Estimado Cotelo,

Le envío un artículo mío que salió publicado en la Revista El Gato Negro
(www.gatonegro.net). Es sobre el PANES, y fue escrito en el mes de abril.

Saludos cordiales,
Germán Barros

"Plan de Apuro Político
¿En qué consiste la emergencia del PANES?

El Plan de Emergencia Social se presenta como la política social de mayor peso, y cuenta con el respaldo y simpatía de muy diversos actores políticos, sociales y económicos. Sin embargo, la falta de definiciones claras de sus aspectos más básicos, compromete seriamente su funcionamiento.

Germán Barros

Punto de partida

Cientosetenta años de historia nunca habían encontrado a Uruguay tan mal parado. A la peor crisis económica de su existencia, se sumaron el descrédito casi total de sus cuadros gobernantes, el deterioro a largo plazo de su entramado social, y una profunda y dolorosa llaga de desesperanza y amargura. Heridas de daños irreversibles, de cicatrices antes desconocidas que no sólo surcan el cuerpo de aquellos que más sufrieron la debacle (parece frívolo hablar de una crisis que ya lleva cuarenta años), sino también la conciencia de muchos más, que fueron testigos de un país lejano y ajeno.
Luego, el viraje histórico: el triunfo frentista en las elecciones de octubre de 2004 abrió una brecha que fue rápidamente desbordada por la alegría y la esperanza, acompañadas por las mejores intenciones del nuevo gobierno. Y los anuncios no se hicieron esperar: entre las medidas más promisorias, el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) constituyó desde un principio la columna vertebral de la propuesta política del nuevo gobierno.
Se anunció la coordinación de diversas prestaciones sociales y actuaciones ministerales bajo la órbita del entonces proyectado (y recientemente creado) Ministerio de Desarrollo Social (MDS), a cargo de la senadora Arismendi, con el fin de crear vías de salida de la indigencia y promover el ejercicio de los derechos por parte de los uruguayos más pobres.

Desmigajando el Plan

El plan tiene sus varias puntas, y cada una de ellas exige un abordaje particular. Para ello recurrimos al Ec. Gabriel Lagormarsino, quien está a cargo del principal programa del PANES, el de ingreso ciudadano, y trabaja en la coordinación entre el BPS y el MDS.
Lagomarsino explicó a el gato negro que la población objetivo del Plan viene constituida por " el primer quintil de la pobreza, que abarca la indigencia, y a lo que podemos definir como personas que están en riesgo de indigencia ". Las estimaciones del INE indican que en Uruguay viven un millón de pobres, de modo que el Plan cubriría según el economista " a entre 40.000 y 50.000 familias, o sea, entre 200.000 y 250.000 personas ".
El acceso al PANES viene limitado por dos requisitos fundamentales: el primero, consiste en que los hogares perciban un ingreso total menor a 1.300 pesos por persona por mes; el segundo, calificar adecuadamente en el índice de situación crítica, que resume indicadores de vivienda, salud, educación y acceso a servicios básicos –entre otros.
Los beneficios que presta el Plan de Emergencia, por su parte, podrían ser clasificados en función de dos niveles. Por un lado se encuentran tanto una prestación monetaria como una prestación en alimentación. La primera, llamada «ingreso ciudadano», consiste en un monto de 1.300 pesos que se da a los beneficiarios a través del BPS. Por su parte, " La prestación en alimentación se está definiendo en este momento, pero no va a haber un solo método. Estamos pensando en una tarjeta de crédito que pueden usar las familias para comprar alimentos, y no la clásica canasta de INDA ". En otro nivel se encuentran beneficios más puntuales: se piensa instrumentar un componente educativo que incluya el incentivo y la coordinación de la finalización de las primeras fases de la educación formal, " pero no sólo eso. Lo educativo tiene también que ver, por ejemplo, con enseñar a cocinar, enseñar qué elementos son parte de una dieta balanceada ". También se proyecta trabajar dentro de los asentamientos en aspectos específicos que van más allá de la coordinación de tareas con el Ministerio de Vivienda, " por ejemplo en el caso del asentamiento de Bella Unión, en que se desata una hepatitis entre otras cosas porque no había picos de agua ".
Por otra parte, los beneficios serán otorgados a cambio de ciertas contraprestaciones que los beneficiarios se comprometen a cumplir. Entre estas se encuentran la realización de trabajo transitorio y tareas comunitarias, así como, en algunos casos, la exigencia de culminación de estudios formales. Estas contrapartidas " apuntan fundamentalmente a crear las herramientas de rutas de salida (de la indigencia) : que la gente se sienta protagonista y venza ciertas inercias, y deje de estar sometida por la situación tan grave que vive desde hace mucho tiempo "; y agrega: " porque las personas en realidad tienen que actuar con un rol protagónico, además de recibir derechos que son de las personas y que están recogidas en la Constitución ".
«Protagonismo» es una palabra clave en lo que refiere a la estrategia de comunicación de los términos en que se desarrolla el PANES: con ella se apunta a indicar que el componente asistencialista del proyecto es mínimo, y que lo que realmente se busca es dar a los beneficiarios las herramientas para emerger de la situación en que se encuentran.

De buenas intenciones está empanado el camino...

Este es un resumen de los términos y condiciones dentro de los cuales se desarrolla la acción del Plan de Emergencia. Sin embargo, llama la atención que nada de esto esté plasmado en un documento al cual podamos hacer referencia.
En efecto, ya desde antes de las elecciones del 31 de octubre no había un documento que indicara población objetivo, requisitos y beneficios y contrapartidas del PANES. Esto fue atribuido en un principio a la reticencia del Frente Amplio (FA) a publicar sus programas de gobierno, visto el resultado que eso había dado cinco años antes con la propuesta de implementación de un impuesto a la renta. Había, ciertamente, indicios que permitían sospechar eso: durante la campaña electoral el FA se cuidó de presentar no sólo una propuesta de PANES, sino también, por ejemplo, del muy anunciado Sistema Nacional de Salud.
Ahora bien, pasó el tiempo y el proyecto de PANES siguió sin ser traducido a papel y tinta: tanto durante el proceso de transición de gobierno, como en el mes que transcurrió desde la asunción del nuevo gobierno hasta la aplicación de sus primeros pasos, e incluso en estas dos semanas que lleva la incripción de los aspirantes a beneficiarios, el proyecto siguió siendo desconocido . Consultado sobre este punto, Lagomarsino aclaró que " hay distintos documentos, que están en proceso de reedición y reelaboración. Yo creo que lo vamos a tener bastante bien documentado en poco tiempo, por más de que ya hay documentos que hablan de la finalidad del Plan de Emergencia en general y de cada componente en particular ".
Más allá de eso, queda claro que el nuevo gobierno estaba lejos de ocultarnos medidas políticas para evitar el debate electoral: el FA había, directamente, omitido proyectar un Plan de Emergencia que cumpliera con los requisitos y fundamentos propios de cualquier política social. Y esa carencia estructural encierra la posibilidad de una serie de problemas en el largo plazo. En primer lugar, porque reduce su proyecto a un conjunto de declaraciones de buenas intenciones, y su esfera de acción, al voluntarismo. En segundo lugar, porque dado ese punto de partida todas las políticas del plan quedan reducidas a meras medidas ad hoc , desarticuladas entre sí y tendientes a resolver aspectos parciales de problemas puntuales. Y en tercer lugar, porque no hay evaluación ni seguimiento posible si no hay con qué contrastar los resultados de su aplicación.
En este sentido, Lagomarsino expresó que " existe clara conciencia de que hay que ir perfeccionando los documentos existentes, porque una de las cuestiones centrales que nos estamos proponiendo es tener un verdadero sistema de evaluación y seguimiento. Y para ello debemos tener bien claros los objetivos generales del PANES y de cada uno de los componentes en particular ". Sin embargo, reconoció que " a veces el Plan de Emergencia, por sus características, es de emergencia; entonces uno no tiene los tiempos que desearía si lo piensa con un perfil universitario. Y es algo que en movimiento es muy perfectible, y seguramente va a ser muy perfeccionado en el mismo proceso que se tiene que actuar ".
La tautología sobre la emergencia no resulta del todo convincente, sobre todo si reparamos en el tiempo que tuvo la presente administración para preparar un proyecto serio: hablamos, en la peor de las hipótesis, de cuatro meses de transición política, además del mes y medio que lleva el nuevo gobierno –y eso sin contar con el hecho de que nadie hubiera apostado, meses antes del 31 de octubre, por una una eventual derrota electoral de la izquierda.
El problema del Plan, en todo caso, parece ser el apuro político mal administrado. Hubo un fuerte imperativo político de poner en movimiento el PANES sin atender a los requerimientos mínimos de coordinación política y técnica del programa. Sólo a ello puede atribuirse la enorme perfectibilidad del plan, así como la necesidad de mejorarlo sobre la marcha. Las consecuencias, como siempre, las sufren los "beneficiarios".

Que los más infelices...

El Presidente dijo en su discurso de la noche del 1º de marzo que " los más pobres de este país han perdido mucho, y a ellos habrá que devolverles más, y rápidamente. Por eso el Plan de Emergencia, porque hay gente que ha perdido demasiado y no puede seguir esperando. No es un acto de caridad, es un deber de la sociedad para quien tiene el derecho de ser asistido. Porque los pobres no son objeto de caridad, son sujetos de derecho ". Ciertamente, no estaba hablando de quienes hacen el trámite de inscripción al Plan en el BPS.
el gato negro pudo hablar con algunos de ellos durante el primer y tercer día de inscripción, y por lo que contaban, no parecía que se respetara mucho su condición ciudadana: a ninguno se le dijo qué requisitos se necesitaba cumplir para ser aceptado en el Plan, cuáles eran los beneficios que percibirían en caso de ser atendidos, y si acaso había alguna contraprestación que ellos debieran asumir. Las palabras de Ponleao, de 24 años, resumen bastante bien lo desalentador del ambiente: " No me explicaron nada, me hicieron llenar un formulario y me dijeron que en mayo llame más o menos a ver cómo van los trámites ". De modo que mujeres y hombres, de todas las edades, con o sin vivienda, cobertura de salud, o menores a su cargo, se acercaron a las oficinas de la calle Mercedes para probar suerte. Y como a falta de información oficial, cada uno iba con su propia idea de lo que era el PANES, quise averiguar qué esperaban del Plan.
Cristina, de 52 años, me detalla los requisitos para ser aceptado: " usted explica la verdad, cuánta cantidad está percibiendo, dónde está viviendo, más o menos cómo la está llevando y usted dice que mal; tá, va una asistente social a visitarlo ". Natividad, de 46, tiene una idea más específica del perfil de beneficiario: " Requisitos no, es que tenés que tener, como soy yo, por supuesto, feriante, y que no saco nada, prácticamente saco 50 pesos por día, que no es nada. Debe ser eso, digo yo ". José, que tiene 44 y duerme en la puerta de la Biblioteca Nacional, no se desvela por ese punto: "¿Requisitos? No sé. Yo ando en busca de una vivienda porque vivo en la calle. Bien cierto, a decir, no sé. Honestamente no lo sé. Lo que ando en busca, es de la vivienda ".
La carencia de información sobre los requisitos viene acompañada por la desorientación respecto de los beneficios que otorga el Plan. En este punto, las opiniones estaban claramente divididas entre quienes no sabían, y quienes esperaban una amplia gama de prestaciones, a saber: alimentos, vivienda, cobertura mutual, materiales de construcción, y dinero –que fue el más votado. Ponleao, por ejemplo, me explica que dan " la mitad de un sueldo, y si ellos verifican que necesitás materiales y tenés lugar para hacer una piecita o una casa, te dan materiales y te descuentan 300 pesos por mes ". Por su parte, Nancy (que no sabía si en mayo cumple 55 o 57 años), se mostraba bastante insegura, y me preguntaba si le iban a dar plata. Le contesté que no sabía, y permaneció sentada en los escalones por alrededor de una hora, tratando de sacarme la información que los dos precisábamos: " ¿Me van a dar plata? ¿Me van a dar casa? ". No supe responderle, de modo que se conformó con darme la cédula para que le dijera cuántos años tenía.
La falta de señales claras respecto de los aspectos formales del Plan tiene una consecuencia bastante negativa: todos los aspirantes dijeron estar confiados respecto de su entrada al PANES. La imprecisión, lejos de ser percibida como fuente de incertidumbres, permite a cada uno proyectar y depositar en el Plan sus propias expectativas y deseos. El caso de Marcos, que con 23 años trabaja de changador en el puerto, es clara expresión del problema: cuando le pregunté si esperaba quedar contemplado en el Plan, me contestó: " Creo que sí, tengo una de las cualidades. Suponete que nunca laburo, porque como quien dice son changas lo que hago. Capaz que esos son los que apoyan más, porque hago changas y no tengo otra perspectiva ".
No es necesario precisar las consecuencias que puede traer esto para todas aquellas personas que no sean aceptadas como beneficiarias del PANES. Es improbable que sea creada alguna oficina en el BPS para atender la frustración de quienes sienten impostergables sus necesidades, y sin embargo, sean dejados de lado. ¿Qué pasa si no asisten a Amelia? Ella me dijo: " Venimos presumiendo desde hace 70 años: si nuestra política iba progresando y llegábamos al poder algún día, íbamos a ser amparados por el gobierno. Por eso luchamos. Yo, con 71 años, tuve la gloria de ver a mi Presidente, y pienso que no nos va a defraudar. ¡Si tendré esperanza grande de que van a cumplir con nosotros! ". Si crean la oficina de atención al aspirante frustrado, van a tener que poner a trabajar a funcionarios muy simpáticos.
Por otra parte, ninguno de quienes charlaron conmigo a la salida del BPS tenía la impresión de que el PANES funcionara a término, o que requiriera contraprestaciones. Cuando le pregunté a Cristina si le iban a pedir algo a cambio de la asistencia, ella respondió: " Nada, ¿qué van a pedir a cambio si nosotros estamos para pedir? ".
El término del plan, proyectado para dentro de dos años, abre una interrogante: ¿qué va a pasar con las personas que dependan de un plan meramente asistencialista cuando este sea levantado? Las autoridades no pueden dar respuesta a la pregunta, debido a que tampoco definieron ese punto. No se sabe si todo el Plan o algunos de sus componentes van a ser prolongados por más tiempo, o por el contrario, la asistencia se cortará de forma abrupta. De todas formas, cualquiera de las alternativas encierra un perverso mecanismo de consecuencias no deseadas. Si se busca no dejar desamparados a los sectores más vulnerables de la población, el Plan de Emergencia, al igual que otras políticas sociales ya existentes en el país, tenderá a eternizarse –con todos los riesgos de ineficiencia administrativa, económica, e incremento de corruptibilidad del sistema que ello supone. Si, por el contrario, llegado el término de los dos años la asistencia (sobre todo la económica) es suprimida, sería esperable asistir a una ola de rencor contra el gobierno proveniente de quienes consideran como natural el subsidio recibido.

Conclusiones preliminares. ¿Quién hace de piedras panes?

El fin de cualquier política social es la mejora de las condiciones de vida de la población objetivo a la cual apunta. Quienes dan más importancia al valor simbólico de la acción política, o al rédito que de este puedan obtener, olvidan esa la premisa. Esto último parece haber sucedido a quienes, conociendo las enormes deficiencias de un proyecto apenas ideado, ordenaron su puesta en práctica.
No es necesario cometer más errores para desatar la catarata de problemas. No se sabe qué metodología utilizar para definir la población objetivo, ni por cuántas personas viene constituida –a pesar de lo cual se convoca a la gente a inscribirse. Se moviliza de esta forma a decenas de miles de personas que no quedarán contempladas por el PANES, y para las cuales gastar treinta pesos en dos boletos de ómnibus no es algo menor. Un gobierno de izquierdas debería promover un régimen progresivo (y no regresivo) de la información: si se afirma que " los pobres no son objeto de caridad, sino que son sujetos de derecho ", debemos ser consecuentes e inclinar la balanza en el sentido contrario. Ello implica tener una estrategia de comunicación en que el primer traspaso de información se produzca desde el Estado hacia los beneficiarios, y no viceversa.
Esto está íntimamente relacionado con el que se supone será el «punto fuerte» del plan: la creación de "vías de salida de la indigencia" mediante la promoción del ejercicio de la ciudadanía. Si el plan dura dos años, la principal contrapartida (la asistencia a la educación formal) no podrá ser exigida durante más tiempo, de modo que, en el mejor de los casos, los beneficiarios van a contar con dos años más de escolaridad formal (que ni siquiera implica la finalización del nivel). ¿Qué vía de salida de la indigencia supone haber aprobado, por ejemplo, tercer año de escuela, o primero de liceo? Por otra parte, ¿qué oportunidad de romper con el círculo de la miseria otorga recibir 1.300 pesos durante 24 meses? La prestación económica, tanto como la contrapartida educativa, no parecen ser suficientes para salir de la indigencia. El PANES adopta, así, un carácter abiertamente asistencialista, que no lo diferencia de los ya existentes.
Si bien es perfectible, el Plan de Emergencia difícilmente será mejorado sobre la marcha. Su potencialidad viene extremadamente limitada por las condiciones en que fue lanzado. Todo indica que lo más probable es que sus cometidos originales vayan desdibujándose conforme avance su puesta en práctica: la coordinación de políticas sociales ya existentes y de funciones ministeriales, así como la defensa y promoción del ejercicio de la ciudadanía, fueron dejadas de lado desde el arranque.
Contra esto no puede haber excusas. Es insostenible la idea de que la situación de emergencia que viven los sectores más vulnerables de nuestra sociedad impide la confección rigurosa de una política social de las dimensiones y alcances del PANES. Más bien todo lo contrario, es justamente debido a la situación de aguda emergencia social que se vuelve imprescindible actuar con responsabilidad política –lo que implica cumplir con criterios técnicos mínimos. Porque en lo que al PANES respecta, la «herencia maldita» y el rédito político son harina de otro costal.