(Emitido a las 8.55)

EMILIANO COTELO:
Los ministros de Economía de Argentina y Brasil admitieron que Uruguay negocie acuerdos comerciales con países ajenos al Mercosur, siempre que al hacerlo no afecte "el espíritu" del tratado de integración regional.

La noticia marcó un cambio con respecto a pronunciamientos anteriores de jerarcas de los gobiernos de Kirchner y Lula, y se conoció el viernes en Río de Janeiro, al final de una reunión de ministros de Economía del Mercosur.

Según el enviado del diario El País, durante ese encuentro el ministro Danilo Astori analizó la marcha de los flujos comerciales al interior del bloque, detalló los obstáculos que en esa materia enfrenta Uruguay e insistió en que, para contrarrestar esos perjuicios, nuestro país necesita entablar acuerdos comerciales con otras naciones.

Tanto la ministra argentina, Felisa Micelli, como su colega brasileño, Guido Mántega, respondieron reconociendo la existencia de las trabas que afectan a Uruguay y comprometiéndose a buscar soluciones dentro del bloque. Luego en la conferencia de prensa confirmaron esa postura. Eso sí, aclararon que la contestación definitiva se dará cuando se conozca el alcance de los eventuales acuerdos que negocie Uruguay. En ese sentido tanto Micelli como Mántega enfatizaron que las flexibilizaciones que se le concedan a Uruguay estarán condicionadas a la preservación del Mercosur. De todos modos, dijeron que en ese plano parece no haber riesgos, ya que durante estas conversaciones Astori se reiteró partidario del Mercosur y preocupado por mejorarlo.

¿Qué significa este nuevo escenario? Además, ¿es compatible el Mercosur con el hecho de que algunos países firmen acuerdos bilaterales con terceros? Esos acuerdos bilaterales negociados fuera del bloque por Uruguay, por Paraguay, ¿son una solución a las asimetrías que presenta hoy la región?

Vamos a analizar estos y otros puntos en conversación con Marcel Vaillant, doctor en Economía y profesor titular de Comercio Internacional en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

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Doctor Vaillant, ¿cómo observa esta respuesta preliminar que Uruguay acaba de recibir de los ministros de Economía de Argentina y de Brasil?

MARCEL VAILLANT:
Esto es un proceso, en ese proceso es un hecho significativo que se comience a transitar un diálogo en busca de una fórmula. Es útil primero contextualizar cuál es el racional, cuál es la lógica, cuál es el argumento, el motivo de la autoimposición de negociaciones en común con terceros para tener como resultado que todos los países del Mercosur tengan las mismas preferencias arancelarias con terceros mercados.

EC - Porque en principio la regla, lo que está vigente aunque cuestionado, es un acuerdo del año 2000 que establece que para negociar con un país ajeno al Mercosur las tratativas deben ser encaradas por el bloque en su conjunto. Esto es lo que ahora Uruguay procura que no se le reclame como obligatorio.

MV - El contexto es el siguiente: la idea, el objetivo, el camino va dirigido a la meta de tener una misma política comercial común con terceros mercados para poder construir la unión aduanera. Por cierto es una meta muy ambiciosa, no es un modo de integración muy frecuente a escala de la economía internacional, hay pocas uniones aduaneras en el mundo, notificadas en la OMC hay diez, y que funcionen en rigor como tales menos de cinco. Es un proceso que consume tiempo, que requiere tiempo porque es complejo pasar de una situación en la que uno liberaliza los obstáculos dentro de una región a un modo de integración en la que además tiene que los mismos patrones de relación con el resto del mundo. No es un modo de integración sencillo, es muy ambicioso, permite alcanzar otros modos de integración más ambiciosos aun como la unificación de los mercados tal como reza el nombre Mercosur.

EC - Cuántas veces hemos escuchado la comparación con el proceso europeo, que llevó décadas.

MV - Digamos: 1957, Tratado de Roma, la Unión Europea no funcionó como una unión aduanera, no como la que está en el artículo 24 de la OMC como excepción al principio de nación más favorecida, sino como unión aduanera en rigor, asignando los recursos de esa manera, hasta principios de la década de los noventa. Tuvo durante el proceso marchas y contramarchas en este camino de la convergencia desde las políticas comerciales nacionales hacia la política comercial común. Ese es el contexto.

En ese proceso de disciplinamiento el Mercosur creó un arancel externo común en 1994.

EC - Teóricamente rige el mismo arancel en cualquiera de los países a la hora de importar un producto.

MV - Ese es el deseo, califiquémoslo. En el año 2004 el Mercosur importó de extrazona, de fuera de la región preferencial, 75.000 millones de dólares, de los cuales más o menos en la mitad ocurrió que el arancel externo común fuera igual que el arancel nacional que los países aplicaron. La mitad medido en comercio, si lo medimos en líneas arancelarias son las tres cuartas partes, es más. Ese es un primer desvío, los aranceles nacionales no son iguales al arancel externo común, porque tenemos listas sectoriales, bienes de capital, informática y telecomunicaciones, listas nacionales, tenemos el tema del sector automotriz en el que no hemos aún incorporado el disciplinamiento común.

EC - El arancel externo común está lleno de excepciones, de perforaciones, de transiciones.

MV - Pero no es algo que ocurre de manera discrecional sino que en el proceso de convergencia, como las preferencias de los países en materia de política comercial con terceros países no eran iguales son todas ajustadas a lo que los países se dieron, el proceso de convergencia.

Pero hay un segundo nivel de desvío entre lo que países efectivamente aplican de protección y el arancel nacional que tienen. Eso se da porque los países además tienen regímenes especiales de importación muy disímiles. Entonces esa mitad del comercio, si ahora se pide que el arancel nacional sea igual al externo común, igual al arancel efectivamente aplicado, a la protección efectivamente usada, esa mitad pasa a un 35%. Y si aun más, de ese 35% nos fijamos en los aranceles que son distintos de cero, porque buena parte de lo que cumplimos es cuando los aranceles son iguales a cero, solamente el 10% del comercio, al año 2004, cumple las características o las propiedades para circular como unión aduanera.

Eso en materia de arancel externo común. Podríamos abordar qué hemos hecho con relación a acuerdos con terceros.

EC - Esos datos marcan a qué distancia estamos aún del ideal, de esa meta de unión aduanera que el Mercosur se trazó en su fundación.

MV - Exactamente. ¿Qué hemos hecho en materia de acuerdos con terceros? El Mercosur ha sido relativamente disciplinado, ha abierto una agenda relativamente grande, logró firmar 22 acuerdos con terceros, de los cuales dos califican como acuerdos comunes, que son los con Chile y Bolivia, y después tiene una amplia gama de acuerdos. Tiene ocho acuerdos marco que son acuerdos de voluntad, de deseo, de inicio de las negociaciones, paradigmáticamente el acuerdo con la Unión Europea de 1995, que inició las negociaciones en 1998; tiene acuerdos de preferencia fija sobre listas de productos, que es un modo de integración algo antiguo, con la India, con Sudáfrica; tiene algunos acuerdos bilaterales, es decir que los países han firmado acuerdos que no son comunes durante este períodos, muy pocos pero ha ocurrido y se ha autorizado a hacerlos.

EC - Ha habido países del Mercosur que por su cuenta han podido firmar acuerdos bilaterales con terceros.

MV - El acuerdo Uruguay-México.

EC - Que es el caso más claro que aparece.

MV - El acuerdo entre Brasil y México en materia automotriz, que es el más importante en materia automotriz que tiene el Mercosur, también es un acuerdo de naturaleza bilateral. Y después tenemos los acuerdos con países sudamericanos, con el resto de los países andinos, sin ser Bolivia y Chile; en este caso firmamos acuerdos que tienen una estructura global común pero que en rigor, en su estructura de desgravación, de listas de excepciones, son bilaterales. Con Perú no hay un acuerdo Perú-Mercosur, son cuatro trayectorias de desgravación. Con Ecuador, Colombia y Venezuela son doce. Con la particularidad de que los países pequeños, que tienen una estructura de exportaciones muy concentrada, negociaron muy mal, la negociación los dejó en una situación de no mejora importante en la región sudamericana, en general el Mercosur dio muchas más concesiones a los países andinos que las que recibió globalmente, no es que Argentina y Brasil hayan sacado más ventaja.

Este es el estado de cosas de la unión aduanera hoy que nos hace reflexionar que hemos avanzado en cierta medida pero estamos lejos del objetivo y en esa transición los países pequeños son los que sufren más los ajustes de procesos largos de integración, porque un poco de integración no genera los mismos resultados que mucha integración, es decir que los efectos de la integración no son parsimoniosos.

EC - Para los países pequeños el resultado beneficioso se da cuando hay mucha integración.

MV - Efectivamente, porque los países pequeños dejan de ser pequeños cuando están efectivamente integrados a un mercado mayor, porque la pequeñez es el acceso certero a un mercado grande. El tamaño es endógeno a la integración, si uno se integra un poco genera efectos distintos de si se integra mucho.

EC - Eso es lo que están viviendo Uruguay y Paraguay. De ahí las molestias, los planteos a propósito de que las expectativas no se han cumplido, y al revés, estamos cargando con una serie de inconvenientes por el hecho de estar tan atados al Mercosur.

MV - Hay una cuestión de asimetría. Los desvíos, las discrecionalidades, las barreras no arancelarias no son patrimonio de los países grandes, todos los países del Mercosur los aplican, el problema es que hay una asimetría en la magnitud de los efectos. Una barrera no arancelaria –podría ilustrar muchas– que Uruguay y Paraguay aplican en sus propios mercados tiene un efecto sobre los países grandes de un orden de magnitud absolutamente marginal. Sin embargo la misma barrera en una corriente comercial en el sentido contrario genera efecto muchísimo mayores.

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EC - En los minutos anteriores tú situabas el contexto, cómo está el Mercosur hoy en su avance hacia ese objetivo que se trazó en su momento de una unión aduanera. El resumen es que estamos lejos, la transición está en marcha pero llena de excepciones, de vericuetos, de perforaciones.

MV - En algunos casos tenemos caminos más o menos establecidos para ir absorbiendo este tipo de desvíos, pero esos caminos van a implicar tiempo.

EC - ¿Qué comentarios te merece la condición que pusieron la ministra Felisa Micelli y el ministro brasileño Mántega en cuanto a que ni la negociación Uruguay-Estados Unidos, ni la negociación Uruguay-China, ni la negociación Uruguay-India deben afectar "el espíritu" del Mercosur?

MV - En primer término habría que acotar y delimitar concretamente en qué sentido un acuerdo preferencial con terceros, en particular estamos hablando de lo que se va a empezar a negociar a partir de octubre entre Uruguay y Estados Unidos, puede implicar un efecto negativo sobre los vecinos. Hoy hay bienes que entran de Estados Unidos a Uruguay y pagan el arancel de nación más favorecida, mientras que los bienes que vienen de la región no lo pagan, por lo tanto los países vecinos tienen una preferencia arancelaria. Al tener un acuerdo con terceros esa preferencia arancelaria se va a diluir. Ese efecto negativo va a tener el tamaño que tiene el mercado de Uruguay.

EC - Llevándolo a ejemplos prácticos, un determinado producto venido de Estados Unidos podrá entrar con arancel cero...

MV - ...en un determinado plazo, en función del proceso de liberalización, que seguramente será de unos diez años...

EC - ...cuando se supone que esa ventaja o esa preferencia la tenemos pero sólo para los países socios en el Mercosur.

MV - Cuando la tenemos con terceros teóricamente la daríamos en forma común, aunque esto sólo lo hemos logrado con Chile y Bolivia.

EC - Esa es la situación que puede darse si Uruguay firma uno de estos acuerdos. ¿Qué implica eso para el Mercosur?

MV - Implica que en el tamaño del mercado de Uruguay los vecinos van a perder preferencia arancelaria. Lo que por otra parte tiene –o puede tener– un efecto positivo sobre la economía uruguaya en el sentido de que el arancel externo común es quizás demasiado alto de acuerdo a la preferencia de economías pequeñas, lo cual habilita algo que técnicamente se conoce como desvío de comercio, uno pasa a comprarle a un proveedor regional, cuando antes le compraba a un proveedor del resto del mundo, amparado por la protección. Si uno tiene un acuerdo preferencial con una economía del norte supuestamente con niveles de desarrollo relativo bastante mayores, ese efecto se amortigua o eventualmente se elimina. Ese es un efecto negativo, es cierto y medible, pero de una magnitud relativa reducida dado que el mercado uruguayo es muy pequeño.

Pero hay otros efectos que van en un sentido de complementariedad. Siempre se está pensando en Estados Unidos o Mercosur, pero un acuerdo con Estados Unidos implica otro conjunto de disciplinas, en materia de acceso al mercado por ejemplo, que no se agotan en los aranceles.

EC - ¿Por ejemplo?

MV - Medidas en la frontera, medidas sanitarias, medidas respecto de otras tasas que también se cobran en la frontera pero no son aranceles y que Uruguay aplica. Esas medidas no se pueden eliminar de manera discriminatoria, no pueden tratarse, se tratan en general. Uruguay ya lo ha visto como consecuencia del tratado de libre comercio (TLC) con México, el año próximo tiene que eliminar la tasa consular, que es una tasa que se cobra en la aduana que no es un arancel. Lo va a tener que eliminar en general. La liberalización de servicios tiene efectos quizás mucho más complementarios que sustitutos con la región.

EC - ¿Tú dices que podrían venir efectos positivos para la región si Uruguay firma un acuerdo con Estados Unidos, con China o con la India?

MV - Estoy tratando de restringirme a los modelos de acuerdo tipo TLC bilaterales con Estados Unidos, que son los más conocidos en la región. Eventuales acuerdos con China o la India no sé qué naturaleza podrían tener. En materia de servicios tenemos lo que se llama nación más favorecida con la región, quiere decir que no nos vamos a integrar más con un tercero que lo que nos vamos a integrar con la región. Entonces si establecemos concesiones en esa materia a un tercero vamos a tener que extenderlas a los vecinos regionales.

EC - Tú estás mencionando ejemplos de consecuencias que podrían ser negativas para Argentina y Brasil y otras que podrían ser positivas.

MV - Definitivamente. Ni que hablar de las posibilidades de acceso al mercado de Estados Unidos desde territorio uruguayo.

EC - Por ejemplo la posibilidad de que una empresa brasileña se instale en Uruguay para exportar a Estados Unidos con las ventajas del acuerdo bilateral que Brasil no tiene.

MV - Eventualmente. Aparte puede también ser considerado como un ejercicio común, el Mercosur viene buscando relacionarse con Estados Unidos desde aquel acuerdo cuatro más uno, llamado "del jardín de las rosas", siguió luego en el contexto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y puede reestablecerse esto que ya está en la agenda doméstica de los otros países del Mercosur, notoriamente en Brasil.

EC - A Brasil también le interesa llegar a algún tipo de acuerdo con Estados Unidos. Esa es tu impresión.

MV - Sí, y en definitiva la tecnología que hemos usado para negociar con terceros ha sido hacer acuerdos con horizontes relativamente largos en los que la manera de negociar ha sido dejar un lugar para el bilateralismo, es la práctica que se ha seguido. Eso tiene mucho sentido porque las preferencias y las necesidades de los países del Mercosur en relación con terceros no son iguales, son bastante diferentes, en algún sentido son parecidas y en otro no. ¿Para qué hacemos una unión aduanera? Hay muchos motivos. Uno es que la circulación en una unión aduanera es mucho más universal que en una zona de libre comercio. Pero tampoco hemos conseguido eso en el Mercosur, porque en el Mercosur solamente circulan, beneficiados por la preferencia arancelaria, los bienes que son originarios o que califican como tales; en una unión aduanera circulan tanto los bienes originarios como los bienes que vienen de extrazona, entran a la zona con la política comercial común, y luego ellos o cualquier transformación productiva de ellos circulan igual que los originarios. Es lo que se conoce como el principio de la libre práctica. Ese es un buen motivo por el cual seguir hacia una unión aduanera, en particular para los países pequeños. El problema es cómo compatibilizar en la transición un poco de unión aduanera con políticas comerciales nacionales que no son estrictamente iguales a las políticas comerciales comunes. Hay tecnología de la integración para hacer eso y el Mercosur la está desarrollando, ha hecho bastantes normas en esa dirección y viene transitando un camino hacia allí para hacer una implementación gradual de la libre práctica que considere el hecho básico de que hoy no tenemos una unión aduanera con todas sus propiedades.

EC - Una complicación que puede tener un acuerdo Uruguay-Estados Unidos es el control de aquellos productos que ingresen a Uruguay provenientes de Estados Unidos al amparo del acuerdo, de las rebajas de aranceles. ¿Cómo se hace para que esos productos después no terminen en Argentina o en Brasil o en Paraguay? ¿Qué inconveniente le ves a ese punto?

MV - Ninguno, porque hoy los bienes que circulan en el Mercosur son los que califican como originarios. Hay un régimen de origen y los bienes para circular tienen que decir si son o no son originarios. Si no son originarios, cuando van a cruzar una frontera se les cobra el arancel externo común, si son originarios circulan beneficiados con la preferencia arancelaria. El Mercosur está relajando gradualmente el concepto de originario para incluir en la cuenta no sólo los bienes nativos de la región sino también aquellos que vienen de fuera pero con la misma preferencia o con el mismo arancel, son tratados igual. El sistema de origen se va relajando. En el límite, cuando todos los bienes que vengan de fuera sean comunes en el tratamiento comercial con el resto del mundo, el sistema de origen desaparece.

EC - Así que tampoco hay una complicación por ese lado desde el punto de vista de la tecnología de circulación de los bienes en el comercio intrarregional. La síntesis es que un eventual acuerdo Uruguay-Estados Unidos tiene impactos en el Mercosur, pero para empezar esos impactos son variados, para Argentina y Brasil algunos podrían ser negativos y otros podrían ser positivos, y en cualquier caso se trataría de impactos de menor cuantía, en términos relativos poco relevantes desde el punto de vista del Mercosur.

MV - Definitivamente.

EC - ¿Puede ser esta una forma de habilitarles a los países pequeños, Uruguay y Paraguay, mecanismos que les permitan salir de las asimetrías o achicar las diferencias que se les han generado dentro del Mercosur? ¿Esta puede ser una de las herramientas a utilizar?

MV - Sí, pero debería ser complementada con un replanteo o una redefinición, un restablecimiento de prioridades sobre el propio funcionamiento del camino a la unión aduanera.

EC - ¿En qué sentido?

MV - En el sentido de que necesitamos restablecer una agenda proactiva de la integración económica en la que esto no surja simplemente como una flexibilización más que se suma a la larga lista de flexibilizaciones que nos hemos dado. De repente deberíamos considerar revisar algunas y encaminarnos a poder transitar mejor ese camino. Uno de los elementos centrales creo que es la revisión del arancel externo común, porque parte del tema del incumplimiento de los países en el nivel de protección que aplican con el arancel externo común es que este hoy no informa la protección que los países emplean, entonces está demandado a ser modificado, y existe otro conjunto de elementos vinculados con los regímenes especiales de importación que también tendríamos que revisar en un sentido de armonización mayor, y ni que hablar de los temas de acceso a mercado en el comercio intrarregional y la presencia de todo tipo de barreras no arancelarias, que genera una gran incertidumbre, no sólo por las que existen sino por las que se piensa que pueden ocurrir, en el comercio.

El comercio en la región sigue siendo bajo, los países siguen siendo relativamente cerrados, la calidad del comercio que tienen no es buena porque son bienes con pocas transformaciones y pocas idas y vueltas, pocas integraciones productivas más intensas. Entonces entiendo que el Mercosur debería incorporar este tema como un tema realmente de complementación y de amortiguación en el caso de las economías más pequeñas, que son las que han sufrido más este largo proceso de transición, y debería aprovechar la oportunidad en el sentido de reafirmar el proceso de integración con una agenda proactiva de mejora, creíble, del camino en el cual estamos establecidos.

EC - ¿Estos acuerdos bilaterales que Uruguay podría llevar adelante entonces no son algo dramático para el Mercosur? Lo pregunto porque se ha polemizado mucho sobre este punto, sobre en qué medida negociar un acuerdo con Estados Unidos implica atentar contra el Mercosur, desbaratarlo, eventualmente tener que irse. Tú no lo ves con esos alcances, con esos límites.

MV - No, de los propios resultados de ese reciente intercambio entre los ministros de Economía surge que las características de este tema no revisten esos niveles de dramatismo, que hay muchas relaciones de complementariedad, que la agenda de los TLC es la agenda del Mercosur. Uno puede ir a diferenciar: si los parámetros son estos con Estados Unidos, etcétera, pero el Mercosur tiene su protocolo de inversiones de compras gubernamentales, de políticas de competencia, de propiedad intelectual, su liberalización en servicios, sus temas en bienes, en aranceles... Es la agenda de los procesos de integración económica, con diferencias específicas en lo que refiere a las posiciones negociadoras de los países más defensivos o más ofensivos en un punto o en otro, pero no es que vayamos a hablar de un tema distinto de lo que hemos estado hablando en los últimos 15 años.

EC - ¿Cómo ves el hecho de que Uruguay y el gobierno del presidente Tabaré Vázquez se preocupen en destacar que no es sólo con Estados Unidos que se emprenden negociaciones? ¿Cómo se ven los gestos de la semana pasada, reuniones con los embajadores de China y de la India para poner en marcha conversaciones del mismo tipo?

MV - El tema central –uno no se pudo abstraer eso durante este año– es el hecho de si los pequeños en este período de transición tienen posibilidades de negociación con terceros como una forma de amortiguar su pequeñez. Esa es la categoría general de lo que hay que discutir. Luego con quién es algo un poco adjetivo. De todas maneras, una economía pequeña como la de Uruguay tiene que darse cuenta de que los recursos de negociación que tiene y su capacidad de ser interlocutor en una agenda múltiple, global en el planeta no son ilimitados e infinitos sino acotados. Tampoco creo que en la dirección del fortalecimiento del Mercosur y de la integración económica en la región el hecho de la múltiple negociación en distintos foros de cada uno de los países sea algo que haya que promover, porque definitivamente iría en la dirección de abandonar el proyecto de integración en los términos de unión aduanera. Este recurso debería usarse cuando fuera oportuno y significativo para los países pequeños, pero de manera acotada.

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Edición: Mauricio Erramuspe
Fotos: Alexandra Hahn