Es frecuente que se cuestione la calidad de las leyes, que se indiquen problemas de la propia ley como instrumento o herramienta y que se señalen defectos de su redacción. Es decir, temas que hacen a su calidad desde el punto de vista de la técnica legislativa.

¿Existe verdaderamente un problema de calidad de las leyes? ¿Incide en el fenómeno que los legisladores sean o no abogados? ¿Qué se puede hacer para mejorarla? 

Para conversar sobre estos puntos estuvimos en contacto con el Dr. Diego Gamarra, especialista de Derecho Público del Estudio Posadas, Posadas & Vecino

¿Existe un problema de calidad de las leyes en Uruguay?

Efectivamente existe un problema de calidad de las leyes, pero no exclusivamente en Uruguay. Es cierto que aquí se tomó nota del problema hace relativamente poco y que los remedios para su solución se vienen manejando de forma algo más lenta que en los países del norte, pero el problema es general y es por eso que se ha difundido el estudio de la técnica legislativa como disciplina.

Insisto en que se trata de un fenómeno global, aunque con diferentes niveles de intensidad –es cierto-, que en buena medida responde a un cambio en el papel de la ley. Se transitó de un modelo basado en un ideal de legislación meditada, mínima y profundamente racional -fundamentalmente conformado por Códigos-, hacia un modelo de Estado más o menos prestacional y regulador, en el que el desarrollo de políticas requiere de la ley para su establecimiento. Ello trae muchas veces aparejado un fortalecimiento del Poder Ejecutivo en la actividad legislativa, en algunos casos estableciéndose su iniciativa privativa -es decir, casos en los que únicamente el Ejecutivo tiene competencia para proponer proyectos de ley- y esto también incide en el arte de legislar. Este cambio de modelo, en realidad, se generó hace mucho tiempo, pero recién en las últimas décadas se puso el foco en los problemas que ocasiona en la calidad de las leyes.

La inflación legislativa actual conduce a que el análisis, la discusión y la deliberación de los proyectos de ley se vean empobrecidos, y naturalmente ello repercute en la calidad del producto. La tarea no sólo es más apremiante sino que es más compleja, porque para legislar bien es necesario dominar el marco en el que la norma se va a insertar y en la actualidad es prácticamente imposible conocerlo bien. El propio García de Enterría, uno de los mejores juristas de habla hispana del siglo XX, confesaba que le resultaba imposible conocer todo el ordenamiento jurídico.

¿En qué sentido una ley puede ser de mala calidad?

Las leyes, ante todo, regulan la conducta de los individuos en un determinado sentido que se anhela, obligando, prohibiendo o fomentando situaciones. Es importante, entonces, que se considere adecuadamente el mejor camino para lograr el objetivo y que las situaciones que se terminen regulando sean establecidas con precisión.

Una cuestión elemental de calidad de las leyes, quizás la más obvia, es la claridad semántica y sintáctica, las cuestiones de redacción. Si no se encuentran bien definidas las situaciones reguladas, si se formulan las normas con ambigüedad, evidentemente se genera un problema que afecta a la seguridad jurídica y conduce a la pérdida de libertad. No puede ser que un sujeto no pueda conocer si le corresponde o no pagar un impuesto, si puede o no abrir un negocio o si le aplica o no un beneficio de seguridad social. También se afecta la igualdad, en la medida en que un texto vago admite varias interpretaciones y situaciones idénticas pueden terminar resolviéndose de diferente manera por los jueces.

Otro aspecto muy relevante de la calidad de las leyes refiere a la inserción de la ley en el ordenamiento jurídico. Una ley es una pieza de un sistema y por lo tanto es fundamental apreciar el impacto que la expedición de la ley puede generar, qué derogaciones puede desencadenar, qué incidencia en la interpretación puede causar lo establecido en otras leyes. Si no se realiza un análisis muy cuidadoso del contexto, aunque la redacción de la ley parezca adecuada, es posible que se causen consecuencias no deseadas.

¿Incide en el fenómeno que una muy buena parte de los legisladores no sean abogados?

Bueno, creo que afortunadamente incide mucho menos de lo que por lo general se piensa. En realidad el tema pasa por afinar los procedimientos, establecer un método y asegurar un asesoramiento jurídico especializado. Es fundamental para un funcionamiento democrático adecuado que exista pluralismo, diferentes perspectivas y una representación genuina y por lo tanto variada de la comunidad. Un Parlamento de abogados, además de tremendamente aburrido, sería absolutamente inaceptable en términos democráticos.

¿Qué se puede hacer para mejorar la calidad de las leyes?

Por suerte se ha comenzado a trabajar en ese sentido, incluso existe un muy buen trabajo de Caetano y de Sarlo, a pedido del Parlamento, con propuestas de desarrollo de la técnica legislativa.

Creo que un primer paso consiste en terminar de tomar conciencia de que si bien es incuestionablemente cierto que las decisiones que se plasman en normas son en primer lugar políticas, para que esas decisiones sean útiles y sirvan para alcanzar sus objetivos es imprescindible tomarse en serio los aspectos técnicos.

Tanto el modelo inglés, que centraliza el manejo técnico de la formulación de las leyes en un órgano altamente especializado, como el alemán, que recurre a listados o "checklists"; comunes para controlar necesariamente una serie de puntos relevantes de los proyectos, son buenos ejemplos de soluciones diferentes pero exitosas que sirven como punto de partida para reflexionar sobre la mejor solución para el Uruguay.