Las finanzas de los partidos políticos: introducción al caso uruguayo en el marco latinoamericano. (*)

Por Wilfredo Penco

Actualidad y complejidad parecen ser los términos que permitirían definir de manera adecuada el estado de situación del tema que nos convoca, en América Latina y, en particular, en Uruguay.

La actualidad no deja de ser acuciante en estos tiempos en que las noticias relacionadas con el financiamiento de los partidos políticos arriban, una y otra vez, más que como novedades, como llamados de atención y advertencias sobre la necesidad de regulaciones y controles más completos y vigilantes, sobre el imperioso ajuste de procedimientos en algunos casos, sobre su conveniente ampliación en otros y, en la mayoría de las instancias, sobre la pertinencia de una especialización funcional que impida la comisión de engaños, errores o distracciones.

Basta repasar algunos cables de prensa de las últimas semanas para concluir que las finanzas de la actividad partidaria, sobre todo las de las campañas electorales, forman parte obligada de la agenda política latinoamericana, y cuando terminan ocupando primeras planas suelen dañar -al saltar de ese modo al plano de la notoriedad- al sistema de partidos políticos, que pone en juego su propia credibilidad institucional.

Veamos algunos ejemplos.

En Costa Rica, el Partido Unidad Socialcristiana (PUSC) que llevó al poder en mayo del 2002 al actual presidente la república, Abel Pacheco, en una campaña en la que hizo especial hincapié en la denuncia de la corrupción, se acaba de ver envuelto en un escándalo sobre presunto manejo ilegal de fondos, a partir del descubrimiento de varias cuentas bancarias ''secretas'' durante el período electoral. Se trataría de aportes provenientes del exterior y ocultados al Tribunal Supremo de Elecciones en un país donde la legislación vigente prohíbe a los partidos políticos recibir donaciones de personas y empresas extranjeras y los obliga asimismo a dar cuenta de todos sus ingresos al máximo órgano de contralor electoral. En el caso, dos sociedades identificadas habrían transferido dinero desde un banco público en Taiwán, otra transferencia se habría realizado desde un banco suizo y empresas extranjeras y empresarios costarricenses figurarían como depositantes en una cuenta secreta abierta en Panamá para burlar las disposiciones de la ley electoral.

En México también podrían ser citadas las recientes investigaciones que involucraron por un lado al Partido Revolucionario Institucional (PRI) y al Sindicato de Trabajadores Petroleros de México y que dieron lugar a sanciones impuestas al citado partido por el Instituto Federal Electoral (IFE), sanciones confirmadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; y por otro lado al grupo denominado "Amigos de Fox" por haber presuntamente recibido recursos del extranjero y de empresas mercantiles durante el proceso eleccionario, según la denuncia formulada, y haberlos aportado a la Alianza para el Cambio que promovió la candidatura del actual presidente Vicente Fox, lo que no constituiría por sí mismo un delito penal, de acuerdo a la legislación mexicana, pero sí un posible ilícito electoral.

Sin embargo, el ejemplo mexicano que quiero referir en esta oportunidad es el proyecto de reforma electoral presentado por los 66 diputados de la Confederación Nacional Campesina (CNC), fracción del PRI, con el objetivo declarado, entre otros, de "frenar el despilfarro de recursos en las campañas proselitistas (...) y la saturación de propaganda electoral en los medios de comunicación". La iniciativa de la CNC propone reducir un 30 por ciento los gastos de campaña, 40 por ciento los tiempos proselitistas y una redistribución equitativa de espacios en medios electrónicos. La reforma propuesta también establece como sanción para aquellos candidatos que superen los gastos de campaña, nada menos que la cancelación de su registro o la anulación de la elección. Asimismo promueve la obligatoriedad para los partidos políticos de hacer público su informe financiero cada seis meses, recomienda ampliar las facultades fiscalizadoras del IFE a las precampañas y elecciones internas, e impulsa una reglamentación sobre el regreso al Instituto Federal Electoral de los bienes muebles e inmuebles adquiridos con financiamiento público y los fondos destinados a fines político-electorales, de los partidos que han perdido su registro tras no haber alcanzado el mínimo electoral que el ordenamiento legal exige. En este último aspecto coinciden en líneas generales con el proyecto de acuerdo del consejero Jaime Cárdenas, miembro del Consejo General del IFE, que pretende obligar a los partidos políticos que pierden el registro a devolver el patrimonio adquirido con los recursos públicos otorgados durante su existencia legal. Ante el vacío en el ordenamiento vigente a este respecto, y las dudas sobre el procedimiento a seguir, en la máxima autoridad del Instituto Federal Electoral se estaba buscando en los últimos días el consenso necesario para obligar a los partidos en vías de desaparición a informar a la Tesorería de la Federación sobre el proceso de liquidación de sus bienes.

Me he extendido en el caso de México, porque resulta muy demostrativo cómo, no obstante ser uno de los países latinoamericanos que ha regulado más minuciosamente esta materia desde la reforma constitucional de 1996 y las sustanciales modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, continúan presentándose problemas no contemplados o que requieren nuevas normas constitucionales o legales para su efectiva solución. Como ha observado el Licenciado Alejandro David Avante Juárez, Secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, "la cantidad de recursos públicos en juego, necesariamente requiere de un mejor esquema de fiscalización, que no permita que una cantidad considerable de los montos financieros de los partidos políticos se vea desviada o empleada en cuestiones que pudieran ser estimadas como dispendio (...)". En el régimen actual, "la fiscalización de los recursos de los partidos políticos, se limita a comprobar que los gastos hayan sido erogados, comprobar que hayan sido recibidos, más no es motivo de análisis a conciencia el monto erogado en función de la actividad desarrollada o los materiales adquiridos". Por lo demás, según se señala, "los plazos para la revisión de los informes, su temporalidad y la concentración de montos tan grandes, hacen que el Instituto Federal Electoral en una labor maratónica, pretenda identificar todos los gastos erogados por los partidos, enviar comunicaciones para recibir aclaraciones respecto de los ingresos y destinos, y además debe verificar a los proveedores, que ya en algunos casos han manifestado la falsificación de algunas facturas y el desconocimiento de las operaciones reportadas".

Dejo fuera de consideración, en esta oportunidad, pero vale la pena hacer al menos una referencia a otro tema que fue objeto de discusión efectiva en México, en tiempos recientes y me remito, a esos efectos, al ilustrativo trabajo de Omar Espinoza Hoyo, también Secretario de Estudio y Cuenta en la citada Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial sobre "El secreto fiscal, bancario y fiduciario, en la fiscalización de los recursos de los partidos políticos mexicanos".

Un tercer país latinoamericano al que voy a referirme es Colombia, donde el gobierno aprobó a principios de este mes un decreto que establece las reglas para la financiación, por parte del Estado, del proceso electoral y en particular fija los topes máximos que podrán invertir los candidatos a gobernadores, alcaldes, diputados y concejales durante sus campañas hacia la próxima elección del 26 de octubre. El citado decreto dispuso una escala de topes máximos que puede invertir cada campaña, en relación con el número de votantes por departamento, distrito o municipio y de acuerdo con el cargo al que aspiren los candidatos. A los partidos, agrupaciones y candidatos se les repondrá por votos válidos si acreditan un sistema de auditoria interna y presentan ante el Consejo Electoral informes públicos y detallados sobre el monto, origen y destino de sus ingresos y gastos, asentados en los respectivos libros de contabilidad. Si los topes son violados no habrá reposición de votos y hasta podrá perderse el cargo obtenido.

Estas disposiciones han dado lugar a que los partidos políticos tomaran debida nota de los cambios operados y así lo demuestra, por ejemplo, la carta dirigida por el revisor fiscal del Partido Liberal a todos los directorios departamentales, distritales y municipales, a los candidatos, directores de campañas, tesoreros, contadores y auditores internos de esa colectividad, advirtiendo sobre la importancia de las nuevas normas.

Considero que estas breves referencias, elegidas a título de ejemplificación y tan variadas y dispersas a lo largo y ancho del continente, sobre situaciones que se han planteado o desarrollado en el correr de este mismo año, dan una idea bastante aproximada de la actualidad a que hice mención al comienzo de mis palabras.

Pero además de actualidad, hablé también de la complejidad del asunto que nos ocupa y creo que las situaciones que han sido aludidas -no digo que al azar pero sí, sin esfuerzo deliberado- contribuyen a poner en evidencia la diversidad y entidad de problemas y dificultades cuando son asumidos desde esta otra perspectiva que adquiere, por eso mismo, cada vez más importancia y significación.

No obstante, para destacar aun más la relevancia de este enfoque, resulta recomendable apelar a un minucioso y ponderado trabajo del Dr. Daniel Zovatto sobre "Dinero y política en América Latina: una visión comparada", que ha ido desarrollando hasta su última versión dada a conocer en la X Conferencia de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur (Protocolo de Quito), realizada en Lima el 29 y 30 de enero de este año.

Como señala el citado y prestigioso experto internacional, "el esfuerzo por realizar un estudio comparado sobre el financiamiento de la política en América Latina enfrenta una serie de limitaciones tanto metodológicas como prácticas. Son muchos todavía los vacíos de conocimiento de variables relacionadas con el financiamiento como: contribuciones extranjeras, fortunas o riquezas personales, reorientación de los flujos de dinero debido a la regulación, fondos secretos, influencia de los grupos de poder, así como los vacíos de información -especialmente cuantitativa- sobre las contribuciones y los gastos de los partidos políticos".

A la falta de reglas o de reglas adecuadas o en todo caso abarcadoras o completas en la mayoría de los países latinoamericanos, se suman los altos costos de funcionamiento de los partidos políticos y sobre todo de las campañas electorales en las que los medios masivos de comunicación resultan cada vez más imprescindibles para la divulgación amplia de programas, opiniones y candidatos, con su consiguiente incidencia fundamental en los presupuestos partidarios. El origen de los recursos de que pueden disponer los partidos se ha convertido en uno de los centros principales del debate en torno al financiamiento de las actividades políticas. Desde modos no tipificados de financiación ilícita hasta el conocido como narcofinanciamiento, pasando por el tráfico de influencias o el poder detrás de bambalinas de poderosos grupos económicos, se proyecta un panorama que ha requerido y sigue requiriendo cuidadosa atención y seguimiento por parte de gobiernos, legisladores, autoridades partidarias y de la sociedad civil en general, para evitar que esas formas, que pueden llegar a participar de la esfera del delito, se consoliden, extiendan o multipliquen.

Lo que está en juego, en consecuencia, es la propia legitimidad de la democracia sobre la base de la existencia misma de los partidos políticos. La transparencia del funcionamiento de estos últimos, en particular en lo que refiere a la obtención y al manejo de sus recursos financieros, se constituye en condición imprescindible para la propia sustentación y la del ordenamiento de conjunto del que forman parte. Regulación, contralor, rendición de cuentas, publicidad, sanciones por incumplimiento son algunos de los requisitos básicos que permitirían contribuir a detener y acotar, en estos aspectos, un proceso de deterioro social en la región. De lo contrario, como observa el Dr. Zovatto, el "ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y la política, así como el incremento del cinismo de cara a esta, (...) repercute en una pérdida progresiva de la confianza respecto de las principales instituciones de la democracia representativa; fenómeno que de no ser corregido a tiempo, tarde o temprano puede llegar a afectar la legitimidad misma de la democracia como sistema".
En una misma orientación se inscriben las palabras del ex presidente de Ecuador, Dr. Rodrigo Borja, quien, al explicar las normas jurídicas vigentes en su país en la materia, dijo en la Asamblea de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur, a que se ha hecho referencia: "Todas estas disposiciones tratan de implantar (...) una igualdad de condiciones democráticas para todos los candidatos a fin de que las elecciones no se conviertan en lo que antes fueron, una orgía de dinero y las candidaturas un privilegio de multimillonarios, y en segundo lugar para eliminar en todo lo posible la corrupción de aportaciones hechas por empresas y grupos privados que eran de sumas tan elevadas, que más que aportaciones electorales parecían o eran verdaderos sobornos hipotecantes de la libertad de los gobernantes y evitar también que las mafias o los carteles de la droga pudieran financiar las campañas electorales para generar complicidades en los
gobiernos que de ellas resulten".

Introducidos en este escenario en compañía de voces tan autorizadas, corresponde ahora intentar un esquema de identificación de las líneas principales que diseñan el asunto en examen y vincularlo con la situación planteada en Uruguay, donde las normas que rigen se presentan como fragmentarias e insuficientes (como en Chile y Perú) y en la materia específica de contralor, las lagunas, a contrapelo de la escala del país, son más anchas que el propio Río de la Plata.

Entre las bases que constituyen las garantías del sufragio, el constituyente de 1967 estableció, en el numeral 11 del artículo 77, que "el Estado velará por asegurar a los partidos políticos la más amplia libertad". Y a título seguido precisó: "Sin perjuicio de ello, los partidos deberán: a) ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades; b) dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programas de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente". Por un lado, pues, la Constitución garantiza "la más amplia libertad" a los partidos políticos, cuya custodia pone a cargo del Estado y, por otro, precisa los deberes a que están obligados los partidos, entre los que no figura ninguna referencia a la financiación de sus actividades. Podría concluirse, por lo tanto, que la Constitución ampara, con esa expresión de "más amplia libertad", la autorregulación por parte de los partidos de los recursos financieros de que se proveen y que el Estado no podría inmiscuirse en los procedimientos recaudatorios dispuestos por estatutos, cartas orgánicas, autoridades partidarias o candidatos ni el destino que se les asigna como tampoco podría ejercer ninguna forma de contralor y menos aun aplicar sanciones.

No obstante, es necesario hacer notar que esa posible interpretación puede terminar contradiciéndose en la medida en que la norma interpretada parte de la base de la existencia de partidos y esa existencia si bien, por un lado, puede constituir una realidad social previa a cualquier procedimiento de homologación, requiere también un reconocimiento jurídico, una autorización específica para su funcionamiento regular en el marco del orden normativo, y esos actos de reconocimiento o autorización son dictados necesariamente por el Estado a través de sus órganos competentes.

Sin que la libertad que la Constitución garantiza a los partidos políticos se vea conculcada, parece adecuado considerar que el financiamiento -en sus diversos aspectos- de esas entidades públicas que son los partidos, es materia de regulación legal. Así lo han entendido, por otra parte, los propios partidos y legisladores y dirigentes partidarios han promovido varias iniciativas en tal sentido a las haré rápida mención.

Pero antes, conviene anotar que la financiación de los partidos es, en realidad, solo un capítulo, muy importante, sin duda, seguramente de los capítulos de los no puede o no debe prescindir la legislación, pero un capítulo, al fin y al cabo, de una ley sobre fundación, organización y funcionamiento de los partidos políticos que incluya las mínimas previsiones concurrentes a tales efectos siempre y cuando no colidan con la norma constitucional mencionada.
Asimismo parece conveniente discernir lo que a veces se confunde: la financiación de las campañas electorales con los recursos financieros para el funcionamiento permanente de los partidos políticos. Aunque vinculados entre sí, y pudiendo la mayoría de las mismas normas ser aplicadas en una y otra situación, resulta evidente que se trata de dos categorías o al menos dos instancias a discriminar, pues los procesos electorales, en todo caso, constituyen un período que es posible acotar -sin perder de vista su intensidad y, por eso mismo, ser objeto de un tratamiento particular que lo tome en cuenta- mientras que la otra categoría o instancia perdura durante toda la existencia del partido político.

También una normativa que regule esta materia debería contemplar, admitida la subvención pública que Uruguay ha aceptado para las campañas electorales desde 1954 (con el temprano y limitado antecedente de la ley 8312 de 17 de octubre de 1928, que dispuso, en su artículo 30, que la Corte Electoral abonaría o reintegraría las cuentas visadas por las autoridades de los partidos o grupos políticos hasta el importe de dos millares de hojas de votación por cada centenar de votos obtenidos, con un precio máximo unitario establecido por la misma Corte), debería contemplar, reitero, límites, requisitos y prohibiciones para las modalidades de recaudación de fuentes privadas. La rendición de cuentas, en materia de ingresos y egresos, se trate de subvención pública o financiamiento privado, siempre será plausible por contribuir a la transparencia.
Un problema que se presenta, sobre todo, en el régimen político uruguayo, es el que se relaciona con la existencia de agrupaciones -nacionales o departamentales- reconocidas por las autoridades de los partidos políticos, y que, del mismo modo que los partidos en su estructura central, son titulares de un patrimonio y administradores de fondos. A dichas agrupaciones habría que reconocerles la capacidad jurídica necesaria a los efectos del manejo de recursos financieros propios sin que esa personería estuviera causalmente vinculada con la personería electoral que obtienen a partir del reconocimiento partidario y su homologación por parte del organismo electoral. También las obligaciones de rendición de cuentas y el contralor a ejercer sobre la administración de bienes y fondos les alcanzarían.

La denominada Ley Fundamental n° 2, aprobada por el Consejo de Estado durante la dictadura, en 1982, a partir de un ante proyecto elaborado por la Corte Electoral intervenida por el Poder Ejecutivo, y dejada sin efecto por el Parlamento que entró en funciones en 1985, preveía una sección, la VI, con una serie de artículos referidos al patrimonio y los recursos partidarios; la sección siguiente establecía, además, que debían llevarse, entre los libros y documentos del partido, uno de inventario, otro de caja y diario y un tercero de contribuciones y donaciones. Esas normas en particular fueron recogidas, con ajustes y variantes, por el senador Eduardo Paz Aguirre en un proyecto de ley presentado en 1986 y que, sin llegar a ser sancionado, precedió y sirvió de base a otras iniciativas -que introdujeron nuevas variaciones o prefirieron remitirse solo a algunos aspectos- entre las que figuran las que promovieron -en varias legislaturas- el diputado Washington Abdala (1995), la bancada de representantes del Frente Amplio (1995), senadores de Asamblea Uruguay (1997), cinco diputados frenteamplistas de Asamblea Uruguay y Partido Socialista (1999), la bancada de diputados del Nuevo Espacio (1999), los senadores del Frente Amplio (1999), tres senadores del Foro Batllista (1999) y el diputado Felipe Michelini (2002). También la Corte Electoral que presidió Renán Rodríguez remitió un par de proyectos al Poder Legislativo.
La Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes, ha analizado estos antecedentes en varias sesiones durante 2002 y la opinión de los miembros de la Corte Electoral fue consultada en septiembre de ese año.

Sin olvidar la reciente iniciativa presentada por el ex - senador Sergio Abreu a las autoridades de su partido, el Partido Nacional, el último esfuerzo es el que ha realizado en similar dirección la Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado, que acaba de encarar la formulación de un ante proyecto de ley por estimar que la regulación de este tema "representa un paso significativo en el combate a fenómenos de corrupción y tráfico de influencias" y "recoge un clamor de transparencia, publicidad y rendición de cuentas de las actividades de los partidos políticos, generalizado en la sociedad civil".
Este ante proyecto, elevado inicialmente a consideración del Poder Ejecutivo, de apenas diez artículos, se concentra en establecer obligaciones a los partidos políticos -considerados personas jurídicas a tales efectos- y a sus agrupaciones con derecho a uso de sublema, consistentes, en el caso de los primeros, en llevar una contabilidad que refleje su estado patrimonial, en registrar todo su activo, pasivo, ingresos y egresos en libros certificados, en ejercicios cuyo cierre es coincidente con el año civil, y en presentar el estado de situación patrimonial, acompañado de informe de revisión limitada suscrito por contador público, ante la Corte Electoral, en plazos establecidos en la misma norma.

Si bien se asigna competencia a la Corte en esta labor de contralor, al igual que otras iniciativas mencionadas, no se descarta la eventual participación del Tribunal de Cuentas en pericias o auditorías de carácter técnico.
La creación de la figura del encargado del financiamiento de la campaña electoral -prevista también en el proyecto del diputado Abdala con otra denominación- remite a las peculiaridades del período de elecciones y asimismo para esta instancia la norma obliga a la presentación de estados contables, con certificación profesional, y a la discriminación expresa de los aportes públicos y privados recibidos, y la indicación del origen y monto así como de los gastos realizados.

Otras normas proyectadas disponen la publicidad de la información aportada correspondiente a los partidos y agrupaciones, en cada caso, y la identificación del donante cuando la contribución financiera de origen privado supere un determinado importe, avaluado en unidades indexadas; también autorizan la retención de donaciones voluntarias de haberes en algunas hipótesis y con limitación en su monto; establecen exoneraciones de impuestos nacionales para los actos de liberalidad con destino a los partidos o agrupaciones, en las condiciones que se señalan; e imponen multas para los casos de infracciones, determinadas en procedimientos específicos.

Por último, el ante proyecto obliga a los candidatos a la presidencia, vice presidencia de la república, e intendencias municipales, a presentar declaración jurada abierta de bienes e ingresos, la que será dada publicidad.
Aunque muchos otros asuntos vinculables quedan fuera de esta iniciativa, algunos de gran importancia como el acceso equitativo a los medios televisivos no estatales, su contribución al debate no deja de ser significativa y es probable que si no todas, casi todas las propuestas que se formulan encuentren el eco consensual que se está requiriendo en el ámbito legislativo para dar los primeros pasos, efectivos, en una dirección reguladora, tan recomendable como necesaria.

(*) Agradezco las contribuciones bibliográficas y e informativas aportadas por el Ministro de la Corte Electoral de Uruguay, Dr. Washington Salvo, participante de la X Conferencia de la Asociación de Organismos Electorales de América del Sur (Protocolo de Quito); por el Dr. Raúl Ávila Ortiz, de la secretaría de relaciones internacionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de los Estados Unidos de México; por María Lourdes González del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (Capel); y por el Servicio Internacional de Noticias Electorales (Sine).