(Emitido a las 9.10)

EMILIANO COTELO:
El lunes, en el Consejo de Ministros, se presentó el anteproyecto de ley de descentralización. Según el presidente Tabaré Vázquez, se trata de una de las iniciativas "más importantes" de su gobierno y es la condición "indispensable" para poder poner en marcha la transformación democrática del Estado "atendiendo a las necesidades de la población".

Este borrador, de 14 artículos, introduce un tercer nivel de gobierno: el de los municipios. En toda población que, incluida su zona de influencia, cuente con más de 2.500 habitantes se crearía un municipio compuesto por cinco miembros honorarios electos por voto popular. Y si la población tuviera menos de 2.500 habitantes, el municipio se integraría con tres miembros, también honorarios, pero designados por el intendente con anuencia de la Junta Departamental.

Precisamente, para comenzar a entender el texto, las intenciones que hay detrás y los próximos pasos que seguirá, conversaremos con el director de la OPP, Enrique Rubio.

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Profesor Rubio, ¿cuál es la concepción que está detrás de este proyecto?

ENRIQUE RUBIO:
Es una concepción profundamente transformadora, que busca arrimar el Estado y la política al ciudadano, y darle mecanismos de participación para que se vuelva, a su vez, alguien que tiene capacidad de control, de iniciativa, de hacer cosas, un demandante. Y dispara de esta manera la transformación del propio Estado.

Miramos todo el tema de la transformación no desde el punto de vista del Estado sino desde el punto de vista del ciudadano. Nos parece que este cambio de óptica puede generar un proceso de transformación en un país que tiene grandes resistencias culturales al cambio y en un Estado que también tiene grandes resistencias.

Este es el capítulo de la descentralización política, es una parte de la transformación democrática del Estado, además está la desconcentración administrativa, hay otras iniciativas en el orden social o cultural que van a apuntar a lo local. Se ha comprobado en el mundo (no es una cosa que nosotros hayamos inventado) que cuando uno tiene que tener políticas sobre la coyuntura, el corto plazo, buenas políticas macroeconómicas, etcétera, tiene que mirar el desarrollo del largo plazo, porque están pasando cosas impresionantes en materia demográfica, climática y otras. Tiene que vincular el corto con el largo a través de políticas sectoriales que determinan que una rama (supongamos ganadera, forestal) debe ser promovida. Ahí tiene que enfocar políticas de capacidades, por ejemplo dar formación en educación, en tecnología y en investigación y desarrollo, y tiene que enfocar también políticas territoriales.

El territorio ha pasado a ser un valor propio no solo en lo cultural o en la identidad de la gente, el territorio es muy importante incluso económicamente. Y se ha descubierto que el desarrollo local es una de las vías del desarrollo para los países. Hemos traído expertos del mundo en estos temas que han mostrado cómo uno incluso tiene riquezas que ignora y que son parte de su patrimonio, del lugar, las diferencias, sus costumbres, sus cosas. Entonces, ir a lo local. Nunca Uruguay fue a lo local, es un país hipercentralista montevideano, pero también desde las capitales departamentales hacia las poblaciones.

EC - Veamos qué hay de nuevo en este proyecto, cuáles son las innovaciones. Porque los oyentes pueden preguntarse cómo es esto de que se crea un tercer nivel de gobierno, si ya existen juntas locales, incluso algunas que son electivas. ¿Cuál es el aporte de este anteproyecto?

ER - Esto es un borrador de anteproyecto, se ha entrado al diálogo político, no fue enviado al Parlamento, si bien yo lo presenté después de haberlo enviado al Congreso de Intendentes y a los líderes de los partidos, en una comisión parlamentaria porque nos habían convocado y fue todo nuestro equipo de la OPP que estuvo muy en esto. Pero ingresaría al Parlamento luego de este diálogo, hacia el mes de octubre, esa es la idea del presidente.

EC - Eso en cuanto al trámite, ¿y en cuanto al contenido?

ER - En cuanto al contenido, nunca tuvimos un tercer nivel bien diseñado, homogéneo en todo el país y electo por la gente. Tenemos 121 juntas locales creadas, de las cuales funcionan unas 80 o 90, y son de cuatro, cinco o seis modalidades diferentes. Unas son autónomas electivas, otras son autónomas no electivas, otras son juntas comunes y corrientes, otras son parte de las plantas urbanas. Hay de todo. Y están sometidas erráticamente a la voluntad del intendente, que en un período las integra, en el siguiente no, entonces la gente no tiene derechos. Derechos ganados por el voto popular.

EC - ¿Qué es concretamente lo que se propone ahora?

ER - Se propone crear municipios. Tendríamos tres niveles de gobierno, el nivel nacional, el nivel del departamento (como tienen muchos países del mundo) y el nivel de la localidad. En el nivel de la localidad (esto es mucho más viable en términos de la estructura del país, porque hay identidades locales fuertes, en una localidad de tres mil o cuatro mil habitantes todo el mundo se conoce, sabe quién es quién) se crea el municipio como figura, en cumplimiento de lo que dice la reforma de la Constitución.

EC - La última reforma de la Constitución.

ER - Sí, que previó crear autoridades locales, e incluso estableció en una disposición transitoria: "mientras no se cree una ley de autoridades locales, seguirán juntas". Pero prevé las autoridades locales en el artículo 262, como una cosa nueva. Incluso dice: "la ley establecerá la diferencia entre la materia, los asuntos departamentales y los asuntos municipales".

Esto se crea con carácter general en todo el país. Hicimos una división arbitraria (como toda división) después de un estudio de distribución de la población, dijimos hay 80, 90, 100 municipios posibles mayores de 2.500 habitantes; en algún caso se juntan poblaciones, por ejemplo en la Costa de Oro. En esas va a haber elecciones directas por lo que establece el artículo 77 de la Constitución, representación proporcional integral. Hay que ganarse el lugar frente a la gente.

EC - En las poblaciones de más de 2.500 habitantes se van a crear municipios compuestos por cinco miembros honorarios y electos por voto popular. ¿Cuándo? ¿Simultáneamente con las elecciones departamentales?

ER - Sí, con las elecciones departamentales, que ahora no serían municipales (esto es una equivocación de lenguaje producto de una historia). Deliberadamente hay detalles que dejamos abiertos al intercambio, es un proyecto abierto; ya nos han dado algunas ideas, podemos integrarlas fácilmente. Pueden ser cinco miembros o pueden ser menos, y no sabemos cómo se van a llamar, alguno ha dicho que el presidente se llame alcalde y que los otros sean concejales.

EC - En los trascendidos previos se mencionaba que este proyecto iba a introducir la figura del alcalde, pero cuando uno lee el texto no encuentra esa palabra.

ER - Porque la Constitución da la posibilidad de que sean autoridades uni o pluripersonales. Entonces, como en las localidades tenemos una composición de partidos de diversidad de opiniones, tomamos ese camino, porque la representación proporcional siempre le da a la minoría la posibilidad de participar. Entonces, sin cálculo político, porque todos sabemos que en las pequeñas localidades la composición política no es favorable (o en las últimas elecciones no ha sido favorable) al partido de gobierno, acá hay una mirada de Estado sobre este tema y una voluntad muy fuerte de hacer una transformación con el mayor consenso que se pueda.

Se manejó eso porque podían ser unipersonales, entonces la idea del alcalde; alguno ha manejado como lenguaje que el presidente se llame alcalde y concejales los miembros. Sobre esto no hay una idea definitiva.

EC - En las poblaciones de más de 2.500 habitantes estos municipios serían electos por voto popular simultáneamente con las elecciones departamentales. Y en las poblaciones de menos de 2.500 habitantes los municipios serían más chicos, en vez de cinco tendrían tres miembros, también honorarios, pero en este caso designados por el intendente.

ER - Respetando las proporciones de las corrientes políticas en el departamento, como lo establece la disposición transitoria para las juntas. Esta vía nos pareció la más adecuada, pero todo esto está a examen.

EC - Usted insiste en que todo está para discutir, son propuestas para discutir.

ER - Son propuestas para discutir, es una base de discusión abierta a los partidos. Esto no genera costos.

EC - Antes de pasar a eso, sería bueno ver las atribuciones de estos municipios.

ER - Tienen atribuciones un poco mayores los de 2.500 habitantes en algunos detalles. Ambas pueden recibir nuevas atribuciones (esto también está abierto), atendimos a la gradualidad. El gobierno departamental o el gobierno nacional pueden delegarles nuevas funciones para la ejecución de políticas, por ejemplo en salud del Ministerio de Salud Pública o del intendente para obras y demás. La última atribución, tanto de los municipios más grandes como de los más chicos, es que hay la facultad de delegarles.

EC - A grandes rasgos, ¿a qué se van a dedicar?

ER - Tienen que controlar la vigencia de las normas, ocuparse del orden público en determinadas cosas, defender los derechos de la gente, hacer obras con los recursos que tengan en los distintos aspectos. Tienen que ocuparse de problemas de salud y de ambiente, tienen que ocuparse de cuidar el patrimonio cultural del lugar donde habitan, tienen que ocuparse de que las rentas se paguen efectivamente, tienen que ocuparse del fomento en distintos campos, de algunos programas sociales, de atender emergencias de incendios, de catástrofes de distinta naturaleza, de cuestiones de urgencia. Tienen facultades de iniciativa frente al gobierno departamental, de proponer cosas nuevas. También frente al gobierno nacional en las políticas públicas, de control, pueden criticarlas, evaluar que un ministerio está haciendo mal determinada cosa, que determinados trámites no se hacen, etcétera. Más o menos estas son las ideas que están expuestas en la materia, las competencias.

EC - Mencionó al pasar la iniciativa, ¿qué margen de iniciativa tienen estos municipios?

ER - De hacer propuestas.

EC - No parece demasiado. ¿Puede detenerse en ese punto?

ER - Es un margen bien interesante. Si un municipio plantea, como resultado de la consulta que hizo con la gente de su lugar, que se revisen las formas de acción de su gobierno departamental y se cambien, se modifiquen o alteren las normas o las políticas que hay, eso es una cosa importante, que tiene otra jerarquía. El problema es que el respeto hacia quien es electo por la voluntad popular y tiene una investidura es totalmente diferente. Es un problema un poco intangible, pero los uruguayos, si tenemos alguien que eligió la gente, a quien la gente le dio una investidura, y esa persona viene y hace un planteo, tenemos una actitud; en cambio si tenemos a alguien nombrado por uno mismo es como nuestro representante, no el representante de la gente sino el representante del poder. Es muy diferente.

EC - Me refería a algo bastante más concreto. Por ejemplo, ¿quién resuelve las obras a realizar en la circunscripción de un municipio? Usted decía que en cuanto a su ejecución le van a corresponder a ese municipio. ¿Pero quién las resuelve, el municipio o la Intendencia del departamento?

ER - La Intendencia fijará las directivas generales, porque hay que tener cierta armonía con lo que se hace en los distintos lugares. Pero cuando se hace el presupuesto, tanto el nacional como el departamental, de acuerdo con lo que establece esto (se puede poner con mayor detalle, lo dejamos abierto), tiene que haber una asignación de recursos al municipio con destinos, y los municipios tendrán que hacer los programas. El modo de realizar las obras y el alcance en una medida muy importante van a depender de los propios municipios, y serán buenos, regulares o malos gestores. Hoy cuando la gente tiene la evidencia de que la gestión es mala, tiene derecho al pataleo y demás pero no incide en la propia ejecución.

Las intendencias y también el gobierno nacional, tendrán que aprovechar una parte de la infraestructura de recursos humanos y materiales y transferirla a los municipios. Porque en muchos casos tienen muchos funcionarios y el gobierno nacional tiene muchos locales y muchas infraestructuras. La idea es ir a la descentralización. Eso no es ajeno a otros planes del gobierno, porque se descentraliza la gestión de los hospitales públicos en esa línea, vamos a la descentralización en diversos niveles, en el nivel de la desconcentración de servicios y en el nivel de lo político.

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EC - Primera inquietud vinculada con el tema "plata" a propósito de este proyecto. Alicia, de San José de Carrasco, dice: "No quiero mantener más zánganos con mis impuestos, ya 19 intendencias son suficientes". Está planteado en términos muy extremos, pero ¿cuánto cuestan estos municipios?

ER - Con ese criterio terminaríamos en una monarquía reducida. Con esto se generan autoridades, esas autoridades podrán tener una parte de los recursos que ya están, de los presupuestos departamentales, una parte de los recursos que el gobierno nacional les pasa a las intendencias, que en este momento están en los 200 millones de dólares, y eventualmente podrán tener o no (tendrá que verlo el trabajo sobre esta ley) algunos de los recursos locales que en lugar de ir a la intendencia queden en los municipios. No somos partidarios de algo que se establece para algunas de las juntas locales autónomas en la Ley Orgánica Municipal, mantener un porcentaje muy alto de los recursos que se recauden allí porque eso va a crear municipios ricos y municipios pobres. Puede haber un piso (esto está abierto). Pero no implica costos.

EC - Veamos primero el tema costos. ¿Cuánto implica en materia de costos esta estructura de gobierno nueva que se va a crear? ¿Cuántos municipios estiman que va a haber con esta ley?

ER - Depende, municipios electivos con representación proporcional en poblaciones de más de 2.500 habitantes, unos 80 a 100, depende de cómo se defina la reglamentación, porque es la población y su zona de influencia. Pongamos 100. Menores, hay que ver, de acuerdo con la definición de centros poblados, el piso que se establezca, pero pongamos que va a haber otro tanto o más.

EC - Digamos 200 municipios.

ER - Digamos 200 municipios.

EC - Sus miembros serán honorarios, pero van a generar gastos, desde alquiler de locales, pasando por luz eléctrica, etcétera.

ER - Hoy hay gastos en esos lugares que están a cargo de las intendencias, que son las que se ocupan de los asuntos en cuanto pueblito hay en el interior del país. Entonces gastos existen en la actualidad, lo que hay es una reasignación de los recursos existentes. Porque si me dijeran que estamos creando 500 cargos que van a ser financiados, es un asunto, pero el criterio es que se reasignen funcionarios y estructuras físicas existentes y que están, muchas de ellas, totalmente inutilizadas.

En OPP hemos hecho un relevamiento junto con los entes de los locales existentes en las localidades del interior del país. Vamos a hacer los centros de atención al ciudadano, en un plan de aquí al fin del gobierno, en todas las localidades del país. No necesitamos comprar ni alquilar un solo local porque en todas partes hay algo del BPS, del Banco República, alguna estructura del Estado uruguayo. Si usted tiene eso y ya se está usando, porque esos locales son mantenidos, ya hay uso de recursos. Hace una reasignación y les da el derecho de usar esos recursos a los municipios que se creen en ese lugar.

EC - La otra cara del debate es si estos municipios van a tener recursos como para que se justifique su existencia. Tengo declaraciones que ha hecho, por ejemplo, el ex intendente de Flores, hoy legislador, Carlos Mazzullo: "Si bien el proyecto representa un avance, solo apunta a la descentralización netamente política y administrativa, porque le falta la descentralización de los recursos". Le preocupa especialmente eso.

ER - Esta descentralización de recursos está prevista en el artículo 13.

EC - Pero es muy vago.

ER - Sí, es muy general, y ex profeso ha sido muy general.

EC - Dice: "La gestión de los municipios se financiará: a) con los fondos que les destinen los gobiernos departamentales y, b) con el porcentaje que les corresponda del Fondo de Incentivo para la Creación de Municipios que se creará a partir de una porción del fondo presupuestal previsto en el numeral 2º del art. 298 de la Constitución".

ER - Es un fondo muy importante que existe en la actualidad y que se respeta escrupulosamente, que está distribuido entre los distintos departamentos de acuerdo con porcentajes según su población y demás. Eso se puede complementar, serán bien recibidas las distintas ideas que vengan. Lo que no queremos es crear una estructura que genere lugares con muchos recursos y lugares con muy escasos recursos. Hay que ser cuidadosos desde este punto de vista en decir "de los recursos que se recauden" o "de los impuestos que se paguen" en esa zona, porque si usted tiene un municipio y al lado le instalan una planta de celulosa multiplica por 150 el producto que se genera en la zona. Desde este punto de vista hay que conjugar distintos criterios.

EC - ¿En definitiva va a depender de las intendencias?

ER - La ley puede ser más desarrollada, pero lleva a un entendimiento, tiene que haber entendimiento. Porque, ¿a qué estamos apuntando? A la cohabitación política.

EC - Teniendo en cuenta el panorama de intendencias empobrecidas que se ha dado en los últimos años en Uruguay, es difícil pensar que haya disposición de los jefes comunales a ser muy generosos a la hora de distribuir con los municipios.

ER - Pero tienen que atender a las poblaciones de esos lugares, que además son su propia base electoral. En la actualidad están haciendo distribución de recursos y es muy mal visto que empleen todo en la capital departamental y no en las pequeñas localidades. Pasa a ser un derecho y van a tener que buscar un entendimiento, porque va a haber intendentes de un partido y municipios de otro partido. Esto es muy civilizatorio y democratizador desde el punto de vista político, es un gesto de enorme audacia que está en una tradición que viene de los orígenes de la nacionalidad en Uruguay, y en otras tradiciones que a nivel del mundo son muy democratizadoras.

Esto no se hace porque alguien se lo pida al gobierno, sino por iniciativa del presidente de la República para generar un revulsivo que sea virtuoso, que de alguna manera mueva esa inercia de la postergación que tienen las pequeñas localidades del interior de nuestro país.

EC - ¿En qué medida este proyecto está inspirado en la descentralización que en Montevideo impulsó el doctor Tabaré Vázquez cuando fue intendente? Se lo pregunto porque ese proceso no ha resultado demasiado exitoso. El propio Frente Amplio es crítico todavía con los resultados que se han alcanzado.

ER - Hemos tenido altibajos en el proceso y somos muy exigentes con los resultados. Pero recuerde el palacio de ladrillos que había en el año 1990, lleno de cajas, era un gran embudo, todos los trámites desembocaban en 18 y Ejido. Ahora va a un Centro Comunal, como me decía un amigo el otro día: "vine por una partida de nacimiento y vino otro por un trámite de divorcio y en 10 minutos estaba pronto, porque se integró la base de datos del Registro Civil con la de la Intendencia Municipal y se descentralizó". En Florida se ha creado un gobierno digital, puede hacer una gestión en Mendoza o en Cerro Colorado, por la integración que se ha hecho de esos distintos lugares. Es una tendencia.

EC - Esos son ejemplos de desconcentración de servicios, no tanto de descentralización política. Uno de los objetivos de este anteproyecto que ustedes están presentando es fomentar la participación política, algo que en el caso de Montevideo no parece haberse logrado. Al revés, con el correr de los años la participación ha ido bajando en las distintas zonas en las que se distribuyó.

ER - Ha habido problemas y altibajos, pero la estructura está creada. Es mucho más fácil hacer esto en pequeñas poblaciones que tienen una identidad nítida que en una gran mancha urbana. La Constitución nos habilita a un procedimiento que es mucho más desafiante y legitimador (que no se puede hacer en las plantas urbanas por la propia Constitución) que la gente sea electa por el voto democrático en elecciones nacionales de voto obligatorio. Eso va a dar una representación democrática en el evento electoral y que elige las autoridades, con conocimiento directo de quien elige. Eso es muy difícil de hacer en términos masivos en una ciudad de uno o dos millones de habitantes y de una parte de ella, en cambio es mucho más fácil en una población que tiene dos, tres, cuatro, 5.000 habitantes, donde todo el mundo conoce a todo el mundo y tiene mecanismos de control y de selección. Los partidos van a tener que preocuparse de proponer candidatos que tengan liderazgo local, que tengan un gran reconocimiento, si no, no van a tener resultados electorales.

EC - Usted dice que una ley de este tipo también implicaría una dinamización de los partidos políticos.

ER - Desafía a los partidos, porque para ser una autoridad en una localidad no va a haber que hacer carrera dentro del partido, va a haber que hacer un trabajo con la gente para tener el reconocimiento de ella para que lo elija. Tendremos que ver si se eligen en hoja aparte en esa localidad y si se puede hacer voto cruzado, por lo menos dentro de los partidos. Le da opción al ciudadano, le da más márgenes para hacer cosas. Si no, lo único que va a tener, como hasta ahora en muchísimos lugares, van a ser los representantes que se le antoje nombrar al intendente o no y que después quita, saca, y no se genera una tradición cultural ni una democratización auténtica e irreversible desde este punto de vista.

EC - Le paso un dato, por si le sirve: hay mucha participación de la audiencia en este tema, no todas las entrevistas generan el movimiento de preguntas, de comentarios, de opiniones que ha venido dándose en estos minutos. Por lo visto es un asunto que moviliza.

ER - Y no sabe lo que moviliza cuando se hace un Consejo de Ministros en una pequeña localidad.

EC - Leyendo el proyecto me quedaba la duda de por qué no se menciona en particular a las capitales departamentales, porque en el sistema que tenemos en Uruguay el intendente departamental es, además, de hecho, el alcalde de la ciudad capital. ¿Por qué no está previsto crear juntas o municipios en las capitales departamentales?

ER - La Constitución no lo autoriza, de acuerdo con lo que establecen los artículos que se refieren a esto, en las capitales departamentales se necesita la iniciativa del intendente, la autorización de la junta, para crear autoridades en el interior de la planta urbana. Yo sería partidario, y quizás sería partidario de la figura del alcalde en las capitales departamentales, en las distintas zonas. Lo digo improvisando.

EC - Eso requiere reforma de la Constitución.

ER - Como requiere reforma de la Constitución no podríamos ingresar en ese lugar. Tampoco es un camino que esté cerrado, se formó un grupo de trabajo encabezado por el propio presidente, que es el más entusiasmado con esta idea y es el promotor de esta propuesta, y se hicieron consultas con eminentes juristas sobre distintos puntos. Se preguntó: ¿cuál es el máximo democratizador al que podemos llegar con la Constitución actual? Y llegamos a estas conclusiones. Si en el camino el sistema de partidos entiende que habría que ir más lejos o que para hacer esto hay que ir más lejos y hay que hacer una reforma constitucional, el camino no está cerrado.

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Edición: Mauricio Erramuspe
Fotos: Guzmán Gordillo