En este período de gobierno hemos discutido mucho a propósito de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de determinadas leyes. Por ejemplo, el tema estuvo presente con fuerza en la campaña electoral que acaba de terminar.

Un argumento que han manejado con frecuencia algunos actores del sistema político es que los gobiernos con mayorías parlamentarias propias, como los del Frente Amplio, implican mayor riesgo de acumular leyes viciadas de inconstitucionalidad porque el oficialismo se ve tentado a no escuchar las opiniones contrarias. Otros han sostenido que el motivo de tantas inconstitucionalidades es que hay pocos abogados en el Parlamento, y sobre todo en la bancada del Frente Amplio. Y están también los que explican el problema por el apuro en aprobar determinadas normas.

Pero, más allá de este debate sobre lo ocurrido en los últimos diez años en esta materia, puede ser bueno ampliar un poco el foco y preguntarnos qué dice la historia de nuestro país.

¿Cuál ha sido la realidad en cuanto a leyes inconstitucionales en cada gobierno desde el regreso de la democracia?

La producción de En Perspectiva accedió a un documento con la respuesta a un pedido de informes que el senador Ernesto Agazzi realizó a la División de Estudios Legislativos del Parlamento. Allí figura la lista completa de los dictámenes de inconstitucionalidad emitidos por la Suprema Corte de Justicia desde marzo de1985 hasta el pasado 21 de octubre (de 2014).

Con esos datos en la mano, le pedimos ayuda para su procesamiento al politólogo Daniel Chasquetti, del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República, quien está especializado en el estudio y el análisis de la tarea legislativa.

¿Qué dicen esos antecedentes?



Si consideramos las leyes que fueron declaradas inconstitucionales en cada período de gobierno surge lo siguiente:

Del primer gobierno de Julio María Sanguinetti (1985-1990), la Suprema Corte de Justicia declaró cinco leyes inconstitucionales.

Del período encabezado por Luis Alberto Lacalle (1990-1995) fueron seis, o sea, una más.  

De la segunda presidencia de Sanguinetti (1995-2000) sólo tres leyes fueron inconstitucionales para la SCJ.

Del gobierno de Jorge Batlle (2000-2005), hubo cinco leyes declaradas inconstitucionales (la misma cantidad que las del primer gobierno de Sanguinetti).  

De la presidencia de Tabaré Vázquez (2005-2010), la cantidad de leyes inconstitucionalidades fue tres; igual que en el segundo mandato de Sanguinetti.  

Y por último, de la administración del presidente José Mujica (o sea, desde marzo de 2010 hasta el 21 de octubre de este año), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales siete leyes.

O sea que el actual fue el período donde hubo más leyes inconstitucionales, aunque en realidad hubo sólo una más que en el gobierno de Lacalle y dos más que en el primer período de Sanguinetti y que en la presidencia de Batlle.

Sí. Pero te propongo incorporar otro ángulo de análisis: la proporción entre leyes inconstitucionales y el total de leyes aprobadas en cada legislatura. Si hacemos esas cuentas vemos que del primer período de Sanguinetti fueron declaradas inconstitucionales 1,34% de las leyes. Del de Lacalle el 1%. Del segundo de Sanguinetti el 0,5%. Del gobierno de Batlle el 0,8% y del de Vázquez el 0,4%. En el caso del gobierno de Mujica 1,32% de las leyes fueron declaradas inconstitucionales.
 
O sea, si analizamos la cantidad de inconstitucionalidades en relación al total de leyes aprobadas por período, pasando raya tenemos: el gobierno que tuvo un ratio más alto fue el primero de Sanguinetti seguido muy de cerca, casi igual porcentaje, por el de Mujica. En el otro extremo, el gobierno de Vázquez fue el que tuvo menor proporción de leyes inconstitucionales.

Sí, exacto. Pero todavía podemos incorporar una tercera lectura: la cantidad de dictámenes de inconstitucionalidad que tuvieron las leyes de cada gobierno…

¿Qué diferencia tiene con lo que veníamos analizando recién?  

En este enfoque vamos a considerar la cantidad de veces que la Suprema Corte de Justicia expresó que una ley tenía determinados artículos que eran inconstitucionales y después, con el paso del tiempo, volvió a referirse a esa misma ley y señaló que había otros artículos inconstitucionales.
Por ejemplo… Sobre la ley N° 16.226, que es la Rendición de Cuentas de 1990, en un primer pronunciamiento la SCJ señaló como inconstitucional el artículo 122. Luego, en otro dictamen, declaró inconstitucional el artículo 174, y después incluso – en otro dictamen- se declararon inconstitucionales los artículos 97, 169, 247, 258 y 25.

Hecha esa aclaración de considerar las inconstitucionalidades por dictámenes y no por leyes, ¿qué dicen esos números respecto a cada período de gobierno?

Si vamos a esos números, la mayor cantidad de dictámenes de inconstitucionalidad se dio sobre leyes del período de gobierno de Luis Alberto Lacalle, cuando hubo 11 dictámenes.
Le sigue el gobierno de Mujica con siete; luego el gobierno de Batlle con seis; después el primer gobierno de Sanguinetti con cinco, después el de Vázquez con cuatro dictámenes de inconstitucionalidad y, por último, la menor cantidad de dictámenes de inconstitucionalidad se dio en la segunda administración de Sanguinetti.

 

¿Tenemos que hacer alguna otra aclaración de estos datos?  
 
Podríamos considerar en este primer análisis que hay algunos recursos de inconstitucionalidad que se han presentado sobre leyes recientes, aprobadas por ejemplo durante esta legislatura, y sobre las cuales la Suprema Corte de Justicia aún no se pronunció.

Sí, ese es el caso, por ejemplo, de una la ley de Responsabilidad Penal del Empleador, sobre la que se ha discutido tanto. Muchos especialistas han planteado que esta norma es inconstitucional y de hecho algunas gremiales presentaron los recursos correspondientes, pero la SCJ aún no se pronunció.

***

EMILIANO COTELO:
Ahora vamos a avanzar sobre estos números. Para eso recibimos a Daniel Chasquetti, integrante de nuestras tertulias de politólogos.

¿Qué te pareció toda esta información? ¿Cuáles son tus primeros comentarios?

DANIEL CHASQUETTI:
Yo digo lo siguiente: esta información es magnífica y nos aproxima, por primera vez, a tener una idea sobre este fenómeno de las inconstitucionalidades. Hay que seguir estudiando porque en esta información, por ejemplo, no tenemos el número de intentos que la sociedad y los ciudadanos han tenido, muchas veces se presentan recursos y la Suprema Corte de Justicia (SCJ) dice que no. Eso nos daría también un indicador del tipo de conflicto que se genera en torno a las leyes, pero creo que es un muy buen primer paso. Lo segundo que me gustaría decir es que si este fenómeno es bastante estable en el tiempo, como muestran los números, que en todos los períodos hay leyes con dictámenes inconstitucionales, deberíamos preguntarnos por qué surge este asunto como un problema grave durante el gobierno de Mujica. Esa es una pregunta que me hago.

EC – ¿Tú manejas alguna hipótesis?

DC – Tengo por lo menos dos razones. Lo primero que observamos es que entre esas siete leyes que se mencionaron hay muchas iniciativas del presidente, por ejemplo los impuestos a las grandes extensiones rurales, la creación del fideicomiso de Pluna, son leyes que fueron presentadas por el Poder Ejecutivo, que eran muy importantes, y que durante su proceso se alertó sobre la inconstitucionalidad y que luego rápidamente la SCJ las declara inconstitucionales. El fenómeno se da de manera muy apretada en el tiempo, por un lado, entre el momento en el que se propone el proyecto y el de la inconstitucionalidad corre demasiado poco tiempo y eso genera un debate muy fuerte. Además son leyes del riñón presidencial, leyes muy queridas por el presidente, mientras que cuando miramos para atrás la distancia entre el momento en el que se propone la ley y el de la declaración de inconstitucionalidad es más larga y no todas las leyes son temas centrales de la agenda de los presidentes. Yo creo que lo que tenemos es un cambio cualitativo, el período de Mujica tiende a ser distinto de los anteriores, el fenómeno no es mayor pero sí la calidad del conflicto entre los poderes es de otra relevancia.

Eso es lo primero que se me ocurre, lo segundo es que me parece que estos datos lo que dejan muy en claro es que es un típico fenómeno de funcionamiento de la democracia. Toda democracia tiene que tener una división de poderes y ésta exige que los poderes trabajen pero no siempre estén de acuerdo. A mí me parece que lo que tenemos es que nuestra democracia está funcionando. Los gobernantes en cada elección rinden cuentas ante la ciudadanía, esa es una rendición de cuentas vertical, pero cuando se controlan entre los poderes, el Legislativo controla al Ejecutivo, la SCJ le baja una ley al Legislativo, eso es una dimensión horizontal de la rendición de cuentas y el control. Lo que estamos viendo acá es que esto está funcionando, es una garantía, por más que haya mayoría o minoría en el Parlamento, por más que tengamos un presidente más fuerte o más débil, lo que vemos es que las instituciones funcionan y que siempre los privados, los individuos, las empresas, los grupos sociales, pueden acudir al Poder Judicial, o al Tribunal de lo Contencioso Administrativo y solicitar que sus derechos sean protegidos.

EC – Sí, aunque allí quizás haya un matiz para otra discusión. En el caso de la Ley de Caducidad, cuando se la impugnó por primera vez la SCJ no acogió el planteo, entendió que era constitucional. Recién años después, en otro contexto político, la SCJ sí terminó declarándola inconstitucional.

DC – Bueno, sí, aquí entramos en otra dimensión del problema, la composición de la SCJ. Sabemos que la SCJ tiene determinadas formas de elección de sus miembros, la Asamblea General vota a los ministros, normalmente son propuestos por la corporación judicial, y hay veces que esa composición establece determinadas preferencias. Hay estudios, yo conozco algunos para el caso de Estados Unidos, donde se estudia este tipo de problemas. Por ejemplo, en Estados Unidos en la larga duración lo que se encuentra es que la Corte Suprema tiende a alinearse con las preferencias del Poder Ejecutivo, no es automático ni mecánico, pero al segundo o tercer año el alineamiento es muy fuerte. En el caso de Uruguay no lo sabemos porque para eso tenemos que mirar no solamente los dictámenes de inconstitucionalidad sino también los dictámenes que se rechazan. Lo que parecería bastante claro es que en el primer período de Julio María Sanguinetti, cuando se dice que la Ley de Caducidad es constitucional tenemos una corte bastante alineada a las preferencias del Ejecutivo y 20 años después, cuando se declara inconstitucional las preferencias de la SCJ cambiaron. En eso sin duda influyen los factores de contexto, pero eso vamos a tener que estudiarlo para ver cuánta distancia hay entre las preferencias de la SCJ y nuestros diferentes presidentes. Me interesa mucho ver esto como un fenómeno más estructural y global y no como un fenómeno anecdótico vinculado a la aparición de determinado partido en el gobierno o de determinado presidente.

ROMINA ANDRIOLI:
¿Cuáles pueden ser las causas por las cuales algunos gobiernos han aprobado mayor cantidad de leyes inconstitucionales que otros? ¿Tenés alguna explicación para eso?

DC – Creo que por un lado tiene que ver con el tipo de agenda de gobierno que tiene cada presidente, hay agendas más o menos reformistas. Por ejemplo, Luis Lacalle Herrera tuvo varios dictámenes de inconstitucionalidad porque su agenda era extremadamente audaz, se planteaba desregular mercados, muchos de esos dictámenes son referidos a esas leyes que habilitaron la desmonopolización de mercados, eso generó nuevos modelos de funcionamiento de los mercados y afectó intereses, muchas veces ahí surgen conflictos. El presidente es un elemento determinante.

Lo segundo es la técnica legislativa, los legisladores pueden ser más o menos cuidadosos. Yo tengo la idea de que en este último período los legisladores muchas veces fueron advertidos de que ciertas soluciones legales que se estaban encontrando no eran las adecuadas, y sin embargo siguieron para adelante. Esto de la técnica legislativa tampoco es nuevo, a mí me gusta mucho citar una frase de Justino Jiménez de Aréchaga de 1947, él decía que la legislación es cada vez peor formulada, es más confusa y más deficiente. Esto está escrito en "La Constitución Nacional";, es un libro fantástico al que los constitucionalistas y politólogos recurrimos cada tanto, en ese libro de 1947 ya Jiménez de Aréchaga analizaba por qué el Poder Legislativo formula mal la legislación. Eso tiene que ver con el hecho de que nuestro Parlamento tiene poco asesoramiento, los partidos políticos son muy prescindentes del saber especializado para escribir las leyes, me parece que ahí hay un déficit que se podría corregir con un poco de voluntad política.

RA – Repasando los números veía un dato que puede llamar la atención: durante la administración de Tabaré Vázquez, cuando el Frente Amplio también tenía las mayorías parlamentarias, solo fueron tres las leyes declaradas inconstitucionales. ¿Se podría plantear que en el gobierno de Mujica las mayorías se aplicaron de manera distinta?

DC – No creo, me da la impresión de que en los dos casos el partido de gobierno actuó como un partido muy organizado, controlando el poder de agenda dentro del Parlamento. La diferencia está en que cuando miramos el período de Vázquez hay solo un dictamen fuerte, explosivo, que es cuando se declara inconstitucional el IRPF para las jubilaciones y luego se busca la solución del IASS. El IASS también iba camino a ser inconstitucional y ahí cambia la SCJ, y en lugar de votar 2-3 en contra del Frente Amplio comienza a votar 3-2 a favor. Ahí hay un fenómeno donde el cambio de composición de la SCJ genera un resultado diferente. Me parece que la diferencia entre Vázquez y Mujica es que Mujica empujó un poco más algunas decisiones en el límite, el caso del impuesto a la concentración de los inmuebles rurales y el del fideicomiso de Pluna son dos decisiones que tal vez se podrían haber meditado un poco más, pero se empujaron y se podrían haber evitado. Cuando digo que se empujó digo que se aceleró el proceso y no se escucharon las voces de expertos constitucionalistas, algunos de su propio partido, que aconsejaban ir por otro camino. Pero me parece que en todo caso la diferencia no tiene que ver con la mayoría sino más bien con definiciones políticas.

EC – Gracias por tu aporte para tu aporte, primero, en el procesamiento de los números, y ahora con estas pinceladas de análisis.

DC – Para mí un placer, de verdad, porque no solemos colaborar con periodistas. Esto se vuelve normalmente un trabajo puramente académico, pero en este caso la iniciativa surge de Romina y del equipo de En Perspectiva y me encantó hacerlo. Espero que podamos trabajar juntos en otros asuntos en el futuro.

***