la democracia, entre otras cosas porque viola el secreto del sufragio y en los días previos expone al ciudadano a campañas de presión para que asista o para que no asista a las urnas.

Por eso, Altman propone aggiornar el recurso de referéndum, volver a que solo se tramite por la vía de la recolección de firmas, aunque bajando la exigencia a solo el 10% del padrón electoral. Además, y de paso, sugiere aumentar el porcentaje de firmas que se requiere para un plebiscito de reforma de la Constitución, y reclama que en esas votaciones –los plebiscitos de reforma constitucional– haya dos papeletas, por SÍ y por NO a la reforma, para evitar interpretaciones interminables sobre el significado de un resultado, como la que todavía se arrastra hoy sobre lo que ocurrió en octubre de 2009, cuando fracasó la reforma que intentaba anular la ley de caducidad.

Son consideraciones interesantes, sobre las cuales vale la pena profundizar. Por eso lo hemos llamado a Santiago de Chile, donde vive desde el año 2002. Estamos en diálogo con David Altman, uruguayo, doctor en Ciencia Política, profesor titular en el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Este prerreferéndum que tendrá lugar el 23 de junio por lo visto reavivó tu interés en un tema que ya has trabajado en el pasado: los mecanismos de consulta directa a la población. Vale la pena recordar que en 2011 presentaste un libro titulado "Democracia directa alrededor del mundo", y antes, en 2010, habías publicado "Democracia directa, democracia representativa y empoderamiento ciudadano". Esta vez escribiste una columna de opinión en la que decís que "difícilmente podamos entender cabalmente al Uruguay pos-1985, sin prestar atención a los mecanismos de democracia directa, sus discusiones, sus interpretaciones y sus decisiones". Son todo un factor en la democracia uruguaya en estos años.

DAVID ALTMAN:
Indiscutiblemente, de hecho cuando miramos los recursos de democracia directa en el ámbito nacional, Uruguay destaca en el concierto internacional por ser por lejos el país latinoamericano que más los ha utilizado en forma "sana" cuando emanan de la ciudadanía. E inclusive en el concierto internacional global Uruguay destaca ranqueando en el quinto o sexto lugar.

EC - Y a ti te resulta una práctica muy saludable.

DA - A mí me resulta supersaludable, creo que la literatura en general también los acepta como recursos sumamente saludables en el sentido de que permiten sincronizar el deseo de las elites políticas, de los cuadros políticos, con el sentimiento más cívico, más ciudadano, y esa coordinación a la larga fuerza a consensos mayores y a encontrar puntos más intermedios.

EC - Tú decís algo bastante categórico: los referéndum y las iniciativas populares de reforma constitucional son pedagógicos, democráticos y soberanos.

DA - Por supuesto, he vivido varias de esas instancias en Montevideo y uno ve cómo permean a la sociedad a la discusión, sea en el boliche, en el bar, en el living comedor de tu casa, charlando con tu familia. En todas las instancias de la vida esta discusión política cívica se traslada y nos permea, nos envuelve y nos lleva a discutir más y a hacer más vida cívica. Creo que eso es muy sano porque genera un ciudadano a la larga mucho más virtuoso.

EC - Vamos a ver, de todos modos, cuáles son tus objeciones, tus preocupaciones. Empecemos a examinarlas. Para eso, conviene recordar que la Constitución permite el recurso de referéndum contra las leyes, que se habilita si lo solicitan el 25% de los habilitados para votar.

DA - Eso fue incluido en la Constitución del 67. No debemos olvidar que en general los recursos de democracia directa en Uruguay se han expandido cuando se le dio más poder al Poder Ejecutivo, se los entendió como una forma de equilibrar la balanza. Cuando terminamos el colegiado y pasamos al presidencialismo unipersonal dijeron "esto es demasiada concentración, démosle algo al ciudadano", y se dio el referéndum. La iniciativa popular ya estaba incluida en la Constitución del 34, en la del 42, etcétera.

Hay que entenderlos como formas de equilibrio político. Y efectivamente, hasta la primera discusión sobre el primer referéndum que tuvimos en Uruguay, que empezó en los años 80, sobre la ley de caducidad, era el 25%, pero nunca se habían llevado a la práctica los recursos para verificar las firmas y comenzamos con la vía corta y toda la legislación de la que vamos a hablar en un ratito.

EC - A partir de una experiencia muy traumática de verificación de las firmas que se presentaron buscando aquel referéndum sobre la ley de caducidad fue que se reglamentó la utilización del recurso de referéndum. Hubo dos leyes en ese sentido, la más nueva, la que está vigente ahora, es la 17.244, de julio de 2000, que establece dos caminos posibles. Por un lado, el clásico, el de presentar firmas por el equivalente al 25% del total de inscritos habilitados para votar en el plazo de un año posterior a la promulgación de la ley; ese es el camino largo. Y por otro lado, el de presentar firmas por un 2% del total de habilitados para votar en un plazo de 150 días posteriores a la promulgación de la ley, y, si efectivamente ese 2% se comprueba, hay una convocatoria de la Corte Electoral a lo que se llama jornada de adhesión o prerreferéndum en la que tiene que votar un 25% de los habilitados para que efectivamente termine existiendo la consulta popular. Esas son las alternativas que hay hoy. ¿Cuáles son los problemas que le ves a este último procedimiento, el del prerreferéndum?

DA - Primero, no tengo absolutamente nada en contra de la institución referendal, de ir contra una ley impopular o que genere grandes rispideces, todo lo contrario. El problema lo veo en esta jornada de prerreferéndum, particularmente porque directa o indirectamente la gente puede ser sometida a presiones formales o informales para dejar de votar o para ir a votar para un lado u otro. Además, el mero hecho de estar haciendo cola en un local de votación en última instancia está deschavando mi voto, si bien no 100%, pero las probabilidades de que esté deschavando mi voto son muy altas.

EC - Tú dices que, entre otras cosas, atenta contra el secreto del sufragio.

DA - Creo que atenta contra el secreto del sufragio, por más que alguien muy tecnicista me diga "no, porque se puede votar nulo o en blanco". Es un argumento bastante débil dado que ni los votos nulos ni los votos en blanco se consideran para este 25% de recurrentes a la ley al que se tiene que llegar.

EC - Es una buena puntualización: solamente cuentan los votos a favor de la realización del referéndum, nada más.

DA - Correcto; no hay otra posibilidad: o votás en blanco o votás nulo o votás a favor de la realización del referéndum. No hay una posibilidad de decir "no quiero un referéndum".

EC - Por lo tanto, uno de los temas que te inquietan es que de alguna forma quien concurre a votar, ahí nomás, al ponerse en la cola, ya está "cantando" qué vota.

DA - Efectivamente, y creo que no debería ser así, porque en última instancia todos tenemos derecho de adherir o no a determinado acto cívico, pero es un tema personal, individual y no tengo por qué cantarlo públicamente.

EC - Por otro lado hablabas de la posibilidad de presiones. ¿Ya ha habido algún episodio en ese sentido?

DA - Ha habido varios, no me estoy refiriendo al caso uruguayo. En Italia es una cosa muy recurrente el tema de los boicots a los referéndum por aquellos que creen que van a perder y consecuentemente, como no van a ganar en la pulseada de la cantidad de votos, porque tienen un quórum de votación del 50%, tratan de sacarle el piso legal al referéndum para no se llegue a ese piso mínimo de votos y consecuentemente todo el andamiaje de esta instancia cívica se derrumbe. En Italia es muy famoso, en otros países también ha habido casos, incluso en Uruguay en las últimas semanas hemos discutido si hubo e-mail o no. No importa, no me quiero meter en el contencioso en particular, pero evidentemente hay ciertos afiches y ciertas campañas para que uno vaya o para que uno no vaya o insinuaciones muy fuertes. Está bien, uno tiene 100% el derecho de hacer cívicamente todo lo que quiera y llamar a no votar o a votar, el problema es desde el punto de vista del ciudadano que se puede sentir amedrentado, presionado, debida o indebidamente, frente algo que es privado, de la persona, del ciudadano, si decide o no votar.

EC - Pero ¿eso no ocurre en cualquier instancia electoral, el tema del riesgo de las presiones?

DA - No, porque acá vos estás deschavando el voto por ir a votar. En la elección nacional, como es obligatorio votar, podés votar nulo, en blanco, por el candidato A, B, C o D, todos votamos, entonces no hay forma de deschavar tu voto, estamos haciendo el acto cívico que como republicanos nos pusimos adelante. Eso es sano, está muy bien que sea así y lo tenemos que mantener de una forma muy querida. El problema es que acá, al no ser un voto obligatorio, se genera esa inconsistencia.

EC - ¿Y cómo se solucionaría ese inconveniente?

DA - Creo que tendríamos que eliminar este acto prerreferendal y saltar, como se hace en las grandes democracias del mundo, de la juntada de firmas a la votación si se satisfacen ciertos requerimientos, por ejemplo que las firmas sean validadas, que haya al menos un piso predeterminado de firmas. Las autoridades electorales las validan y se llama a la instancia de votación si se cumplen estas formalidades.

EC - ¿Cómo se sortea de esa manera el inconveniente que dio lugar a estos procedimientos que después se crearon? Recordemos lo que pasó en los años 86, 87, 88, cuando se intentaba el referéndum contra la ley de caducidad; había que reunir firmas equivalentes al 25% de los habilitados para votar, que es una cantidad muy grande, más de 600.000, y hubo verdaderas batallas en la Corte Electoral evaluando si una firma era válida o no, eran batallas políticas tremendas. Partiendo además de otro dato, que incluso si la firma era correcta, si era válida, perfectamente podía ser muy diferente de la firma que figura en la credencial cívica, porque pasa el tiempo y la gente va modificando su estilo de firmar.

DA - Obviamente. Hay dos grandes aspectos, por un lado la cuestión más técnica de la validación de la firma en sí misma, y por otro un tema de cómo pretendemos pensar estos institutos referendales. En primera instancia, evidentemente la Corte Electoral en ese momento carecía –y posiblemente también hoy carezca– de los instrumentos necesarios para validar esa semejante cantidad de firmas en tiempo y forma. Por lo que tú decís, porque a lo largo de la vida vamos cambiando nuestra firma, que va variando notablemente con respecto a la que aparece en la credencial por más que seamos la misma persona y quereramos representar un deseo político de adherir o no a un recurso. Y si le sumamos la otra pata que te mencioné recién, cómo entender este recurso referendal, y vamos a la experiencia internacional, vemos que la firma del 25% del padrón uruguayo es absolutamente demencial y desmedido en cantidades grandes.

EC - Ese es un buen dato que vale la pena incorporar. ¿Qué dice la experiencia internacional en esta materia?

DA - Por ejemplo, en Italia se requieren aproximadamente medio millón de firmas, lo que en un padrón de 50 y poquito millones de ciudadanos representa un pelín menos del 10%. En 26 de los 50 estados de Estados Unidos, donde esto es una cuestión cotidiana, casi mensual en ciertas instancias, como en Oregon, en California, en el estado de Washington, etcétera, usualmente es alrededor del 8% del padrón. Creo que el 25% del caso uruguayo es totalmente desmedido. En el caso suizo, que es el más extremo, para hacer una iniciativa popular de reforma constitucional necesitás el 2% de las firmas, y para ir contra una ley federal (nacional) el 1% del electorado.

EC - Se nos fue la mano, parece.

DA - Se les fue la mano a los suizos.

EC - O a nosotros se nos fue la mano para el otro lado.

DA - Suiza y el Uruguay, a pesar de sus semejanzas y su confluencia institucional histórica, estamos en las dos puntas del espectro. Creo que lo más sabio sería ir por algo más intermedio. Tú mencionabas al principio que en esta instancia yo creo que sería muy razonable un 10%, hay muchas razones por las cuales un 10% podría funcionar muy bien, y de esta forma quiero confiar en que la Corte Electoral tiene la capacidad de auscultar las firmas en un tiempo razonable y en forma razonable, no es un 25%.

EC - Hay oyentes que plantean: está bien, supongamos que el mecanismo es ese, solo se puede buscar un referéndum por la vía de la recolección de firmas, quizás aflojando la exigencia, llevándola, como tú decías, al 10%. Pero "¿firmar no es también cantar el voto?", pregunta Quique de La Teja.

DA - En última instancia, depende de cómo uno firma. Si estás a favor de un acto y te dicen "no firmes", decís "no voy a firmar", pero podés firmar en tu casa la papeleta. Hoy ya te podés imprimir las papeletas en tu casa. Uno puede decir que firmó cuando le dicen "vení, firmá", y no firmar nunca. Es mucho más fácil para el ciudadano esquivar la presión cívica. Es mucho más fácil "mentir", hacer una mentirita blanca. Ahí uno resguarda su voto, resguarda su preferencia política y no tiene por qué cantársela a nadie.

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EC - Enseguida retomamos el diálogo con el politólogo David Altman a propósito de su análisis del procedimiento del prerreferéndum, pero también el otro análisis que incorpora en su columna sobre los plebiscitos de reforma constitucional.

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EC - David Altman es uruguayo, licenciado en Ciencia Política por Universidad Hebrea de Jerusalén, doctorado por la University of Notre Dame, de Indiana, Estados Unidos, y desde el año 2002 está radicado en Santiago de Chile y es profesor titular en el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

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EC - Con él estamos conversando esta mañana a propósito de una columna de opinión que publicó hace pocos días y que está disponible en Espectador.com sobre la promoción de un referéndum y actos de adhesión en Uruguay.

El artículo empieza con tus inquietudes a propósito de este mecanismo de prerreferéndum, lo que tendremos en Uruguay este 23 de junio, sobre todo porque implica riesgos para el secreto del sufragio, la posibilidad de que el ciudadano se vea sometido a presiones sobre qué hace, si vota o no, cuando además se puede comprobar si fue a votar o no.

Pero en el transcurso de la nota tú derivas hacia otro de los mecanismos de consulta popular, el plebiscito de reforma constitucional. ¿Por qué aparece este otro tema en la misma columna?

DA - Porque es interesante cómo a medida que fuimos reformando las constituciones uruguayas fueron quedando inconsistencias, y yo encuentro que es absolutamente inconsistente que para ir contra una ley normal, regular, que no es privativa del Poder Ejecutivo, necesitemos el esfuerzo gigantesco del 25% de apoyo del electorado, cuando para reformar la Constitución, que supuestamente es el acta fundacional que regula toda nuestra vida democrática, necesitamos solamente el 10%.

EC - Vale la pena subrayar esta observación: ¿por qué es más "caro" lograr un referéndum para derogar una ley que un plebiscito para reformar nada menos que la Constitución? Tú has investigado sobre este tema, has consultado a dirigentes políticos uruguayos, ¿te han dado una explicación de esta incoherencia?

DA - He consultado, he hablado con varios expresidentes, con varios legisladores constitucionalistas, y nadie, absolutamente nadie, me dio una respuesta de por qué reformar la Constitución tiene que ser mucho más difícil o no tan fácil como tirar abajo una ley normal. Incluso alguien que fue constituyente en el 66 me decía "ops, se nos pasó", no nos dimos cuenta y no hay coherencia entre los dos requerimientos. Pero quedan varios de estos requerimientos en el área de la democracia directa; si leés la Constitución, el artículo 331, inciso B, dice que tiene que haber por lo menos un 35% del voto que apoye la reforma para que esta sea válida. Pero si el voto es obligatorio, obviamente vamos a llegar al 35%. Quedan varias de estas cositas, detalles; la que más llama la atención es este diferencial de esfuerzo que uno tiene que hacer para reformar la Constitución o para tirar abajo una ley regular.

EC - Tú propones bajar la exigencia para buscar la derogación de una ley y subir la exigencia para intentar una reforma constitucional...

DA - Por cierto, creo que para el acto referendal es un exceso el 25%. Volviendo a los casos de buenas prácticas de la democracia directa, sea a nivel estadual en Estados Unidos, cantonal en Suiza, o federal en Suiza, Italia, Lituania, Eslovenia, etcétera, estamos totalmente en desintonía con ellos. Un 10% nos sintonizaría, porque tienen razones para ese 10%; puede ser un poco más o un poco menos, no importa, el punto es que habría que bajar significativamente este esfuerzo. Y, concomitantemente, habría que subir un poco la "facilidad" de reforma constitucional, un 10% es demasiado "barato"; entonces podríamos pasar a un 15%, por ejemplo. Eso iría de la mano de la experiencia internacional y sería muy saludable para la República.

EC - Por otro lado, en tu artículo también te detienes en el hecho de que en un plebiscito de reforma constitucional cuando llega la hora de votar solamente hay papeletas por el Sí.

DA - Sí, eso es un dolor de cabeza, y lo mencionamos hace un ratito, están las interpretaciones del que no votó Sí. Lo vimos con la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, unos dijeron "acá no hubo mayorías para el Sí" y otros dijeron "la mayoría dijo No, implícitamente". Hasta hoy hay discusiones sobre el tema, se ven en las columnas de opinión, en los programas radiales, etcétera, qué quiso decir el que no votó por Sí. Es un problema muy grande, porque efectivamente un ciudadano simple y mortal como vos, yo o cualquiera si no quiere una reforma simplemente no pone la papeleta del Sí, pero hay gente a la que simplemente no le importa la reforma. Entonces pasar de la indiferencia a asumir un "no" no es tan directo cuando uno se pone a interpretar los votos. El votante que está en contra de la reforma no puede sino mimetizarse con aquel al que no le interesa, o al revés.

EC - Por lo tanto, ¿debería haber las dos papeletas?

DA - Siempre, de esa forma nos obviamos, ¿cuánto?, tres años de discusión política y del centro pivotal de qué quiso decir el que dijo no sé qué cosa. Sería mucho más directo, mucho más simple, y por algo se inventaron las palabras "no" y "sí", son opuestos, son cosas muy claras. El que no quiera votar o quiera votar anulado o en blanco que lo haga, tanto da, el punto es que tiene que ser de fácil entendimiento si uno está a favor o en contra.

EC - Por último, tú propones que las consultas populares de este tipo no coincidan con elecciones de autoridades. ¿Por qué?

DA - Porque hay un efecto de contaminación muy evidente. En última instancia uno podría estar "presidencializando" el voto de este contencioso en particular, sea cual sea, o haciendo un ejercicio a la inversa, contaminando la elección de autoridades en función de las opiniones que tenga de este contencioso. Técnicamente en la literatura se llama voto de primero o de segundo orden. Lo más sano es separarlos, por ejemplo en el país que es el estándar de oro de la democracia directa, Suiza, nunca se coinciden las elecciones de autoridades con elecciones de democracia directa, justamente para evitar esta contaminación que puede haber para uno u otro lado. Creo que los eventuales postulantes estarían felices con esto, así como aquellos que quieren tratar el tema en particular de forma sustancial y no dejarse permear por "me gusta este líder", "no me gusta este otro". Si los separamos va a ser mucho más claro, mucho más evidente, mucho más sano para el funcionamiento general.

EC - Tú estás lanzando estas iniciativas personales para el debate, para que esto se analice. Evidentemente estás pensando en una discusión a largo plazo, esto no se va a resolver ni hoy ni mañana, no tiene nada que ver con lo que va a ocurrir el 23 de junio. Pero puede ser un proceso complicado, porque entre tus propuestas hay algunas que se resuelven por ley, por ejemplo la de eliminar el sistema del prerreferéndum, eso se corrige simplemente volviendo a reformar la ley que reguló el instituto del referéndum, pero otras requieren reformar la Constitución, por ejemplo los porcentajes. Cuando tú decís que para lograr un referéndum contra una ley alcanzaría con el 10% de los habilitados para votar, o que para un plebiscito de reforma constitucional habría que subir un poco la exigencia, por ejemplo a 15%, estás hablando de reformar los artículos de la Constitución correspondientes.

DA - Correctísimo. Y ojo, eso también lo podemos hacer los ciudadanos. Pero tenés toda la razón, esto involucra reformas constitucionales y amerita una discusión profunda sobre qué es lo que pretendemos y cómo queremos unir estos dos cuerpos directos y representativos si queremos que nuestra institucionalidad funcione. Este debate ya se dio parcialmente en el año 66, lo venimos dando desde el año 17 cuando aquel primer plebiscito ad hoc sobre separación de Iglesia y Estado. Son casi 100 años de discusión, y me parece formidable que la demos de vuelta porque, humildemente, me parece que todavía tenemos inconsistencias y tenemos. Ojalá que lo encaremos y le hinquemos el diente.

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Transcripción: María Lila Ltaif

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Documento: "Sobre la Promoción de un Referéndum y Actos de Adhesión en Uruguay"-Columna de David Alman (28 de mayo del 2013)