Seguramente ustedes recordarán cuando al inicio del gobierno de José Mujica en 2010, se generó una expectativa fuerte en torno al "shock" en infraestructura que podía impulsarse a través de las Asociaciones Público Privadas, también llamadas Participación Público Privada: las famosas PPP.

De hecho, la idea de las PPP ocupó buena parte de la agenda durante los primeros años de mandato de Mujica. Después de una discusión importante a la interna del oficialismo, en julio de 2011 se aprobó una ley para regular esta herramienta.

Sin embargo, ahora, cuando faltan diez meses para que culmine la administración Mujica, este mecanismo se ha usado poco y además han surgido algunos cuestionamientos desde adentro del gobierno hacia las PPP, sobre en cuanto a su eficiencia.

Críticas

Uno de los más críticos ha sido el ministro de Transporte y Obras Públicas, Enrique Pintado, un hombre que cuando se promulgó la ley había anunciado que había nueve proyectos para ejecutar por este camino.  Semanas atrás declaró a Búsqueda: "Las PPP no fueron lo que nosotros esperábamos". Y agregó: "Todavía estamos por sacar la primera. Yo creo que las PPP son un instrumento que en el Uruguay, si no es para aumentar el área del patrimonio vial, si no es para crear área nueva, no tienen sentido".

A su vez, a raíz de esos planteos de Pintado, algunos representantes del sector privado han sumado críticas a la forma cómo se está usando esta figura. El abogado Bernardo Porras, del estudio Hughes & Hughes, dijo a "El País" que "las obras (que se plantean por PPP) son de escasa entidad, lo que genera que los inversores se sientan defraudados". Su colega Nicolás Herrera, socio del estudio Guyer & Regules, consideró que la promoción y la relevancia que el gobierno le dio en su momento al mecanismo de la PPP hizo pensar que "había una agenda mayor de proyectos, cosa que después realmente no hubo". Por su parte, el ex ministro de Economía, Ignacio de Posadas, aseguró que la ley "murió" por su exceso de controles y trámites.

A partir de esta discusión, en la producción de En Perspectiva nos propusimos averiguar en qué están hoy las PPP. Romina Andrioli estuvo trabajando en el tema

Definición PPP

Vamos a recordar brevemente en qué consisten las PPP. Según lo define la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), que es el organismo encargado de estructurarlas, "son contratos en los cuales una Administración Pública encarga a una persona de derecho privado, por un período determinado, una actuación global e integrada que, además de la financiación, comprenda alguna de las siguientes prestaciones: diseño, construcción, mantenimiento u operación de infraestructuras".

A diferencia de la contratación convencional entre un privado y el Estado, la PPP implica un mayor grado de involucramiento del privado. Este asume por un tiempo alguna tarea más allá de la obra de infraestructura en sí, y, por otro lado, parte de sus resultados están atados a la gestión que se haga de esa infraestructura, por lo que también asume más riesgo.
 
Pero no siempre la PPP es el instrumento más adecuado para la Administración Pública. Por eso, en cada caso la CND hace estudios comparativos de este sistema y de la contratación convencional, para contar con distintos escenarios y resolver qué es lo que se hace.  

Proyectos

En la actualidad el proyecto PPP más avanzado está radicado en el Ministerio del Interior y es la construcción de una cárcel en Punta Rieles.  En este caso ya se hizo el llamado, se recibieron las ofertas y se las evaluó. En este momento la resolución del llamado se encuentra a estudio del Tribunal de Cuentas. Si sale sin observaciones de este organismo, ya estará en condiciones de adjudicarse el contrato (provisoriamente) al ganador.

Diferente es la situación de otro de los proyectos: un tramo de las obras de las rutas 21 y 24 que también se pensaba ejecutar bajo este sistema de PPP. El gerente general de la CND, Mario Piacenza, nos explicaba lo siguiente:

"Las rutas 21 y 24 el trámite está un tanto atrás. Falta información para que el MEF y la OPP se expidan. Falta la información de la disponibilidad fiscal del MTOP para iniciar todo el trámite del llamado a ofertas y (luego se inicia) el mismo trámite de la cárcel, con la evaluación"

Si esa información de disponibilidad fiscal terminara de ajustarse próximamente entre el MEF y el MTOP, podría llegar a hacerse el llamado este año, según nos decía Piacenza. Pero, de todas formas, eso no es seguro.

Luego, otro proyecto que se manejó para concretar a través de las PPP es un tramo de vía férrea que va de Algorta a Fray Bentos, dos localidades del departamento de Río Negro. Pero este es el mismo proyecto que en los últimos timpos el presidente Mujica ha considerado hacer a través de una contratación directa con el gobierno chino, en caso de que alcance un acuerdo con los demás partidos políticos que le permita evitar una licitación internacional que llevaría mucho tiempo.

"Exceso de expectativas"

Entonces, teniendo en cuenta que sólo está próximo a concretarse el proyecto de la cárcel, y las críticas que el mecanismo de las PPP ha recibido del ministro Pintado y de agentes privados, le consultamos a Piacenza cómo se veía esto desde la propia CND, como organismo que articula este mecanismo:

"La PPP es una herramienta absolutamente nueva, que fue originada por una ley, muy reciente del 2011, y que tiene un proceso de aprendizaje a nivel institucional del Estado y del sector privado muy grande. El exceso de las expectativas fue que se creyó que aprobando la ley y reglamentándola, bajándola un poco más a tierra, en enero de  2012 alguien pensó que apretando un botón  esto surgía y fluía sólo. Ese es un concepto absolutamente erróneo. Y además se ató a velocidad y PPP no es velocidad. PPP es una herramienta de la que estamos aprendiendo. Estamos en la curva de aprendizaje cuando esto recién está naciendo. Y es un contrato entre el Estado y un privado, es digamos un casamiento, por unos 20 o 25 años, que es lo que duran los contratos, donde la seguridad jurídica entre las partes es clave y es lo que garantiza el éxito del proyecto. Obviamente que eso tiene su tiempo. Se hace un estudio muy profundo y se va avanzando".  

Piacenza remarcaba que la evaluación de lo que ha ocurrido con las PPP depende de qué expectativas se tenían originalmente.   

"Si tú me decís: yo pensé que esto en un año lo teníamos resulto, yo te digo que no; en un año era imposible. Pero partiendo de la base de un error conceptual. Partimos de conceptos equivocados al inicio, no sé contra qué lo estamos comparando. Si lo comparamos con la experiencia internacional, y consideramos que es nuestra primera experiencia, que tenemos un camino por aprender enorme y muy fértil, nosotros estamos conformes con los tiempos. Si me lo atás a la infraestructura que necesita el país, ahí no, pero estamos comparando cosas diferentes".

Piacenza mencionaba lo de las experiencias internacionales… Según pudimos relevar, y nos comentaban algunas fuentes, en general en el mundo una PPP requiere entre dos y tres años para asegurar la viabilidad y la factibilidad de la iniciativa. Inglaterra, por ejemplo, hizo por este sistema 200 obras para los Juegos Olímpicos y en promedio esos proyectos demoraron entre dos años y medio y tres.

Diferencias políticas

Dentro del gobierno son claras las diferencias sobre este tema y sobre las expectativas respecto a las PPP.

Según fuentes políticas que consultó En Perspectiva, el Ministerio de Transporte, que es uno de los que podría estar más interesado en este sistema, "se enfrascó en discusiones técnicas e incluso le debe información al Ministerio de Economía para poder avanzar". Por eso, agregaban las fuentes, no se entiende que luego ese mismo ministerio plantee públicamente la ineficiencia de este tipo de asociaciones con los privados.

En febrero de este año, la por entonces presidenta de la CND, Adriana Rodríguez, no fue muy optimista respecto a poder concretar muchas más obras por PPP además de la cárcel de Punta de Rieles. En esa oportunidad dijo al diario El País: Los dueños "de la cosa pública son los ministros y hoy no tenemos mayor interés demostrado porque nadie quiere meterse en algo que capaz que el próximo ministro no lo quiere", admitió. "Sería como una inversión un poco arriesgada. Los ministerios quieren más bien consolidar lo que tienen", puntualizó.

Por su parte, la senadora Lucía Topolansky cree que en el futuro será necesario reconsiderar la ley de PPP, a la luz de lo que ha sido hasta ahora. Hablando con En Perspectiva, lo planteó en estos términos.

"El PPP no ha funcionado demasiado. En realidad con la ley sólo hay una constricción que es la cárcel en Punta Rieles. Pero no enganchó mucho a las empresas. No así el tema de la vivienda de Interés Social. Capaz que en el futuro hay que revisar un poco qué le está faltando o qué le está sobrando a la ley para que sea atractiva".

¿Cuánto interés en general ha despertado en los inversores la implementación del mecanismo de las PPP? Según nos decía Piacenza, "los proyectos en nuestro país, por los volúmenes que se manejan, de entre 80 y 100 millones de dólares, no son "un llamador interesante para las grandes empresas internacionales", pero sí pueden serlo para algunas empresas regionales. De hecho se han presentado o han planteado su interés averiguando sobre los llamados firmas chilenas, brasileñas y colombianas.

Experiencia comparada de las PPP

De todas formas, teniendo en cuenta las críticas que reciben, vale la pena saber qué ha ocurrido en otros países que han desarrollado las PPP.

Según nos decía el fundador de Zabala Abogados, Pablo Etcheverry, quien se tituló como abogado en Uruguay y en Inglaterra y Gales, y por lo tanto conoce las leyes de ambos países, lo que pasa en Uruguay "se condice con la lenta aceptación que tuvieron las PFIs (Private Finance Iniciative) en el Reino Unido, donde se comenzó a utilizarlas tímidamente en el año 92 por los Conservadores y fue solo cuatro años después, con los Laboristas, cuando se pasó a emplearlas con intensidad".

En particular, Etcheverry se detuvo en uno de los aspectos mencionados en la crítica a las PPP en Uruguay: los diferentes organismos que pueden llegar a participar en el proceso de PPP y el impacto que eso tiene en la burocratización del sistema. Según este especialista, "eso también pasó en el Reino Unido y con el tiempo fue corrigiéndose".  ¿Qué hicieron allí?  "Se fue intentando crear organismos centralizadores de los proyectos, para hacer el procedimiento más rápido para el inversor".

Preguntas

¿Veremos en el próximo gobierno más obras concretarse por el mecanismo de las PPP? ¿Será necesario hacer más atractivo esta herramienta? ¿Podrán en un futuro hacerse escuelas, liceos y hospitales, mediante este sistema? ¿Será esta la forma de atender las carencias que arrastramos en materia de infraestructura, y de hacerlo de la manera más eficiente?

Son preguntas que deberemos ir respondiendo a lo largo de los años, y a medida que se vayan concretando las distintas iniciativas.

Pero, por lo visto, falta bastante para acumular una primera experiencia que permita sacar conclusiones.

***