(Emitido a las 9.12)

EMILIANO COTELO:
¿Cómo mejorar el rendimiento de nuestros estudiantes? ¿Cómo mejorar los resultados que se obtienen en cada centro educativo?

La semana pasada (el jueves) comentábamos los resultados del examen PISA. Repasando ese informe nos deteníamos en los indicadores globales y también en algunos resultados de nuestro país.

PISA es una sigla en inglés que significa Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos. Originalmente participaban de este estudio los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), básicamente países desarrollados, pero con el tiempo se han ido sumando otros, así que hoy en día son 57 los países incluidos en el estudio, entre ellos Uruguay. La investigación se concentra en alumnos de 15 años y mide conocimientos científicos, lingüísticos y matemáticos.

Si usted no escuchó la síntesis del informe del jueves pasado, podrá encontrarla en Espectador.com, y allí también tendrá acceso a la página de la OCDE desde donde se puede descargar el reporte completo del estudio 2006.

Pero después de aquel informe, y después de la discusión que provocó el viernes en la Tertulia, en la mesa con Carlos Maggi, Carmen Tonaría, Mauricio Rosencof y Alberto Volonté, quedó planteada la pregunta sobre cómo mejorar los niveles de rendimiento de los estudiantes o, si ustedes prefieren, cómo mejorar la performance de los centros educativos.

Para no dejar morir el tema, hoy les proponemos conocer cómo está enfrentando este tipo de desafíos la ciudad de Nueva York.

Para ello, vamos a tomar un artículo de la revista The Economist publicado el mes pasado, el 8 de noviembre.

Desde ya les advierto que la nota informa sobre una experiencia polémica. Por eso mismo vale la pena conocerla, para sacudir un poco el debate sobre la calidad de nuestra enseñanza y cómo aggiornarla.

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EC - El artículo se titula "From broken windows to broken schools" (De ventanas rotas a escuelas rotas).

Traducido al español, el texto dice:

"En los años 90, el éxito de Nueva York para reducir la delincuencia se convirtió en un modelo para los Estados Unidos y el mundo. Se aplicaron políticas que utilizaron métodos novedosos, guiados por la filosofía de la 'ventana rota' (también llamada 'tolerancia cero'). Es decir, se aplicaron medidas severas contra delitos menores para generar una cultura de respeto a la ley. Ello demostró que una situación ya desesperante podía revertirse. Y esto permitió que el alcalde Rudolph Giuiliani se convirtiera, hoy en día, en un aspirante a la Presidencia de los Estados Unidos.

Desesperanzados. Así es como muchos se sienten en relación a la educación pública en Estados Unidos. Particularmente en las zonas más carenciadas de las grandes ciudades, donde las tasas de graduación son realmente muy bajas y donde muchos estudiantes no llegan a obtener niveles básicos de alfabetización o de competencia en matemática. Tal como sucede con la delincuencia en las ciudades, las escuelas con estas características son una preocupación a lo largo del mundo. Y, del mismo modo que Nueva York se propuso combatir la delincuencia, ahora bajo otro alcalde, Michel Bloomberg, está surgiendo un modelo de reforma educativa.

El 5 de noviembre, Michael Bloomberg anunció un nuevo 'carnet' para las escuelas de la ciudad, diseñados para que éstas rindan cuentas sobre su performance. Las escuelas con mejores calificaciones verán incrementado su presupuesto y, posiblemente, sus directores recibirán un pago extra en su salario. Las escuelas que fallen no serán toleradas. ¿Qué implica esto? Que a menos que mejoren su performance su director será despedido y si esto no mejora la situación, entonces las escuelas serán cerradas. Esto forma parte de una serie de medidas, de reformas, que se remontan a la campaña que Bloomberg encaró para obtener el control total del sistema escolar, luego de convertirse alcalde en 2002. Incluso antes del anuncio de puesta en funcionamiento de estos 'carnet', ha habido fuertes señales de mejoría, incluyendo las tasas de graduación y los resultados en los exámenes.

Bloomberg no ha sido tan 'audaz' con las escuelas como Giuliani lo fue con la delincuencia.  A pesar de ser un firme defensor de las virtudes de la competencia, este ex-zar de los medios de comunicación rehuyó la idea más radical: la entrega de vouchers a los padres para que estos pudieran elegir y pagar, entre las escuelas del sistema público, aquella que consideraran más indicada para sus hijos. Bloomberg no eligió este camino... pero incluso los defensores de esta idea, como The Economist, tuvieron que admitir que era una propuesta difícil de aceptar por la población. En estos días, los ciudadanos de Utah rechazaron una propuesta de sistema de vouchers, en lo que fue el plebiscito número 11 en que los votantes dijeron que no a fórmulas de este tipo.

Por el contrario, Bloomberg ha generado un ejemplo de qué puede hacer un alcalde que controlar las escuelas sin necesidad de seguir o abrazar ideas que despiertan controversias. Ha evadido los términos más incendiarios desde el punto de vista político, como "pago por mérito" o "vouchers", que crispan los ánimos de los sindicatos de docentes. En cambio, utilizando la "zanahoria" del incremento de salarios para extraer concesiones en la performance de parte de los maestros y los directores, y persuadiendo a los filántropos como Bill Gates que financien ellos algunas innovaciones que serían difíciles de aceptar por la gente si la gente tuviera que pagarlas, Bloomberg ha implantado un sistema basado en la transparencia, la rendición de cuentas y la competencia del que espera obtener buenos resultados.

¿Lo conseguirá? Mucho dependerá de si las acciones de Bloomberg se condicen con su discurso tan duro. Salvo que las malas escuelas sean efectivamente cerradas, su esquema será tan bueno como un pizarrón sin tiza. Pero hay muchas líneas de contacto con las reformas de seguridad de Giuliani. Por ejemplo, así como para el Departamento de Policía de Nueva York se diseñó una base de datos, CompStat, que proveyó de revelaciones útiles acerca de los patrones criminales, ahora se generó un sistema de información para estudiantes, padres, maestros y administradores de las escuelas que fue diseñado por IBM. Por ejemplo, así como Giuliani hizo que los jefes de policía fueran directamente responsables por el cumplimiento del objetivo de reducir la delincuencia, en el esquema escolar propuesto por Bloomberg encontramos el sistema de calificación de las escuelas y la posibilidad de que los directores que fracasan sean despedidos. Y así sucesivamente pueden encontrarse otros paralelismos entre los dos emprendimientos

Por ahora, las reformas de Nueva York están alentando a otras ciudades a otorgar el control de las escuelas a los alcaldes. Esa es una buena idea aunque sólo sea porque la otra alternativa, los actuales consejos escolares, están repletos de mecenas amigotes de los sindicatos. En el caso de Nueva York, ahora los votantes saben a quién culpar si las escuelas funcionan mal.

Pero el control a cargo de la alcaldía no es suficiente para garantizar el éxito. Todo el esfuerzo puede desmoronarse muy fácilmente: de ningún modo es seguro que el próximo alcalde de Nueva York obtenga los mismos poderes que el actual o que los utilice efectivamente para remover a los malos docentes.

La mayor esperanza es que el nuevo sistema escolar de Bloomberg funcione tan bien que ningún alcalde futuro se atreva siquiera a modificarlo, del mismo modo que ningún alcalde se atrevería a tocar las políticas de seguridad creadas por Giuliani".


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EC - Sobre esta experiencia polémica de reforma de la educación pública en Nueva York vamos a consultar ahora a dos especialistas: la profesora Carmen Tornaría, integrante de nuestras tertulias, ex consejera de la ANEP entre 1995 y 2005, y el profesor Pablo da Silveira, frecuente invitado en nuestras tertulias, doctor en Filosofía, profesor de filosofía política en la Universidad Católica, donde también se desempeñó como vicerrector académico.

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Carmen y Pablo, ¿ustedes conocían esta experiencia de la ciudad de Nueva York?

CARMEN TORNARÍA:
Poco.

PABLO DA SILVEIRA:
Tenía idea de las líneas generales de la experiencia, no tenía ni tengo información detallada de los resultados.

EC - Carmen, ¿cómo te cae algo como esto de tolerancia cero o ventanas rotas aplicado a la educación pública?

CT - Primero una cuestión conceptual. Las ventanas efectivamente se rompen, las escuelas no se rompen. Entonces ya desde el punto de vista conceptual tengo una discrepancia. En todo caso los climas institucionales sí se fracturan, no se rompen. En eso sí estoy de acuerdo, si extendemos el concepto a esta cuestión.

El hecho de que se evalúen los resultados escolares lo comparto totalmente. Es más, no sé qué estará pasando ahora en la ANEP, no estoy en el tema, pero durante mi período de gobierno de la educación las escuelas, los centros educativos se evaluaron y cada escuela recibía los resultados vinculados con promoción, deserción, repetición y otros datos más que hacen a la cultura institucional, y por lo tanto no me queda claro en esta propuesta de Bloomberg si esto sucede de esa manera o hay una evaluación de los propios interesados, no entiendo muy bien cómo lo maneja.

EC - De todos modos, el resultado es que las escuelas con mejores calificaciones ven incrementado su presupuesto, posiblemente sus directores reciban además un extra en su salario y se habla incluso de que las escuelas que fallen no van a ser toleradas, eso quiere decir que se puede destituir al director y si la performance es demasiado mala lisa y llanamente cerrarlas.

CT - Vincular los incentivos económicos por buenos resultados es una cosa que hay que manejar con delicadeza, porque yo he seguido la experiencia chilena, en la que después se alteran los resultados a los efectos de conseguir los estímulos económicos. Es un terreno que hay que manejar con muchísimo cuidado. Ahí reclamaría la existencia de pruebas nacionales, en las que quienes evalúan están por fuera de los centros y de los intereses particulares de los centros, se definen competencias a lograr a nivel nacional y se toman pruebas nacionales que son evaluadas, corregidas, diseñadas por un equipo externo a los entes.

EC - Si fuera en esas condiciones el proceso de evaluación, ¿tú estarías de acuerdo en que existiera ese tipo de incentivos económicos tanto en el presupuesto de la escuela como en las retribuciones de los directores y maestros?

CT - Es un terreno delicado pero estaría de acuerdo.

EC - Pablo.

P da S - En primer lugar, es una experiencia a la que vale la pena atender desde Uruguay. Contra lo que podemos pensar, los uruguayos tenemos en materia educativa problemas bastante similares a los que hay en Estados Unidos. Estados Unidos tiene un excelente sistema universitario, varias de las mejores universidades del mundo están en Estados Unidos, pero no tiene para nada una buena educación pública a nivel primario. Tiene serios problemas de calidad, por ejemplo cuando se presentan a mediciones del tipo PISA les va mucho peor que a los países europeos e incluso mucho peor que a su vecino Canadá. Ese es un punto de contacto con nosotros, nosotros también tenemos problemas de calidad. Tiene también serios problemas en materia de equidad, el sistema educativo no consigue amortiguar los efectos de las diferencias socioeconómicas, la gente a la que le va peor dentro de los establecimientos es la gente a la que le va peor en la vida en general. Y tienen, igual que nosotros, un sistema que está bajo el control de sindicatos muy influyentes que están actuando como frenos a los procesos transformadores. Quiere decir que tenemos, pese a las inmensas diferencias que existen entre los dos países, varios puntos de coincidencia. De modo que lo primero que hay que decir es que vale la pena mirar esta clase de experiencia.

Lo segundo es que el centro de esta propuesta de reforma es una idea que está siendo aceptada con fuerza en todo el mundo y que aquí nos cuesta aceptar, que es que también en materia educativa la rendición de cuentas es esencial. Hay que salir de esa situación, en la que, en una frase que no es mía pero me gusta repetir, la educación es el único lugar donde si usted hace algo mal no pasa nada y si hace algo bien tampoco pasa nada. Cuando las cosas funcionan de esa manera es muy difícil mantener buenos niveles de calidad, es muy difícil conseguir responder a las necesidades educativas de toda la población. El hecho de que alguien se haga cargo de lo que está pasando es extremadamente importante, y nosotros tenemos un problema esencial.

Otro factor muy importante es la firme voluntad del sistema político de responsabilizarse por lo que pasa en la educación. Acá tenemos la figura del alcalde de Nueva York asumiendo la responsabilidad política sobre lo que pasa en las escuelas.

EC - Reclamó tener esa autoridad sobre las escuelas.

P da S - Reclamó recuperarla, porque la había perdido a manos de las corporaciones de la enseñanza. Dijo: señores, acá el que representa la ciudadanía soy yo, el que tiene la responsabilidad de manejar los fondos públicos soy yo, por lo tanto yo soy el responsable ante los ciudadanos de que se logren buenos resultados con la plata que los ciudadanos están pagando. Así es como funciona el mundo democrático. Nosotros estamos yendo en la dirección opuesta, en la dirección de alejar a los representantes de la ciudadanía cada vez más, a los representantes de la ciudadanía de lo que pasa en los establecimientos educativos y darles cada vez más poder de influencia a las corporaciones de la educación. Y creo que eso es una mala cosa. Estamos yendo a contrapelo de lo que pasa en el mundo.

La última observación, por la cual la experiencia me parece muy interesante, es la idea de servirse de las técnicas de asignación de recursos para presupuestar para conseguir cambios en la educación. Nosotros estamos demasiado acostumbrados a tirar plata sobre el sistema educativo o sobre otros sectores de actividad, y suponer que solo porque tiramos plata se van a producir buenos resultados. Eso es falso, no pasa en ninguna parte del mundo, no pasa en educación ni en muchas otras áreas. Miremos lo que nos pasa con el gasto general en salud, tenemos un gasto altísimo, llegamos a gastar en los mejores tiempos 11 puntos del producto en salud, que es un nivel escandinavo, por encima de los promedios de la Unión Europea, y sin embargo la gente pasa muy mal, el grueso de los uruguayos pasa muy mal cuando tiene un problema de salud. No es verdad que tirando plata encima de la mesa las cosas se arreglan. Lo importante es encontrar las maneras de vincular ese dinero con mecanismos de evaluación, con mecanismos de rendición de cuentas que aseguren mejoras efectivas. Me parece una pena que justo ahora que este gobierno está haciendo un esfuerzo grande por aumentar el presupuesto educativo, lo esté haciendo sin revisar a fondo el modo en que se distribuye ese dinero, sin condicionar ese aumento de recursos a la concreción de ciertas mejoras y al logro de ciertos resultados. Entonces me da mucho miedo de que nos empiece a pasar en educación lo mismo que desde hace años nos está pasando en salud.

EC - Fernando, ¿tienes alguna pregunta para Carmen?

FERNANDO ROSENBLAT:
Sí, Carmen señalaba un potencial riesgo de esta iniciativa, señalaba que pueden generarse trampas en los incentivos y que es importante quién realiza la evaluación de los procesos, para generar bien esos mayores incrementos en el presupuesto. Pero también surge otro potencial riesgo, otro vacío, que es con la asociación tan lineal entre tolerancia cero y los incentivos. ¿No pueden quedar fuera los factores, las causas que explican esos bajos rendimientos? Estamos hablando de las escuelas de contexto crítico. Aplicando tolerancia cero y generando tanta presión sobre la escuela para generar resultados quizás puedan quedar fuera los factores más estructurales que explican esos bajos rendimientos.

CT - Todos los niños pueden y deben aprender, esa es una consigna de la educación uruguaya, y yo estoy tras ella. Más allá de los factores es posible lograr aprendizajes si uno aplica políticas pedagógicas diferenciadas y trata en forma diferente a los diferentes. Ese es un gran debe que tiene hoy la educación uruguaya, que transformó en un mito el tema de la igualdad y está tratando a todos como si fueran iguales y esto en lugar de conducir a la equidad, aleja de la equidad y segmentiza el tema. En principio, creo que todos los niños pueden y deben aprender.

Estoy de acuerdo con Pablo, por eso mis respuestas iniciales, en que los recursos en educación son necesarios pero no son suficientes. Vuelvo a insistir, Pablo hablaba de que es necesaria la transparencia y la rendición de cuentas. Totalmente de acuerdo. Pero frente al sistema educativo uruguayo hay transparencia y hay rendición de cuentas y lo está asumiendo directamente la ciudadanía en ese contrato social con la educación pública que existió y fue una fortaleza del sistema democrático uruguayo, social, político, económico y educativo.

EC - ¿Cómo lo está asumiendo la ciudadanía?

CT - Lo está asumiendo con los pies, no hay mejor sensor, no hay mejor termómetro para ver qué está sucediendo en la educación pública cuando uno ve que el contrato social, que la educación es obligatoria y es gratuita y el Estado la brinda y la ciudadanía es convocada y la convoca. Esto se cumple sin dificultades en primaria. Podemos hablar de que hay que mejorar una cantidad de cosas en primaria, pero el 100% de los niños y niñas que están en edad de hacer primaria en Uruguay la hacen. El problema de la deserción y del rezago en primaria es mínimo. ¿Qué pasa cuando cambiamos de nivel en el sistema educativo? Tenemos un sistema educativo de educación media que está sirviendo a un 35%, esos son los resultados duros, del estudiantado. Y esto nos está mostrando que los padres, los propios muchachos están juzgando, están evaluando al sistema educativo desde ellos mismos desertando y fracasando. Es un semáforo rojo sobre la educación uruguaya. Vuelvo insistir en que, siguiendo la línea de reflexión de Pablo, hay un problema que no es político, es de tradición pedagógica, de cabeza y no de recursos –como decía la directora de primaria–. Hay que aceptar la evaluación externa, no hay tradición en Uruguay de aceptar la evaluación externa. Y no hay nada mejor para la evaluación externa que un equipo a nivel nacional que establezca competencias por tramos y diseñe pruebas a nivel nacional para hacer evidente si esas competencias se logran o no y en qué nivel existen.

EC - Pablo, parecería que entre tú y Carmen hay más coincidencias que en otros tiempos, cuando tuvieron enfrentamientos y polémicas muy duros a propósitos de rumbos educativos.

P da S - Es verdad, yo estoy tan sorprendido como tú, gratamente sorprendido.

CT - Yo preocupada.

P da S - Pero pondría un matiz: creo que cuando la única alternativa es votar con los pies –y efectivamente los uruguayos en educación de varias maneras votamos con los pies, una es la que decía Carmen, la deserción, otra es la educación privada, olvidamos que hay una enorme cantidad de alumnos que van a la educación privada, a pesar de que es paga y que la pública es gratuita, lo que significa que hay que tener razones muy poderosas para hacerlo–, es una manera muy extrema de rendir cuentas, es una manera que no está al alcance de todo el mundo. Nuestro sistema educativo tiene un inmenso déficit de rendición de cuentas.

En la carrera de un docente, en su posibilidad de avanzar en su carrera profesional y subir de grado como se dice en la jerga burocrática, no afecta en lo más mínimo la calidad de los aprendizajes de los alumnos.

CT - No es exactamente así.

P da S - Es un 90% así.

CT - No es exactamente así desde hace algún tiempo.

P da S - Pero el grueso es así.

CT - El grueso es así, pero no es exactamente.

P da S - Lo que se llama en la jerga antigüedad calificada tiene mucho de antigüedad y muy poco de calificada.

CT - Estamos de acuerdo en que habría que revisar las proporciones, pero hay un logro, no lo estoy vinculando a mi período de administración, es anterior, y fue a propuesta de las Asambleas Técnico-Docente, combinar, a los efectos del acceso a las horas en educación media con un énfasis fuerte a la calificación docente.

P da S - Hay el reconocimiento de un principio, pero se basa en la calificación docente y no en la calidad de los aprendizajes de los alumnos.

CT - Está bastante vinculado.

P da S - Creo que no. El punto de vincular la calidad de los aprendizajes de los alumnos con la trayectoria funcional de los docentes sigue pesando fuertemente en el déficit aunque en principio podamos reconocerlo. Lo mismo pasa en otros cargos de mayor jerarquía dentro del sistema, como por ejemplo las inspecciones. El hecho de que en un departamento suba o baje la deserción o suban o bajen las tasas de repetición o los promedios de aprendizaje no tiene normalmente ningún efecto sobre la carrera funcional del sector que es responsable.

CT - Primaria lo tiene.

P da S - En los papeles lo tiene, en la práctica cuando uno ve cómo funciona el asunto, yo no conozco ningún caso de ningún inspector que haya sufrido alguna clase de perjuicio en su carrera como resultado de un deterioro en los niveles de aprendizaje de los alumnos. Y lo mismo pasa a nivel de los órganos rectores, trátese del Codicen, de ANEP, del Consejo Directivo Central de la Universidad de la República. Excepto algunos períodos muy específicos, es muy raro que en este país las autoridades de la enseñanza rindan cuentas detalladas no solo de en qué utilizaron el dinero que recibieron, sino, sobre todo, y este es el punto central, cuáles fueron los impactos, cuáles fueron los resultados. Eso se ha hecho solo excepcionalmente en la historia uruguaya. A pesar de las diferencias de enfoque que tengo con muchas cosas que se hicieron en tiempos de Carmen, creo que uno de los períodos excepcionales fue el de Carmen. Pero ahí tenemos un inmenso déficit, tenemos muchísimo por hacer, porque, si no, los mecanismos que existen de pedirle cuentas al sistema, están muy mal repartidos y que en general están al alcance solo de los sectores más favorecidos de la población. Ahí tenemos problemas extremadamente serios. Lo que dijo Fernando es verdad, hay que tener cuidado en cómo se evalúa, si uno asocia la distribución de recursos con la calidad de los resultados de una manera demasiado cruda puede cometer muchas injusticias. Por ejemplo, puede pasar que uno termine premiando a las escuelas que atienden a los alumnos que ya vienen de hogares en mejores condiciones socioeconómicas y culturales, porque es probable que ahí se produzcan los mejores aprendizajes, y que uno termine castigando a los establecimientos que atienden a la población con mayores debilidades, porque tendencialmente ahí se van a producir los peores resultados. Pero hay maneras muy probadas y razonables de hacer estas cosas. Por ejemplo, un principio muy básico es que lo que hay que premiar no es estrictamente el resultado sino las mejoras marginales, es decir cuánto mejorar al cabo del año los chicos.

CT - Completamente de acuerdo.

P da S - Cuánto avanzaron desde el punto en que estaban cuando llegaron y el punto en el que estaban cuando terminó el ciclo que se esté evaluando. Si uno premia eso, entonces está introduciendo un fuerte incentivo para que aquellos que atienden a los que están peor hagan mejor las cosas.

CT - La disyuntiva que plantea Bloomberg, por lo menos en la información que ustedes me brindaron, es que si una escuela no funciona bien la cierra. Yo personalmente prefiero, igual, una escuela abierta que la ausencia de escuela.

Documentos relacionados:
"From broken windows tio broken schools". Artículo original de The Economist en inglés
Estudio PISA 2006
Sitio de la OCDE

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Edición: Mauricio Erramuspe