(emitido a las 8.58 hs.)

EMILIANO COTELO:
Buena parte de esta campaña electoral viene pautada por el cruce de denuncias de corrupción que afectan a figuras de distintos partidos, algunos jerarcas del Gobierno nacional, otros de intendencias departamentales. A cada rato escuchamos apelaciones a la "honestidad" o a la "transparencia".

Por definición, el seguimiento de la gestión de los gobernantes es una de las aspiraciones básicas de los partidos minoritarios. Y para eso es fundamental que los organismos de control tengan atribuciones reales y efectivas. Varios partidos de la oposición proponen medidas para fortalecer esas posibilidades de control.

Es el caso del Partido Independiente (PI), que ha hecho de este capítulo uno de los más destacados de su programa.

¿Qué medidas sugieren?

Vamos a conversarlo con Conrado Ramos, doctor en Ciencia Política, especialista en reforma del Estado, fue subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en los Gobiernos del Frente Amplio (FA).

¿Cómo es el contexto? ¿En qué marco se proponen esos instrumentos?

CONRADO RAMOS:
Concretamente en el marco de observar deficiencias muy grandes en los temas de gestión, en los temas de monitoreo y evaluación de políticas. A luz pública han saltado estos casos de corrupción, mal uso de fondos públicos, pero además nos estamos enterando muy tarde de algunos fracasos estrepitosos en materia de gestión pública.

En educación, por ejemplo, es un caso paradigmático, recién cuando saltan aquellas estadísticas que nos dicen que dos de cada tres alumnos en secundaria no la estaban terminando despertamos la alarma pública. Si tuviésemos instalados buenos sistemas de monitoreo y evaluación de la gestión se habrían prendido luces amarillas para hacer las correcciones necesarias y que el Parlamento tomara cartas en el asunto. No enterarnos ahora en año electoral de los desastres que están ocurriendo en esta materia. De ahí vienen nuestras recomendaciones para mejorar la transparencia.

EC - La transparencia o el control, ustedes manejan un concepto un poco más amplio que el de "corrupción" o mal manejo de fondos o incluso abuso de funciones, un delito que ha estado en juego. Van también al monitoreo de los resultados, de la eficiencia.

CR - Exactamente, porque reduce enormemente los márgenes de corrupción. No solamente nos aseguramos de que se estén entregando mejores servicios a la ciudadanía, sino que además se reducen los márgenes de corrupción. El Uruguay en estándares internacionales es de los países en América Latina que mejor califican, junto con Chile y Costa Rica. La tríada Uruguay, Chile y Costa Rica son los mejores países en índice de desarrollo humano y en calidad institucional en América Latina.

Eso no quiere decir que no haya márgenes de corrupción. Hay corrupción velada en muchos casos, otras veces no es tan velada, esa corrupción se desvela. Pero además hay un alto grado de ineficiencia en la provisión de servicios públicos para los cuales la ciudadanía paga impuestos y reclama calidad, en salud, en educación, en infraestructura, en muchos de ellos.

Esto toca la problemática de accountability, es decir, rendición de cuentas subjetiva y objetiva.

EC - ¿Cuál es la diferencia?

CR - La rendición de cuentas objetiva es: a mí me llaman al Parlamento y yo rindo cuentas, pero no me hago cargo, no me hago responsable subjetivamente de las fallas que ha habido. En inglés está el término responsibility, me hago cargo subjetivamente, no solamente entrego un documento escrito o comparezco, pero al final digo que no tuve nada que ver con eso. Para eso está la rendición de cuentas políticas. La rendición de cuentas políticas de un ministro implica no solamente que rinde cuentas objetivamente, sino que subjetivamente dice: "Yo soy responsable, porque este organismo está en mi órbita".

Si los ministros no se van a hacer cargo de lo que pasa en sus servicios (INAU en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, una empresa pública en la órbita de un ministerio, ASSE en la órbita de Salud Pública), porque están descentralizados, son autónomos, entonces eliminemos la ficción de la responsabilidad ministerial.

EC - ¿En qué se debe traducir esa responsabilidad subjetiva?

CR - Hay formas de rendición de cuentas internas y externas al Poder Ejecutivo. Las internas al Poder Ejecutivo involucran a los cuasi poderes, como el Tribunal de Cuentas, y las externas políticamente refieren por ejemplo al Parlamento. Luego externas hacia la ciudadanía, directamente la rendición de cuentas.

La rendición de cuentas interna puede ser legal, está la rendición de cuentas jerárquicas, un subordinado debe rendir cuentas a su jerarca legalmente. También es política internamente, un servicio como ASSE debe rendir cuentas al ministro. Y también gerencial, si se estableciesen –que no hay, hay algunas pero no funcionan adecuadamente– compromisos de gestión verdaderos, si el directorio de ASSE firmara un compromiso de gestión con el ministro habría una rendición de cuentas más de corte gerencial, que se usa en la mayoría de los países desarrollados para monitorear y evaluar.

Lo que proponemos es instalar en varios frentes mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas de la gestión, de manera de achicar los márgenes de corrupción. Si se quiere una rendición de cuentas más gerencial, profesional, sería mediante los compromisos de gestión que el ministro firma con sus subordinados –en estos casos los directorios o los gerentes generales–, y luego monitorea y evalúa.

Proponemos que esos compromisos de gestión, como ocurre en otros lugares, sean evaluados por un Ministerio de Economía y Finanzas que ve el plan de negocios del organismo, cómo se vienen ejecutando las partidas. Debería ser una OPP, un organismo que piensa las políticas a mediano plazo y hace un control de los indicadores de gestión y de resultado de las políticas.

Por otro lado, los compromisos de gestión también deberían ser auditados externamente, tendría que haber una rendición de cuentas políticas evaluada por el Parlamento.

EC - Ese es uno de los puntos que me llaman la atención en el programa del PI. Dice: "Reforzar la capacidad del Parlamento para realizar auditorías de gestión sobre los organismos públicos, tal como lo hacen otras auditorías parlamentarias en regímenes parlamentaristas y en el presidencialismo norteamericano".

CR - Invito a ver el trabajo de la General Audit Office en Estados Unidos, cómo funciona, y cómo funcionan las auditorías del Parlamento en los regímenes presidencialistas.

EC - Acá no estamos hablando de comisiones investigadoras.

CR - ¡No, no!

EC - Es otra historia.

CR - Sí, sí, claro, no tiene nada que ver.

EC - El Parlamento realizando auditorías de gestión sobre organismos públicos. ¿Hoy en Uruguay se hace algo de esto?

CR - No, no se hace. Insisto, no tiene la menor capacidad de controlar al Ejecutivo, solamente cuando se hacen las rendiciones de cuenta y las leyes de presupuesto. Todavía no hemos podido avanzar adecuadamente hacia un presupuesto basado en resultados que permitiera al Parlamento realmente evaluar los resultados. Sigue siendo un presupuesto basado en insumos, el Ejecutivo rinde cuentas de cuánto gastó en el rubro cero (salarios), cuánto en funcionamiento, en inversión, pero no dice qué hizo con esa plata. Hay un intento de empezar a avanzar en esa materia y se está trabajando, pero falta mucho y no hay todavía un impulso político decisivo para avanzar en eso.

EC - ¿Cómo sería? ¿El Parlamento auditaría la gestión de todos los organismos públicos de manera permanente?

CR - Hace una selección de los compromisos de gestión a los que quiere hincarles más el diente.

EC - Eso implica recursos humanos, infraestructura.

CR - Lógicamente. Pero el Parlamento uruguayo tiene recursos.

EC - ¿Ustedes entienden que con los medios que hoy tiene el Parlamento lo puede hacer?

CR - Gonzalo Pérez del Castillo ha hecho trabajos para Naciones Unidas en los que ha detectado que el Parlamento tiene rubros como para desarrollar esto. Y si no, deberíamos aprobárselos. En el PI prácticamente no hemos hecho promesas electorales, no las hacemos, sí diríamos: redistribuya el dinero en vez de prometer cosas que de repente no son tan esenciales para la calidad de los servicios que se entregan a los ciudadanos. Creo que son necesarios buenos controles políticos sobre la gestión del Ejecutivo.

EC - Supongamos que esa posibilidad existiese hoy. ¿Qué auditoría de gestión se estaría realizando?

CR - Si tuviéramos que ver cómo está evolucionando el sistema público de salud en ASSE, el sistema de educación. Si hubiera un observatorio, incluso con indicadores, en los temas de rendimientos educativos en secundaria, y si pudiésemos avanzar a que –como están todos los partidos políticos proponiendo hoy en día– haya comunidades educativas, que las instituciones tengan más descentralizadamente capacidad de estar en proyectos de centros y que las inspecciones sean más de equipos inspectivos que van a un proyecto de centro, esos proyectos se podrían monitorear.

EC - Se podrían monitorear desde el Parlamento.

CR - En las democracias desarrolladas el Parlamento trabaja con el Ejecutivo en la confección de los indicadores de los compromisos de gestión. El Parlamento tiene expertos y sectorialistas que se especializan en determinadas materias. Es un trabajo que en primera instancia es más de cooperación entre los poderes de Estado, de manera que cuando llega la hora del contralor no es solamente de punición y no es usado políticamente para castigar al Gobierno.

Hay un entendimiento en estas democracias desarrolladas maduras de que el Parlamento junto con el Ejecutivo construyen una mejor calidad de gestión, por lo tanto trabajan juntos en la construcción de esos indicadores. Porque si yo construyo un indicador de proceso nada más (hice tantos trámites sobre tantos recursos), eso no indica nada, y esos son los tipos de indicadores que le llegan al Parlamento. Pero si el Parlamento trabaja con el Ejecutivo en construir indicadores sustantivos, luego esos indicadores se pueden monitorear.

No estamos diciendo de construirlo de hoy para mañana, simplemente empezar a trabajar en estos temas fuertemente. Que la ciudadanía también pueda ir monitoreando vía páginas webs cómo evolucionan estos compromisos de gestión y tener luces amarillas en caso de que haya resultados que están dando mal. Sirve tanto para dar información a la ciudadanía como para mejorar la calidad de la política pública y la toma de decisiones de aquellos que son responsables de las políticas.

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EC - ¿Algo más con respecto a medidas para mejorar la transparencia y el control en el funcionamiento del Estado?

CR - Tenemos que tener burocracias profesionales, además, en vez de gerencias a dedo. No porque no sean buenos técnicos, yo puedo elegir alguien a dedo y que sea buen técnico, pero no va a tener la autonomía profesional que se le exige a la burocracia profesional moderna, de carrera, weberiana. Para eso los servicios civiles en el mundo pasaron de ser clientelistas a tener burocracias profesionales. Una burocracia profesional –así lo dispone nuestro Estatuto del funcionario– tiene que denunciar cuestiones que no van de acuerdo a regla, a ley o de buena administración. Por lo tanto, reduce los márgenes de corrupción.

EC - En términos prácticos, ¿qué implica eso? ¿Cómo se logra esa burocracia profesional?

CR - Concursándola, evaluándola, teniendo buenos sistemas de evaluación. No poniéndoles cámaras de televisión en los ministerios para vigilarlos, sino evaluando los resultados. Además, estas burocracias están protegidas en la medida en que filtren información cuando ven que hay cuestiones ilegales. Cosa que a los muchachos de COFE no los preocupa, pero debería ser la principal preocupación de un estatuto de funcionario ver lo que en otros lugares se dice los whistleblowers, aquellos que filtran información al Parlamento o a la prensa en caso de que vean que una vez que advierten a sus autoridades hay algo que no está conforme a la ley o a la buena administración, tienen la obligación de marcarlo. Porque si yo pertenezco a un sector político y estoy ahí por lealtad política, si llego a expresar insatisfacción y amenazo con esto me pueden sacar de un plumazo, porque estoy puesto a dedo por confianza política.

EC - Otro de los instrumentos que ustedes proponen ha sido mencionado por varios partidos políticos: reforzar y fortalecer el rol del Tribunal de Cuentas de la República (TCR) para que sus observaciones sean tenidas en cuenta por las jerarquías del Poder Ejecutivo.

CR - El TCR puede hacer tanto el control legal como de gestión, así lo determina su propia Carta Orgánica. Pero básicamente lo que viene haciendo es un control legal ex ante y ex post. Sucede que sus observaciones no tienen efecto suspensivo. Es más, en el principio del período de Mujica habíamos recomendado que hubiera un acuerdo político para marcar cuáles son las observaciones sustantivas y las no sustantivas. Porque el TCR, en la medida en que no se moderniza el derecho público, está obligado a hacer un montón de observaciones que si uno les preguntara tanto a los funcionarios como a los ministros si quisieran hacerlas dirían que las ven inútiles. Entonces llegan tantas observaciones al Parlamento que las sustantivas quedan perdidas entre las no sustantivas.

EC - Un paquete importante de las observaciones que llegan al Parlamento no tienen trascendencia, y están haciendo ruido, molestando, sacando tiempo…

CR - … a las que realmente son sustantivas. Se hace caso a una observación cuando hay posibilidad de hacer un escándalo político a partir de ella. Eso no debería pasar, no le hace bien a nuestra cultura democrática. Además las observaciones deberían tener efecto suspensivo, como tienen las observaciones de la Contraloría de Chile, por ejemplo.

EC - En el programa también se habla de "controlar, regular y prohibir el desarrollo de sociedades anónimas de capital estatal".

CR - Por lo menos las nietas y bisnietas. Pensamos que debería haber una profunda transformación del derecho público, y si no, empezar a pensar cómo pasar al derecho privado las empresas públicas. Pero no lo hemos puesto en nuestra plataforma ni estamos en condiciones políticas para tratar este tema.

EC - A ustedes los preocupa la proliferación de sociedades anónimas, que ha ido creciendo en los últimos años.

CR - Exactamente, nietas, bisnietas de las empresas públicas.

EC - O sea, un ente autónomo crea la sociedad anónima A, y después esa sociedad anónima A crea una o dos o tres…

CR - No, crea seis u ocho sociedades anónimas, como Ancap. Luego cada una de esas sociedades anónimas crean a su vez otras sociedades anónimas, cuatro, cinco, seis. Y esas a su vez crean otras. Entonces es una jungla de sociedades anónimas que la sociedad tiene poca capacidad para controlar.

EC - El "Estado paralelo" le ha llamado alguien.

CR - Los gringos le dicen shadow government, el Estado en las sombras.

EC - Y muchas veces se lo justifica por el lado de "necesitamos agilidad, necesitamos una eficiencia que con la normativa que rige las empresas públicas no se puede tener".

CR - Modernicemos la normativa. Lo dijo Korzeniak al principio del período de Vázquez: estamos 60 años atrasados en derecho público. ¿Qué pasa que no nos atrevemos a modernizar? El Estado alemán tiene el Ministerio del Interior que se encarga de la simplificación normativa: simplifica, actualiza y moderniza toda la legislación del derecho público alemán. Estamos hablando de Alemania, que tiene alguna regulación que otra. ¿Por qué no nos atrevemos a hacer eso acá?

EC - Ustedes ven un problema en ese desarrollo de las sociedades anónimas que se ha ido deformando y creciendo de manera excesiva. Mencionan también los fideicomisos, el papel que ha ido adquiriendo la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), justamente como una especie de muleta que resuelve problemas.

CR - Es la fuga del derecho público. No podemos seguirnos fugando del derecho público inventando funciones a personas públicas no estatales porque funcionan dentro del derecho privado.

EC - Una de las consecuencias de la creación de esas sociedades anónimas o de ese tipo de instrumentos es que sobre ellas los controles ya no son posibles o son mucho más complicados.

CR - Son controles privados. Algunas de estas sociedades anónimas tienen muy buenas auditorías de empresas privadas, que están publicadas en la web y se pueden conocer. Otras no son tan transparentes. Incluso su actividad, su razón de ser tampoco es tan transparente. Nos han llegado datos de que algunas de ellas son especies de Manpower para contratación de personal. Entonces hacemos gárgaras de que tenemos una ventanilla única de entrada de personas, y hay gente que hace todos los exámenes correspondientes y otros entran por vías laterales al Estado. No lo hacen de forma permanente, pero tenemos que sincerar.

Obviamente, siempre se habla de este tema, luego se está en el Gobierno y se dice "echemos mano a esto que es lo más fácil", en lugar de trabajar en serio en una reforma del Estado en serio. El producto de eso lo van a ver los que siguen. Tiene que haber un gran pacto interpartidario. Yo entiendo que un pacto interpartidario en época electoral es pour la galerie, pero varios venimos hablando desde distintas tiendas de las mismas cosas. Sentémonos a trabajar.

EC - Dice en el programa del PI: "La facultad de constituir sociedades de forma privada o participar en su creación debe limitarse a las entidades estatales que desarrollen sus actividades en competencia con empresas privadas. Y prohibir por ley que las sociedades privadas creadas o participadas por entidades estatales estén facultadas a crear a su vez nuevas sociedades o participar en su creación, así como disponer la disolución y liquidación de las existentes".

Proponen ir a una restricción.

CR - Restringir el uso de las sociedades anónimas. Esa proliferación enorme para el escape al derecho público justamente escapa mucho a los temas de rendición de cuentas a la ciudadanía.

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EC - A fines de julio, el candidato del Partido Colorado (PC), Pedro Bordaberry, les envió una carta a los otros candidatos presidenciales invitándolos a firmar un "pacto contra la corrupción".

CR - Mieres contestó.

EC - … Les adjuntó sus propuestas sobre el tema y dijo estar abierto a que los demás hicieran aportes. El planteo tuvo hasta el momento solo una respuesta positiva: la del PI.

CR - Lógicamente.

EC - Tabaré Vázquez, el candidato del FA, respondió que no, y Lacalle Pou, el candidato del PN, no ha emitido un comentario sobre este asunto.

CR - Yo entiendo que no por decir "vamos a hacer ahora un pacto contra la corrupción" y pactemos se va a eliminar la corrupción. Eso es un poco naíf políticamente, no es viable dicho de esta forma. Creo que lo que se busca con ese pacto contra la corrupción es sentarse a trabajar luego del período electoral y ver cuáles son las propuestas. Como dice Fito Garcé, si uno estudia los programas de los partidos ve que son interesantes. A veces por intereses políticos, pero otras veces por incapacidad nuestra, de los comunicadores políticos, no hemos podido explicitarle muy bien a la ciudadanía en qué nos parecemos y en qué nos diferenciamos. Nos diferenciamos en mucha cosa. Sobre todo en el enfoque que tenemos sobre el mercado, la sociedad civil y el Estado, cómo interactúan esos tres sectores. Ahí hay diferencias notorias.

Pero sin ser naíf políticamente, creo que luego de las elecciones hay margen, si uno mira las propuestas que hay, hay un margen como para sentarse a trabajar en esto. No sé si es contra la corrupción, corrupción siempre va a haber, pero disminuye enormemente la posibilidad de intersticios de corrupción.

EC - El PC dio a conocer en ese momento una serie de medidas. Usted decía que las ha revisado.

CR - Incluso los compromisos de gestión no está bien explicitado a qué nivel, pero están presentes.

EC - "La reforma del Estado comienza por los jerarcas", dice uno de los títulos. "Garantizar, fortalecer y dotar de independencia a la Junta de Transparencia y Ética Pública, pero no solo a ella, a la Unidad de Acceso a la Información Pública y a la Comisión de Defensa y Promoción de la Competencia, sacándolas de las órbitas del Poder Ejecutivo."

CR - Señalaste un aspecto superimportante, que también está en nuestro programa: dotar de autonomía realmente a las unidades reguladoras en este país. Lo mismo podría decirse con Dinama y otras. No tiene sentido que la Unidad de Acceso a la Información Pública esté dentro de Agesic, dependiente del Poder Ejecutivo. Y así sucesivamente. ¿Vamos a jugar en serio a la regulación o no?

EC - Después dice: "Se debe limitar la posibilidad de que se declaren confidenciales o reservados los asuntos de Gobierno y nunca alcanzar una comisión especial del Parlamento Nacional". "Asegurar que los dictámenes y observaciones del TCR tengan verdaderos efectos a nivel parlamentario con formación de comisión bicameral de seguimiento de las observaciones del Tribunal." "Comisiones investigadoras. Aprobar una ley que asigne a las mismas mayores atribuciones en el ámbito de sus competencias, disponer que cuenten con recursos suficientes y obligar a la concurrencia de implicados y testigos." "Independizar a los fiscales del Poder Ejecutivo, separar al Ministerio Público y Fiscal del Poder Ejecutivo consagrando su independencia…"

CR - Esa es una reforma de mayor porte.

EC - Y podría mencionar algunas más. ¿Cómo analizan ustedes este paquete que propone el PC?

CR - Nos parece un paquete trabajado seriamente, bueno. Y si uno revisa algunas de las propuestas del PN también, he trabajado con Alberto Sayagués, que también ha estado muy involucrado en este tipo de propuestas. Por eso veo que hay un ambiente favorable.

EC - El doctor Tabaré Vázquez en su respuesta destacó que en 2005-2010 y 2010-2015 se ha avanzado con medidas concretas para mejorar la transparencia, incluso, por mencionar un ejemplo, la instalación de los juzgados del Crimen Organizado.

CR - Es cierto. Y también se ha instalado la Unidad de Acceso a la Información Pública, también hay una Unidad de Protección de Datos Personales… Es cierto que se ha avanzado. Pero ¿por eso estamos en una buena posición y no tenemos que mejorar enormemente la eficiencia y empezar a modernizar? Este país está muy atrasado en esta materia de transparencia, rendición de cuentas, monitoreo de políticas. Y porque se hayan hecho algunas cosas… que se han hecho incluso con peligro de retroceso, las enmiendas que se querían hacer a la ley de acceso a la información pública eran retrocesos.

Hay que volcar todo el peso del sistema político uruguayo en reforzar este tipo de medidas de mayor transparencia y evaluación de políticas públicas. Yo creo que hay margen. Ahora en campaña electoral es difícil, uno dice "no hiciste" y "nosotros hicimos más que ustedes", vamos a estar en esa disputa. Está bueno que estemos hablando de estas cosas, eso ya es muy importante. Luego de la campaña habrá lugar para ponerse de acuerdo.

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Transcripción: María Lila Ltaif