(Emitido a las 9.13)

EMILIANO COTELO: La relación diplomática con Argentina está cada vez más tensa. Más allá del tema de fondo, que son las plantas de celulosa, incluso más allá de la escalada en las declaraciones entre gobernantes de uno y otro lado, el conflicto ha derivado en estos días en medidas de protesta que nos complican y mucho, como el bloqueo de los puentes binacionales que vienen realizando algunas organizaciones ambientalistas de Entre Ríos, justo en la época pico de ingreso de turistas argentinos con destino a las playas de nuestro país.

Ante medidas como esta, la pregunta que nos hacemos muchos en estos días es: ¿qué puede hacer el gobierno uruguayo? ¿Hay que aceptar que se corte la circulación de los puentes entre dos países que están asociados en el Mercosur? ¿El Tratado de Asunción admite este tipo de embates?

Para pasar en limpio algunos de esos temas vamos a conversar con el doctor Washington Baliero, catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de la República y de la Universidad Católica.

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EC - Usted tiene experiencia en estos temas, ya que ha ocupado la presidencia de la Comisión Administrativa del Río de la Plata y la presidencia del Tribunal Administrativo de la ALADI.

WASHINGTON BALIERO: Correcto. En la Comisión Administrativa del Río de la Plata estuve desde el año 1990 hasta este año. O sea que tengo 15 años de experiencia en relacionamiento con Argentina.

EC – Entonces, para empezar, ¿usted entiende que con estos cortes de tránsito en los puentes binacionales se está violando el Tratado de Asunción, el documento constitutivo del Mercosur?

WB – Sí, correctamente. Y no sólo el espíritu sino también el texto del tratado, que en su artículo 1º –nada menos– establece que los países se comprometen a garantizar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre las partes del Tratado de Asunción. Y evidentemente esto afecta directamente la libre circulación; de los factores productivos el fundamental es el humano. Esto viola.

EC – ¿Se entiende que el término "factor productivo" abarca al ser humano?

WB – Sin duda. El factor productivo básico es el ser humano. La libre circulación también se dirige a los seres humanos. Creo que en primer lugar, antes que las mercaderías y los servicios. O sea que a mi juicio, esta actitud de Argentina es violatoria del artículo 1º del Tratado de Asunción.

EC – En este caso puntual, en el que el obstáculo al tránsito no es un acto estatal, no es por una disposición de la Aduana, por una disposición de una dependencia bromatológica, sino un acto privado protagonizado por movimientos -en este caso ambientalistas-, siendo, como es, un acto privado el obstáculo al tránsito, ¿usted cree que se puede, de todos modos, responsabilizar al Estado argentino por su actitud, por su omisión en este caso, al no obligar a los manifestantes a levantar los piquetes?

WB – Exactamente. Eso es clarísimo desde el punto de vista jurídico. La responsabilidad es del Estado. Un Estado democrático, como es el argentino, debe garantizar la libertad de expresión, de pensamiento, de manifestación, de protesta, pero sin vulnerar obligaciones y deberes. No me meto en la parte interna. Los derechos de los propios ciudadanos argentinos a circular. En este caso estoy hablando de una obligación internacional del Estado argentino vis-à-vis con nuestro Estado. El Estado argentino debe garantizar que, más allá de la protesta de esas organizaciones privadas se permita la libre circulación, en este caso por los puentes sobre el Río Uruguay. Porque parecería que ahora no sólo va a estar afectado el puente Fray Bentos-Puerto Unzué sino que esta Asamblea Ambientalista va a bloquear los tres puentes, es decir también el de Paysandú y el que está sobre la represa de Salto Grande.

EC – El dato de que el intendente de Gualeguaychú ha participado en estos bloqueos e incluso dio algunas horas libres al personal de la intendencia el viernes pasado para que pudiera concurrir al corte de ruta, ¿agrega algo?

WB – No demasiado. Porque en definitiva lo que interesa es la actitud del Estado argentino, más allá de una cuestión provincial. Pero demuestra que hay, por lo menos, una tolerancia, una aquiescencia oficial argentina con respecto al tema. Pero independientemente de eso, aunque esto no hubiera ocurrido y no hubiera ese estímulo o acompañamiento de estas medidas por autoridades argentinas, la obligación del Estado Nacional argentino, del gobierno argentino, es impedir que se afecte, que se obstaculice la libre circulación.

EC – Entonces, partiendo de la base de que la violación del tratado está, existe, ¿qué herramientas legales tiene Uruguay para lograr que se destrabe la circulación por los puentes?

WB – Estas existen y están estipuladas, establecidas en el Protocolo de Olivos de Resolución de Controversias entre los Estados Parte del Mercosur. Si Uruguay entiende –creo que desde el punto de vista jurídico es así y algunas autoridades del gobierno lo han manifestado...

EC – Sí, ya ha habido algunas manifestaciones.

WB – Exactamente, el propio canciller. Si Uruguay entiende que hay una controversia, no está inerme desde el punto de vista jurídico, hay herramientas, hay procedimientos a los cuales acudir. Por supuesto, es una decisión política. El gobierno debe evaluar si se siguen todos los pasos y se llega a poner en funcionamiento estos mecanismos de solución de controversias o se para aquí, sin perjuicio de defender nuestros derechos, para evitar continuar en una escalada, que no conviene. Usted mencionaba ese término. La situación con Argentina aparentemente está cada vez más complicada. La primera etapa que establece el Protocolo de Olivos es la negociación, y la negociación de alguna manera se está dando, aunque no todavía de acuerdo con el procedimiento establecido en ese protocolo.

EC – Ayer, por ejemplo, el ministro de Turismo estuvo conversando con su par del gobierno argentino. Eso no es negociación en términos formales.

WB – No es formal. También parece que la cancillería ha tomado contacto con su par argentina, estableciendo la preocupación. Y creo que también el entendimiento de Uruguay, la interpretación de que se estaría violando el Tratado de Asunción. Si se decide tomar la vía de la solución de controversias que marca el Protocolo de Olivos, habría que plantear una negociación formal. Existe una controversia sobre la base de la violación del Tratado de Asunción. Entonces, a partir del momento de la comunicación, hay 15 días para negociar formalmente dentro del marco del Protocolo de Olivos. Y si en 15 días esto no se resuelve por vía de negociación directa entre cancillerías, se abre una opción para Uruguay: una es ir al Grupo Mercado Común, plantear el tema y el Grupo tiene 30 días para resolver la controversia.

EC – Recordemos qué es el Grupo Mercado Común.

WB – Es uno de los órganos del Mercosur. No es el principal pero es el que está funcionando permanentemente y que puede ser convocado rápidamente para resolver esta controversia.

EC – El Grupo Mercado Común tiene 30 días para considerar el asunto; ¿y qué valor tienen las decisiones que tome?

WB – Son meras recomendaciones. Y además debe llegarse a un consenso para que se establezca una recomendación para la solución de la controversia en cuestión.

EC – Este es uno de los caminos si no hubo acuerdo en las negociaciones directas, cancillería a cancillería. Y usted decía que hay otro.

WB – Hay una alternativa para Uruguay. Si en esos 15 días las conversaciones directas fracasan, se puede ir directamente a pedir la constitución de un tribunal arbitral para que se laude a través de un juicio arbitral la controversia que plantearía Uruguay. Ahí se puede también ir directamente a la creación de un tribunal ad hoc, es decir para el caso, o el Protocolo de Olivos establece la innovación de que se puede ir directamente a que el llamado Tribunal Permanente de Revisión, que es una instancia de alzada –que es la novedad de este protocolo–, pueda actuar como tribunal ad hoc para el caso concreto, con lo cual se ahorra una instancia. Se puede plantear un tribunal arbitral ad hoc o ir directamente a someter el laudo arbitral al Tribunal Permanente de Revisión, que en esta oportunidad actuaría en única instancia como tribunal ad hoc. Se tendría en este caso la ventaja de que sería una sola instancia.

EC – El tema de los plazos, que ya veo que viene complicado...No es menor en esta circunstancia, si tenemos en cuenta el efecto que esta medidas pueden causar sobre nuestra economía ya, en muy pocos días.

WB – Claro; es que no hay una solución rápida y mágica, pero es conveniente también recordar que hay algunos remedios para esto.

EC - ¿No hay alternativas de reclamos de urgencia?

WB – El tribunal arbitral puede tomar medidas provisionales, de acuerdo con el artículo 15 del Protocolo de Olivos. Si hay un daño inminente y la situación de urgencia así lo amerita, el tribunal podría, a pedido de parte, tomar alguna medida urgente. Y además hay otra posibilidad, pero también de difícil ocurrencia: el artículo 24 del Protocolo de Olivos establece que podría convocarse al Consejo del Mercado Común para tomar medidas excepcionales.

EC – El Consejo del Mercado Común está integrado por los ministros, ¿no?

WB – El Consejo del Mercado Común es el organismo de más alto nivel del Mercosur, está integrado por los ministros de Economía y, eventualmente, por los jefes de Estado. Sesiona con la integración de los jefes de Estado y de gobierno por lo menos dos veces al año, una vez cada semestre. Pero el artículo 24 establece, bajo el título "Medidas Excepcionales y de Urgencia": "El Consejo del Mercado Común podrá establecer procedimientos especiales para atender casos de excepcional urgencia que pudieran ocasionar daños irreparables a las partes".
Los medios, los métodos, están. Obviamente, no nos vamos a ilusionar con que esto sea de rápida solución, pero el laudo también puede establecer indemnizaciones. Si hubiera pérdidas importantes para el turismo y se pudieran demostrar, también Uruguay podría tener derecho a indemnizaciones posteriores, ya que sería difícil establecer soluciones inmediatas, por ejemplo que dijéramos "se dispone que Argentina no bloquee los puentes o que el gobierno tome medidas para garantizar la libre circulación". Eso va a tomar su tiempo, en el caso de que el gobierno resolviera adoptar esa vía, este método.

EC – Por lo visto, por ahora está optando por esperar el desarrollo de otro tipo de contactos.

WB – Sí, busca evidentemente seguir negociando sin llegar a una intensificación, a una escalada del conflicto, como decíamos hace unos minutos.

EC – Hasta ahora hemos concentrado nuestra atención en lo que el Tratado de Asunción, el Mercosur, permitiría hacer en busca de una solución a este problema de los bloqueos en los puentes binacionales. Me pregunto, por otra parte: la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU); río sobre el cual están estos puentes, ¿no tiene para hacer en ese caso?

WB – También podría intervenir. Volvemos al tema de fondo que crea todo esto: la instalación de las plantas de celulosa. En su momento fue tratado por la CARU. Por eso –esto es una acotación, algo entre paréntesis– yo no veo jurídicamente cómo Argentina está diciendo que va a reclamar ante la Corte Internacional de Justicia cuando ese país también abandonó el procedimiento formal ante la CARU. La CARU en su momento trató el tema y hubo un acuerdo. Aparentemente, los argentinos lo niegan pero está documentado, por lo menos en la propia Memoria Anual del Estado argentino de 2004 se dice que se llegó a un acuerdo luego de haber pasado el tema por la CARU. Los medios lo soslayaron, pero hubo un acuerdo de cancillerías en el año 2004 en el que se dice que se puso fin a la controversia por la instalación de una planta de celulosa en Fray Bentos. Eso está documentado. Entonces que ahora Argentina diga que va a apelar al Estatuto del Río Uruguay, etcétera...En realidad hay procedimientos, primero se trata en el seno de la CARU, hay plazos, se vencen esos plazos y si no se ponen de acuerdo se va a la negociación de las cancillerías. Agotado el plazo de la negociación de las cancillerías, hay derecho de cualquiera de las partes a someter la controversia a la Corte Internacional de Justicia. Yo afirmo que Argentina no agotó este procedimiento.

Volviendo al tema central de su pregunta, la administradora de los puentes es la CARU.

EC – Claro, mi pregunta no estaba referida tanto al tema de fondo –las plantas de celulosa–, sino a qué podía hacer la CARU en esa repercusión que ha tenido la controversia, una repercusión muy concreta, un perjuicio directo, en este caso para Uruguay, que es el bloqueo de los puentes.

WB – Claro, pero el bloqueo se produce en territorio argentino: 100 kilómetros adentro de los puentes. La CARU, a lo más, podría reunirse y solicitar que el gobierno argentino tome medidas. Pero no tiene potestades. No es el Estado uruguayo, es una persona jurídica internacional distinta, cuyo cometido es administrar el río, y dentro de ello está administrar los puentes. Pero más allá de decir que se está obstaculizando el tránsito de los puentes, no podría pedirle al gobierno argentino que tome medidas; esto es responsabilidad del Estado uruguayo.

EC – Para terminar, sobre la base de su experiencia en el terreno diplomático y su conocimiento y la autoridad que tiene en Derecho Internacional, ¿cómo calificaría el punto al que ha llegado la relación Uruguay-Argentina a raíz de toda esta discusión?

WB – Yo diría que es afligente, sobre todo teniendo en cuenta que tenemos una larga tradición...Más allá de esas declaraciones de hermandad rioplatense, etcétera, mi experiencia ha sido muy positiva en las relaciones con Argentina. En todo momento, siempre hemos sabido poner por encima los intereses comunes. Siempre va a haber discrepancias, diferencias legítimas o más o menos de conveniencia, etcétera. Porque la relación se nutre de cosas favorables y de conflictos, siempre va a haber conflictos, pero siempre se han encarado de una manera positiva. El gobierno uruguayo está haciendo lo que debe hacer: defender los derechos buscando siempre el diálogo, la negociación, buscar los intereses comunes, convencer. Todo esto que yo dije en definitiva es ir a un pleito. Y siempre se recuerda el viejo aforismo de que "más vale un mal arreglo que un buen pleito". Pero a veces no hay más remedio que acudir a las instancias y a las herramientas de solución de controversias. La negociación debe seguir en la vía lo más amistosa posible.

EC – Mi pregunta era si habíamos tenido antecedentes de una medida de fuerza como esta, que un grupo –porque no es Argentina ni son los argentinos, sino un grupo de argentinos– está tomando, que aprovecha un punto muy crítico, que es el vínculo a través de los puentes binacionales y termina teniendo un impacto tan grande. ¿Ha ocurrido algo de eso?

WB – Tendríamos que remontarnos a la época de los enfrentamientos entre el gobierno de Perón en los primeros años de los 50, con el gobierno uruguayo de la época. Creo que no ha habido en toda la historia reciente una situación de enfrentamiento, de tensión tan grave, de ninguna manera. Se recuerdan episodios en el Río de la Plata antes de que se celebrara el tratado, en los que se reclamaba soberanía y se discutía cómo se iba a establecer el límite jurisdiccional en el río. Pero una cuestión tan sistemática y con una serie de problemas vinculados no recuerdo sino remontándonos a la época del presidente Perón, al primer período de Perón. Cuando volvió, volvió con una amistad muy fuerte con Uruguay, al punto tal que su gestión culminante fue la firma del Tratado del Río de la Plata, que aún ahora en Argentina, por algunos intereses, se resiste y se considera lesivo para los intereses argentinos.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: María Eugenia Martínez