(Emitido el 28 de setiembre a las 9.35)

EMILIANO COTELO:
Un proyecto de ley como el presupuesto abre tal infinidad de frentes que termina prácticamente por coparnos la agenda. Pero –como suele suceder– la discusión se da en clave mayormente política y entonces asistimos al ejercicio tradicional: la oposición que bombardea por todos lados el proyecto y el gobierno que hace todo lo posible para defenderlo.

Hoy les proponemos un debate un poco menos "apasionado" o por lo menos no tan "partidizado", para concentrarnos en algunas preguntas relevantes. ¿Qué es un Presupuesto? ¿Por qué hay que prestarle atención? ¿Es este proyecto un presupuesto innovador? ¿Qué riesgos hay implícitos en él?

Para eso vamos a conversar con tres destacados economistas que nos acompañan hoy: Pablo Rosselli, de TEA Delloite y Touche; otro nombre conocido, integrante de nuestras Tertulias: Javier de Haedo, consultor independiente y alguien que conoce de cerca los temas presupuestales, ya que fue subsecretario de Economía en 1991 y director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto entre 1993 y 1995; y por último Gabriel Oddone, subdirector de Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), un centro privado de estudios académicos, fundado allá por 1975. Oddone, además, es consultor asociado de CPA-Ferrere.

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Vamos con las primeras preguntas. En primer lugar, una pregunta general como para ir entrando en tema: ¿qué es un presupuesto para un país? ¿Por qué un ciudadano común debería prestar atención a esta discusión y seguir de cerca el tema del presupuesto?

GABRIEL ODDONE:
El presupuesto probablemente afecte la vida de la gente más de lo que la gente piensa, sobre todo en un escenario de restricciones macroeconómicas como el que el país enfrenta. Pero en este caso en particular me parece importante destacar que en la medida en que es el gobierno del Frente Amplio (FA) y es su primera experiencia en el gobierno, el presupuesto constituye el primer documento públicamente conocido de lo que el FA pretende hacer en el gobierno. Parte de lo que hemos estado revisando, analizando durante los meses anteriores era que el programa con el cual el FA se había presentado a las elecciones era suficientemente general y no había un suficiente grado de detalle. El presupuesto es precisamente la materialización de la estrategia o la visión de medio plazo que el gobierno del FA se propone. El país ha recibido una información adicional para moverse con menos incertidumbre de la que podía haber tenido hasta hace una semana, en ese sentido me parece importante destacar la presentación de este presupuesto.

EC – Me gustaría ver algún ejemplo de dónde aparece esa demostración. Pero escuchemos a los demás integrantes de la mesa.

JAVIER DE HAEDO:
Es como dice Gabriel, pero si ese ciudadano es un funcionario público sin duda que el presupuesto es muy relevante para él. Y si no lo es, es más lo que dice Gabriel, básicamente, como ciudadano del sector privado, ¿cuál va a ser el resultado fiscal que vamos a tener que enfrentar? ¿Vamos a tener que pagar más impuestos para pagar esta cuenta o no? ¿Cuáles son las perspectivas de mantenimiento de un horizonte de previsibilidad para los negocios? En ese sentido el presupuesto da muchas respuestas.

EC - ¿Sólo en materia de números da respuestas sobre lo que el gobierno emprende?

GO – Uno diría que la llegada de un gobierno de izquierda probablemente esté asociada a un incremento del gasto y a una expansión del sector público. Si uno lo mira en términos de presión fiscal eso no se traduce en este presupuesto, o sea que hay una primera señal: en principio la llegada al gobierno de izquierda al país no se traduce en un incremento del peso del Estado. Es una primera señal que me parece importante.

Una segunda señal que me parece importante, que está trasmitida, tengo la impresión de que en los últimos años bien por una visión ideológica por parte de los gobiernos, bien por una sensación de que era un problema difícil de administrar y por lo tanto no se lo encaró con profundidad, se tendió a postergar algunos ajustes y algunas transformaciones sustanciales en el corazón del Estado, en aquello que en ningún escenario es privatizable, la administración del Estado, en particular los recursos humanos del Estado, nada menos, que son el 50 por ciento del gasto de la administración central. En este presupuesto y lo que está planteado allí sobrevuelan muchos elementos que indican que el gobierno por lo menos planea entrarle a ese problema.

EC – Pablo, tu respuesta a la primera pregunta, ¿qué es un presupuesto para un país?

PABLO ROSSELLI:
Coincido con lo que dice Gabriel, que en definitiva contar con el presupuesto contribuye a despejar algunas incertidumbres. En realidad ya se habían despejado algunas incertidumbres cuando se conoció el acuerdo del gobierno con el Fondo Monetario (FMI), allí había unas metas que desde el punto de vista macroeconómico, de preservación de la estabilidad son muy importantes, que consisten básicamente en mantener un fuerte superávit primario que irá creciendo en los próximos años.

J de H – Y algunas reformas también.

PR – Y un cronograma de reformas, que tenemos que ser justos y decir que es un cronograma amplio y ambicioso; tendremos que ver qué capacidad de llevarlas adelante tiene este gobierno, porque de hecho algunas de ellas vienen de gobiernos anteriores. De todas maneras el presupuesto contribuye a dar un cierre por el lado del gasto, porque en un lado podía caber el temor de que durante un gobierno del FA, un gobierno de un partido nuevo, de izquierda, que llegaba, se produjera un aumento de la presión fiscal, con los consiguientes aumentos en la presión tributaria, o que en definitiva el presupuesto no resultara luego consistente con las metas macroeconómicas. Ese fue parte del debate que hubo los días últimos de todo ese proceso.

GO - Ahí aparece un tema menor pero que es importante destacar: si bien es cierto que las primeras noticias respecto de los acuerdos con los organismos internacionales mostraban un lineamiento de este tipo, parece que el presupuesto refleja dos cosas adicionales. Una, lleva la firma de todos los ministros, cosa que no necesariamente ocurría en carta de intención. Esto quiere decir que el gobierno está alineado detrás de un presupuesto que es consistente con aquello a lo que el gobierno se comprometió en materia macroeconómica. Me parece que es la primera señal contundente de que efectivamente, la visión que predomina es la de un presupuesto alineado...

J de H – La visión del equipo económico, la visión de Danilo Astori.

GO – La visión de Harvard, como dice Mujica, la visión de que el país enfrenta unas restricciones macroeconómicas de una magnitud tal que en ausencia de un presupuesto alineado con la sustentabilidad de la deuda, Uruguay podría tener problemas en el futuro cercano. Creo que esa es la visión que está detrás. Y no solamente, como bien dice Pablo, uno asociaba la perspectiva del gobierno de izquierda con el aumento del gasto y consecuentemente de la presión fiscal, sino que hay que tener en cuenta de dónde venimos, después de 2002, cuando se hizo una reducción del gasto público muy fuerte, que fue el ajuste fiscal único que se podía hacer dadas las circunstancias, el más eficaz pero muy poco eficiente. No nos confundamos, allí no se reformó el Estado para reducir el gasto público, se reprimió el gasto público, entonces había la perspectiva cierta de que en un primer año el gasto público tuviera un escalón muy grande en el cual tropezara de nuevo el país. Y sin embargo la gran inteligencia de este presupuesto es que se hacen cuatro o cinco escalones llevaderos y no un gran escalón en el cual tropezaríamos.

PR – Hay un elemento adicional con relación a lo que dice Javier. Dada la forma como se hizo el ajuste del gasto en 2002, todos los analistas sabíamos que el gasto público discrecional iba a subir en los años siguientes, podíamos tener dudas - algunos más, otros menos- acerca del ritmo, de si iba a subir en forma consistente con los ingresos fiscales o no, pero iba a subir. Quedaba por ver si iba a haber una suba del gasto que procurara recomponer el presupuesto en torno a algunas prioridades básicas o si va a haber una suba del gasto básicamente empujada a partir de los reclamos de los distintos intereses legítimos que hay dentro de la administración. Allí hay información interesante para comentar.

Y un detalle más con relación a lo que el presupuesto comunica: el presupuesto es una parte clave del programa de gobierno porque básicamente nos dice dónde van a estar las asignaciones de recursos. Esa parte más sencilla de ver, la parte más difícil y que tendremos que analizar a medida que pase el tiempo es: cómo se mejora la calidad del gasto público. Hoy sabemos dónde el gobierno quiere gastar, tenemos idea de que quiere mejorar la calidad del gasto, pero esa parte es más difícil y es más difícil ponerla en el papel, porque mucho dependerá de cómo se hagan las cosas en adelante.

EC – Vamos a profundizar ahora en algo que ya asomó en las respuestas de ustedes, el tema del cambio. Durante la campaña electoral se habló mucho de cambio, entonces ahora, con este proyecto de ley de presupuesto que tiene todas las connotaciones que ustedes acaban de describir en el comienzo de esta administración, ¿estamos efectivamente ante un presupuesto innovador o es más de lo mismo? ¿Se puede hablar de un quiebre estructural en este sentido?

J de H - Creo que es el comienzo de un cambio. En la Constitución hay plazos muy acotados que para las intendencias municipales son peores aun: asume un gobierno el 1 de marzo y el 31 de agosto tiene que mandar el proyecto ya totalmente estudiado. Y sobre todo cuando hay un gobierno nuevo, sin antecedentes en el propio sector público, eso es muy complicado.

EC – Yo imagino que debe ser una tarea bien difícil.

J de H - Es muy complicado. Por más que hay siempre una memoria institucional y el funcionario de carrera ayuda muchísimo. Todo con un lenguaje en materia presupuestal que no es el habitual criterio de caja con el que nos manejamos siempre, o el de los acuerdos con el Fondo.

Entonces sí, y ellos lo han dicho, lo ha dicho Bergara más de una vez: van a usar las leyes de rendición de cuentas como complemento de este primer presupuesto para ir introduciendo modificaciones en políticas, como la que bien decía Gabriel hace un rato, de las más importantes, crear una política de recursos humanos para el Estado, que no la tiene.

EC – Esa es una innovación: el uso del instrumento de la rendición de cuentas.

J de H – Claro. Ayer tú entrevistabas a Cardozo, que hablaba de que con los becarios no se había tomado una decisión en este presupuesto, pero sí con algunos miembros de comisiones de apoyo de Salud Pública. Comienzo requieren las cosas, yo creo que a lo largo de cuatro o cinco años una gran parte del sector público va a tener una política coherente y consistente de recursos humanos, pero pedirle a un gobierno que en cuatro meses haga eso es mucho, es imposible.

EC – Sigue la pregunta, ¿estamos ante un presupuesto innovador?

GO – Un primer elemento importante es que por primera vez, si no recuerdo mal –que mis colegas me corrijan–, es un presupuesto que está completamente alineado con los acuerdos con los organismos internacionales, esto es, tal y como está presentado y cómo fue su iniciativa.

J de H – Es la primera vez que podemos saber que está alineado, capaz que antes también lo estaba, pero ahora está explícito.

GO – No teníamos elementos para evaluarlo.

J de H – Hoy sí tenemos.

GO – Me parece un elemento importante porque es consistente con los compromisos del país en materia internacional.

EC - ¿A qué se refieren? ¿A la forma de presentación de los números?

J de H – Por ejemplo, en la exposición de motivos hay un cuadro en el cual se establece en términos de caja, una planilla que el ministerio publica desde hace unos dos años, que es un instrumento muy importante para todos nosotros y para trasmitirles a la opinión pública y a los clientes, está expresado en ese lenguaje. Allí hay implícito un porcentaje de ejecución del presupuesto que creo que es del orden del 90 por ciento, porque no se pone lo ejecutado hasta 2004 y después lo presupuestado, se pone lo ejecutado con una proyección de la ejecución presupuestal para hacerla coherente con los números anteriores del cuadro.

PR – Para hacer posible la comparación.

EC – Se expone, con respecto al futuro, cuál va a ser efectivamente la ejecución de las partidas autorizadas.

J de H – Porque el presupuesto pone topes máximos legales para gastar, pero después en la realidad es imposible.

GO – Uno puede hacer una evaluación de cuán consistente es el presupuesto con el programa macroeconómico que lo está sustentando. Eso es un elemento clave para cualquier persona que tenga que analizar la economía, que tenga que discutir con el gobierno o que tenga que asesorar a alguien que tenga que tomar una decisión en el mercado. Uno podrá discutir los supuestos, pero una vez que uno aceptó que son más o menos razonables, el presupuesto es consistente con el escenario macro. Y eso es un elemento que ayuda mucho a la transparencia del sistema.

EC – Pablo, tu respuesta a propósito de cuán innovador es este presupuesto.

PR – Javier planteaba el tema de las rendiciones de cuentas; tenemos que ver cómo termina funcionando esa utilización de la rendición de cuentas. Lo que es claro es que bastantes años atrás las rendiciones de cuentas abrían una nueva discusión presupuestaria y hacían muy difícil el manejo de las cuentas públicas. Como la discusión en las rendiciones de cuentas funcionaba muy mal, se propuso luego un remedio también bastante malo, que eran las rendiciones de un solo artículo, lo cual implicaba que el presupuesto financiero del gobierno se hacía una vez y en cinco años no se podía modificar, salvo por las circunstancias que vivió el país, para bajar en general el conjunto de gastos. Ahí hay una promesa de utilizar las rendiciones de cuentas de una forma racional, como es el espíritu de la Constitución.

J de H – Pero no como una apertura de nuevo desde cero, como rendiciones de cuentas que terminaban con 400 artículos.

GO - Exactamente. Me parece un tema importante, Uruguay es un caso extraño en el mundo en el sentido de tener un presupuesto quinquenal; los presupuestos son anuales en la mayoría de los países del mundo.

EC – Ese dato es interesante.

GO - Es una vieja herencia de los años 60 de una visión de planificación probablemente perimida. Una opción podría haber sido directamente eliminarla; yo creo que es un instrumento válido, siempre y cuando... Esto no está contenido en el presupuesto, pero me consta que hay discusiones al respecto con algunos organismos internacionales: utilizar una especie de presupuesto quinquenal móvil, de manera que las políticas de Estado pudieran redefinirse. Cada instancia de revisión presupuestal debería permitir corregir la visión de largo y medio plazo que fue establecida en el primer año de gobierno, introduciendo correcciones o redefiniendo prioridades, sin que eso se tradujera en 400 artículos, como decía Javier recién, lo que también podría permitir redefinir un horizonte de cinco años adicionales que trascendiera el período del propio gobierno.

J de H – Tenés que cambiar la Constitución.

GO - Por supuesto. No es un tema no menor en aras de construir políticas de Estado, porque creo que parte de las debilidades de este país ha estado girando en torno a una debilidad institucional en ese tipo de aspectos.

EC - ¿Otros elementos nuevos, innovadores que les parezca importante destacar?

PR – Hay un segundo elemento que implícitamente o al pasar comentaba Javier, que es la apuesta a ir introduciendo una mejora en la política de recursos humanos en la administración central e ir ligando las remuneraciones al desempeño de los organismos y de las personas. Lógicamente, en los primeros seis meses el gobierno no tiene tiempo para eso, pero allí hay una promesa de un cambio importante.

GO – Eso está en el corazón del tema, insisto mucho. Hemos tenido dos programas de reforma del Estado de 1995 a la fecha, uno en el período 1995-1999 y otro en el período siguiente, y si bien en los dos estaba contenido el problema de la reforma de los recursos humanos, los avances que se lograron fueron muy escasos. Es más, me consta que en algunos miembros de los gobiernos anteriores predominaba una visión en el sentido de decir "la reforma del Estado está hecha por el hecho de que prohibimos el ingreso de funcionarios públicos, el solo hecho de que se obsoleticen o de que muchas de estas personas vayan saliendo del Estado nos va a permitir reformar el Estado". Es una visión extremadamente errónea, es algo así como cortarle los dedos a mi hijo porque no me gusta que se coma las uñas, como no puedo lidiar con el problema del clientelismo impido el ingreso. Problema que no fue resuelto jamás porque el ingreso de funcionarios se producía por vía de contratos.

EC – Por las diversas ventanas.

GO – Atacar este problema es impostergable. Va a ser muy difícil, porque supone redefinir una carrera, redefinir mecanismos de acceso, redefinir mecanismos de ascenso, eventualmente estudiar mecanismos de salida de la administración pública. Eso implica movilizar y afectar muchos intereses, implica revisar en varios lugares el tema de los proventos, el tema de los salarios atados a proventos, lo que implica desatar nudos complicadísimos, porque parte de las restricciones presupuestales que se traducían en bajos salarios fue resuelta parcialmente atando los ingresos de los funcionarios de tal repartición a la recaudación o a los ingresos cuando tenían precios o tasas. Lo cual vuelve complejísimo incluso los pases en comisión, porque todo el mundo quiere ir hacia un lugar donde hay ingresos adicionales, lo cual hace que para quien tenga que tomar decisiones de administración de recursos humanos en el Estado sea un tema extraordinariamente complicado. Probablemente este gobierno no lo resuelva en este período.

También es cierto que es muy probable que parte de las debilidades de los gobiernos anteriores estuviera en que, precisamente, en la medida que eran políticamente débiles –en el sentido de contar con escasas mayorías parlamentarias y tener que negociar un conjunto de acuerdos porque eran gobiernos de coalición–, se hacía muy difícil atacar este problema que atacaba muchos intereses. Hay que ver si este gobierno se muestra lo suficientemente sólido y unido como para enfrentar este problema.

PR – Con relación a ese punto, el tema de la política de recursos humanos en rigor ofrece dos clases de problemas. Un problema es el propio diseño de gestión de esa política de recursos humanos, que es un tema complejo para todas las organizaciones, más complejo para organizaciones del tamaño del Estado y sus dependencias. Y el otro desafío está en el funcionamiento del propio sistema político, porque históricamente ante el problema del clientelismo se optó por soluciones rígidas, fáciles de chequear: para que entre una persona se hace un concurso, no importa nada más, y se toma el primero, aunque uno después entienda que quien ganó el concurso –porque el concurso medía lo que podía medir y no lo que se tenía que medir, por ejemplo– no era necesariamente la mejor persona. O para evitar el clientelismo prohibimos el ingreso de personas al Estado, a pesar de que en algunos lugares se precisan personas; entonces se terminan tomando; y a su vez, como queda alguna puerta abierta para ese caso, sigue quedando abierta para el clientelismo. Una política de recursos humanos bien hecha inevitablemente tiene que darles cierta discrecionalidad a los que la gestionan, y eso tiene que venir de la mano de transparencia para que el sistema político pueda controlarlo. Es un desafío para el sistema político.

GO – Sólo un ejemplo peor: en la medida que el Estado impidió el ingreso de funcionarios públicos la tasa de obsolescencia del capital humano del Estado fue enorme, de manera que la única forma para el jerarca de resolver el problema de turno era traer gente contratada. El contratado finalmente terminaba siendo el depositario del poder y de la información, pero no pertenecía a la línea, con lo cual tenía escasa capacidad de mando sobre el conjunto de los funcionarios, lo cual hace que el funcionamiento sea extraordinariamente complejo.

EC – Pero estamos hablando de innovaciones que ustedes detectan en este proyecto de Ley de Presupuesto. Le pido a Javier un par de ejemplos más.

J de H – Un ejemplo en el cual ha insistido el gobierno, el Ministerio de Economía (MEF), es el incentivo al ahorro para no malgastar las economías de un ejercicio y poder invertirlas en el ejercicio siguiente. Que no es una arruga en la alfombra, como han dicho algunos legisladores de la oposición, que en el año electoral se va a juntar un montón de ahorros de cuatro años. Yo lo veo como una práctica bastante restrictiva, el MEF tiene que aprobar un proyecto de inversión en el cual se gasten esos recursos ahorrados.

EC – Recordemos cómo es ese mecanismo: lo que una determinada dependencia ahorre en un año no lo pierde sino que al año siguiente tiene que usarlo... ¿cómo?

J de H – Puede llegar a gastarlo como inversión, no como gasto de funcionamiento, pero atado a un proyecto concreto que el MEF tiene que aprobar. Hay un incentivo para no malgastar, pero tampoco es gastarlo.

EC - ¿Otro punto más?

J de H – Otro más, aunque acotado, el tope al aumento del gasto primario en términos reales de 3 por ciento, que se vende como una idea de algo anticíclico, que no es tan así, es muy acotado su carácter anticíclico, pero es un comienzo interesante. Quedan afuera algunos rubros, la enseñanza en particular queda afuera, pero es una norma de autocontrol que es bienvenida.

PR – Sobre ese punto, parece más una norma que limita el gasto discrecional que se ha definido como no prioritario en los hechos que una norma de carácter anticíclico. Será anticíclica si tenemos la suerte de que la economía crezca mucho más de lo previsto.

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EC – Un breve añadido.

GO – El tema de la responsabilidad fiscal, atar el crecimiento del gasto público al 3 por ciento, creo que es intentar evitar un episodio como el de la segunda mitad de los noventa, cuando la economía crecía a buen ritmo y no había ninguna razón para que el gasto público se expandiera porque el sector privado estaba aportándole oxígeno, que era un buen momento para que el gobierno de la época hubiera intentado ahorrar y sobre todo no expandir su nivel de endeudamiento, cosa que no hizo...

EC - ¿Qué es lo que se propone acá?

GO – Se propone acotar el crecimiento del gasto a lo que sería el crecimiento tendencial de la economía, esto es el 3 por ciento, lo que está diciendo que el gasto público en principio no debería crecer más allá de lo que crece en tendencia la economía de largo plazo.

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EC – Hablemos de la sustentabilidad. Cuando uno diseña una estructura de gastos –y lo hace, además, para un período de nada menos que cinco años– no tiene más remedio que transitar por un camino riesgoso: el de los supuestos. Es decir, se proyecta, por ejemplo, el crecimiento económico y la marcha de una cantidad enorme de variables asociadas, las que, a su vez, determinan un cierto flujo de ingresos a las arcas públicas.

Paralelamente, como es natural, ese volumen de ingresos tiene que ser compatible con los gastos que se autorizan en el presupuesto. Entonces, una pregunta que ha estado flotando desde que se conocieron los primeros detalles del presupuesto es: ¿son razonables los supuestos macroeconómicos en los que se basa esta estructura de gastos que diseñó el gobierno?

Algo discutimos en la polémica de la semana pasada entre el senador Alfie y el diputado Asti. ¿Qué dicen ustedes?

J de H – Si son razonables es más que nada por de dónde partimos, que no es un detalle menor, que por las tasas de crecimiento económico y de inflación en dólares que están previstas. Si fuera un año normal el de partida y no estuviéramos saliendo de la crisis de la que salimos, una inflación en dólares de 3,4 por ciento anual en los próximos cuatro años es un poco alta, y un crecimiento económico del orden del 4 por ciento anual promedio en los próximos cuatro años también es más alto que el histórico, pero venimos del cuarto subsuelo y estamos llegando a la planta baja. Entonces es razonable pensar que esos supuestos se puedan cumplir. Claro, también pueden no cumplirse; más que el de crecimiento es el otro que se puede discutir. Ahí hay que recordar que pertenecemos a un barrio muy volátil, en el cual cuatro o cinco años es muy largo plazo. Hoy Brasil está muy caro en dólares, Argentina está todavía bastante barata en dólares, pero en cuatro años pueden pasar muchas cosas y el nivel de precios en dólares que vamos a tener en Uruguay va a ser el de la región. Si en la región hay una crisis y se abarata en dólares estos supuestos no se van a poder cumplir, y si las cosas son más o menos razonables y Brasil se abarata un poco, Argentina se encarece un poco también y quedamos en el promedio no habría dificultades para que se cumpliera.

EC - ¿Qué dice Gabriel Oddone?

GO – Coincido con el análisis que Javier hace.

EC – Estamos ante una suposición de crecimiento del producto de 20,5 por ciento en cinco años...

GO – Claro, pero ya tenemos un 6 este año que está jugado, lo relevante son los próximos cuatro años.

EC - ...con una inflación en dólares de 38 por ciento en el quinquenio.

J de H – Pero 21 este año, o sea el 14 por ciento en cuatro años da un 3,4 por ciento anual. Ésos son los números relevantes, en 2005 hay un efecto arrastre de 2004.

GO – Si uno mira la historia de este país en el Siglo XX y en la segunda mitad del Siglo XX, es un supuesto muy optimista, el país crece a 1 por ciento de promedio, lo cual es uno de los peores registros de la historia del planeta Tierra.

EC – Tú dices que si uno mira ese promedio el supuesto que está incluido en el proyecto es optimista.

GO – Si uno mira el muy largo plazo de este país efectivamente lo es. Lo que uno debe contemplar es que en los años noventa, más allá del conjunto de eventos negativos que ocurrió al final de él, ocurrió un conjunto de cosas positivas que hacen que la economía sea mucho más robusta de lo que era en los años cincuenta y sesenta. Yo estaría dispuesto a apostar que el crecimiento superior al 3 por ciento que se dio en los años noventa podría aproximarse a una tasa de crecimiento de medio y largo plazo del país nuevo que emergió a partir de las transformaciones que se dieron en los noventa. Con lo cual es un supuesto de crecimiento optimista, pero no absolutamente inalcanzable en ausencia de choques que la región suele registrar.

Respecto del tema de la inflación en dólares, yo coincido totalmente con Javier, hay diversos trabajos que han sido realizados –algunos de los cuales por CINVE– que muestran que los precios en dólares de Uruguay reflejan una combinación de los precios de Argentina y Brasil, y que muestran que Uruguay todavía no alcanzó el nivel de precios en dólares que podríamos llamar de equilibrio, habría cierto margen para que Uruguay tuviera todavía algo de inflación en dólares. Tal vez la inflación en dólares proyectada allí es un poquito mayor de la que entiendo que debería darse para que alcance un nivel de equilibrio de largo plazo.

EC – Lo que destacaba el diputado Asti la semana pasada es que esa inflación en dólares que se prevé, más allá de la de este año, de aquí en adelante, coincide prácticamente con la inflación internacional.

J de H - ¿Cómo lo sabe? La inflación internacional relevante para Uruguay es un resto del mundo en el cual la región tiene una ponderación muy alta y no es la inflación de Estados Unidos, como se enseñaba en facultad hace 40 años.

GO – Eso es correcto. En cualquier caso en ese argumento debemos encontrar que Argentina va a registrar una inflación en dólares muy fuerte, por lo tanto pondera alto Argentina, por lo tanto creo que en ausencia de un escenario complejo en Brasil asociado a que el crecimiento en dólares que se ha venido produciendo traiga un problema en el costado de cuenta corriente que se traduzca en un problema de restricciones al financiamiento externo brasileño –cosa que por lo menos en el corto plazo no veo e incluso la propia crisis política no está teniendo ningún efecto sobre estos aspectos–, por lo menos para este período de gobierno el supuesto no es totalmente descabellado, sobre todo tomando en cuenta que Argentina va a registrar, no sé cuándo ni de qué forma, si por más inflación o por apreciación nominal, pero la mayoría de la profesión coincide, Argentina va a registrar una inflación en dólares muy importante este año.

J de H – Que nos va a tirar abajo el tipo de cambio real de equilibrio.

EC – Justamente, a propósito de esa inflación en dólares prevista para el quinquenio, de 38 por ciento, decía el senador Alfie que le parecía muy difícil que se cumpliera el supuesto de crecimiento de las exportaciones que incluye el presupuesto, que es de 57 por ciento, y del mismo orden el crecimiento de las importaciones.

GO – No tiene nada que ver, las exportaciones van por otro lado, el tipo de cambio es apenas una de las variables que las explican, hay un aumento de la productividad, en última instancia depende también de la absorción interna del producto, del gasto interno, el consumo, la inversión. Eso es muy relativo, Brasil está llegando a 120.000 millones de dólares de exportaciones con un tipo de cambio de 2,25. Por supuesto que no puede ser permanentemente así una tasa de crecimiento que se mantenga, pero estamos volviendo a niveles de exportaciones que ya conocimos.

PR – Coincido con lo que planteaban Javier y Gabriel, los precios actuales, el tipo de cambio actual, 24 pesos por dólar, refleja un nivel de competitividad cambiaria con Estados Unidos muy razonable, es un nivel de promedio histórico. Hoy por hoy tenemos niveles de competitividad con Europa también muy altos, de hecho más altos que los promedios históricos, y tenemos buenos niveles con Brasil; lo que está andando mal es la capacidad de venderle productos a Argentina donde, como decía Gabriel, va a haber una inflación en dólares muy importante. Es difícil saber la velocidad, es difícil saber si va a ocurrir con una caída del tipo de cambio nominal después de las elecciones o si va a ocurrir a través de un incremento de los precios, que es lo que estamos observando ahora. Argentina tiene una inflación del orden de 12 por ciento.

En ese marco internacional, si no tenemos una caída de los precios de los commodities, si no tenemos aumentos fuertes de las tasas internacionales de interés, debería haber un poco más de inflación en dólares en la región y eso debería traducirse en Uruguay.

GO – En los rubros tradicionales que Uruguay exporta el partido se juega más que nada por la capacidad de competencia de nuestros competidores en los mercados a los cuales exportamos. Y ahí más que la amenaza del tipo de cambio veo que el estatus sanitario de Argentina y Brasil es diferente del que va a ocurrir dentro de unos pocos años. Ahí sí hay planteada una amenaza para Uruguay en el sentido de que hay mercados en los cuales hoy penetra, específicamente con el tema de la carne en Estados Unidos, en los cuales dentro de unos años vamos a tener a otros jugadores que van a competir mucho. Ese tema me parece más relevante que el de la inflación en dólares para proyectar exportaciones.

EC – Lo otro que le llamaba la atención al senador Alfie era que las exportaciones subieran ese 57 por ciento, las importaciones subieran más o menos lo mismo, pero sin que hubiera sustitución de bienes internos por bienes importados. La gente no estaría comprando más importados a pesar de que estos se encontrarían más baratos.

J de H - Es relativo, de hecho ya están aumentando, de hecho las importaciones hay recuperado un nivel muy importante, como en el caso de los automóviles, ya se está en 13.000 autos por año y se llegó a 38.000 en 1998. Creo que no va tanto por ese lado, ese proceso de sustitución se está dando, pero al mismo tiempo hay un aumento de la oferta interna de producción doméstica.

GO - Yo me perdí la entrevista, pero el razonamiento de la lectura, de la proyección de exportaciones e importaciones no me permite deducir el supuesto de sustitución de importaciones implícito que hay. Son dos sucesos independientes.

EC – Para cerrar este tema, ¿qué riesgos se corren con estos supuestos? Ustedes dicen que los supuestos son razonables, ¿pero qué margen de maniobra le queda al gobierno si las cosas no marchan como se proyectó?

PR – Es un punto importante, porque puede resultar algo intuitivo, o bastante intuitivo para la audiencia que es mejor hacer un presupuesto sobre bases conservadoras y decir que el producto en vez de crecer 3,4 por ciento de promedio anual a partir de 2006 –porque como dice Javier, 2005 está más o menos jugado–, preveamos un presupuesto más bajo, así no corremos muchos riesgos. Pero eso por otro lado tiene el costo de tener un presupuesto de gastos más bajo, y cuando hay menos gastos inevitablemente hay menos servicios públicos, con lo cual parece lógico plantearse un presupuesto a partir de un escenario macroeconómico probable, razonable, siempre estando dispuestos a introducir modificaciones si el escenario resulta peor.

J de H – Y lo pueden hacer además, cuentan con instrumentos notoriamente para poder licuar, llegado el caso, estos aumentos que se plantean a priori como reales. De hecho, la gran inteligencia de este presupuesto es que al poner en sucesivas etapas, en sucesivos escalones chicos el aumento del gasto público a lo largo del quinquenio, se cuenta con la inflación de los cinco años para licuarlos eventualmente. Entonces lo que hoy se plantea como un aumento real, en el segundo año del presupuesto puede perfectamente licuarse ese año si estamos ante un shock regional negativo, se dio el aumento por presupuesto pero en el aumento semestral de julio se da un aumento inferior a la inflación y se compensa.

PR – Hay formas de no ejecutar todo lo previsto.

J de H – Y los decretos que topean, como ocurrió apenas asumió el gobierno.

GO – Yo lo único que señalo es que las restricciones que el país enfrenta son de una envergadura extraordinaria, eso era para el gobierno anterior y lo es para éste. Lo que ocurrió en 2002 tuvo efectos no permanentes pero tiene efectos perdurables en el tiempo en materia de manejo de las políticas macroeconómicas muy grandes. El nivel de endeudamiento del país en sí mismo constituye una restricción, el nivel de exposición a los organismos internacionales constituye otra restricción, por lo tanto el margen de maniobra que tiene el gobierno es muy acotado, eso independientemente de este presupuesto.

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EC – El capítulo anterior era a propósito de a sustentabilidad de este presupuesto y creo que les quedó un par de comentarios por añadir.

J de H – Otros supuestos que uno puede discutir, yo pondría el énfasis en el superávit previsto para las empresas públicas sobre el final del período en un contexto que es notorio que va a ser de creciente competencia, más allá de que caigan o no legalmente los monopolios, por la vía de los hechos ya son como un queso gruyère, están llenos de agujeros por todos lados y cada vez lo van a estar más. Entonces un supuesto de crecimiento del superávit primario y corriente de las empresas públicas es un poquito optimista.

GO – Me llama la atención –a pesar de que confieso que es en el terreno de la conjetura– el supuesto de estabilidad de las transferencias a la seguridad social del gobierno central en términos de producto, supone un crecimiento de las transferencias del orden del 14 por ciento en el período. Me da la impresión de que se está asumiendo que los efectos positivos de la reforma realizada en 1996 en materia de seguridad social efectivamente empiezan a tener lugar en este período de gobierno, y me quedan dudas de que efectivamente eso pueda ser así.

PR – Ese es uno de los puntos relevantes porque durante la crisis se produjo una reducción de las transferencias, como los ingresos y los egresos del BPS van asociados a los salarios el déficit del BPS también, y como los salarios bajaron el déficit bajó. Para los próximos años hay un contexto previsto de recuperación de los salarios reales que presionaría a las transferencias al alza. Es un tema importante porque por ahí puede haber un desvío eventualmente significativo, aunque van a estar, como decía Gabriel, jugando en alguna medida que es difícil de evaluar los efectos de la reforma.

Y luego hablábamos fuera de micrófonos del tema de las contingencias que pueda haber con relación al futuro de la Caja Bancaria, por ahí podría haber un incremento de gastos adicional.

J de H – En el caso de la seguridad social creo que va a jugar a favor de los supuestos allí manejados, o sea de menores transferencias, lo que ya se está observando, un crecimiento muy fuerte de la recaudación en un contexto quizás de blanqueo o de mayores aportes al BPS ante cambios en las conductas fiscalizadoras, los anuncios que hay en la prensa de hoy mismo de un cruzamiento sistemático de información entre organismos recaudadores; eso levanta la recaudación del año 2005 y de los siguientes en forma permanente.

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EC – Un par de temas más para cerrar esta discusión. Hablemos del gasto específicamente. Lo cierto es que a partir de cómo se fue desarrollando la polémica en estas semanas de algún modo se ha ido instalando la sensación de que se trata de un presupuesto que incluye un aumento importante del gasto público. ¿Qué opinan ustedes de este punto en particular?

GO – Como decíamos al principio, la presión fiscal se mantiene constante en términos de producto, lo cual supone no necesariamente un incremento de la carga del sector público sobre el conjunto de la economía. Punto primero.

Punto segundo, venimos de un período en el cual el gasto público debió ser constreñido como consecuencia de la crisis económica. Lamentablemente, por diversas razones, nuestras políticas son marcadamente procíclicas y eso supuso una contracción en el momento de caída de la actividad y ahora supone lamentablemente una expansión en momentos de crecimiento porque hay deudas pendientes, está el tema salarial y hay un conjunto de prioridades que fueron postergadas que es retomado.

En cualquier caso, descontando esto que acabo de comentar y descontando que se trata de un gobierno de izquierda, con lo que podían ser las expectativas de la llegada de un gobierno de izquierda, no encuentro una expansión del gasto que me produzca temores.

PR – Se prevé un aumento de lo que podemos llamar el gasto discrecional muy importante.

EC – Hay que aclarar el concepto.

PR – Lo que aumentaría es la ejecución presupuestaria, que son las asignaciones a los ministerios y a los organismos del artículo 220 de la Constitución, donde están la ANEP, la educación pública, la Universidad y otros organismos. Ese gasto discrecional sube 30 por ciento en términos reales contra un PBI que subiría 20 por ciento en términos reales. Pero no hay que perder de vista que esa ni siquiera es la parte mayoritaria del gasto público en Uruguay, porque lo que es claro, es un hecho estructural, es que el Estado cobra muchos impuestos para pagar jubilaciones e intereses, y de hecho esos gastos no discrecionales representan un porcentaje bastante mayor del producto que ese gasto discrecional.

EC - ¿Cuál es la proporción?

J de H – Es un tercio, el gasto público son 30 puntos del producto y estos gastos que son inversiones, remuneraciones y gastos no personales o suministros son 10 puntos del producto. O sea es un tercio del gasto público el que crece ese 30 por ciento que a primera vista suena muy alto y que antes de que se conociera el texto del proyecto de ley nos asustó mucho, ¡el gasto sube 30! Sube 30 un tercio del gasto.

EC - ¿Y los otros dos tercios cuánto suben?

J de H – Los otros dos tercios bajan en proporción al producto fundamentalmente por el lado de intereses. Lo que pasó acá fue que en el año 2002, ante la devaluación y el aumento del endeudamiento hubo que generar un espacio financiero que se llama de resultado primario para poder pagar una cuenta de intereses que había subido a más del 6 por ciento del producto y ahora que esa cuenta de intereses ha bajado, ya está algo por encima del 4, se genera espacio para devolver lo que se sacó en aquel momento cuando no había otra alternativa que hacer ese ajuste fiscal eficaz pero no eficiente al que yo aludía antes. Se reprimió el gasto y todas esas represiones a la larga se destapan y tienen que compensarse.

EC – En definitiva, ¿cómo califican el aumento del gasto que termina habiendo?

J de H – Razonable, en línea con el crecimiento de la economía.

PR – Es un aumento razonable, en línea con lo que decía Javier, en los próximos años no sólo baja el peso de los intereses sino que también, si uno compara los últimos años noventa, precrisis, con el año 2009, el otro elemento importante es que si se cumplen las proyecciones del gobierno bajará el peso de las transferencias a la seguridad social por efecto de la reforma. Eso de alguna manera nos dejaría con un Estado distinto en dos hechos, si tomamos el año 2001, para ir a antes del peor momento de la crisis, terminaríamos con un gasto público más bajo en 2009 que el de 2001, de 34, 35 por ciento del producto, terminaríamos con 30 según los datos del MEF.

El otro el elemento es que ese gasto público, que es menor con relación al producto, a su vez tendría una composición más saludable, un porcentaje mayor destinado a la producción de servicios públicos y un porcentaje menor destinado a intereses o transferencias a la seguridad social.

GO – Un punto importante es el tema de la calidad del gasto, a veces la cantidad es muy importante pero el tema es la calidad. Si lo que está contenido en el presupuesto, si los escenarios y las prioridades que se manejan efectivamente se cumplieran es probable que al final del período un nivel de presión fiscal similar al que tenemos pero con una calidad de gasto sustancialmente mejor, como consecuencia de la combinación de un conjunto de fenómenos, uno es lo que el presupuesto se propone hacer, pero también la caída del peso de los intereses en el conjunto de los recursos públicos.

EC – Y ya en el final, muy relacionado con este frente fiscal, otro frente que ha generado polémica es el de los cambios que se introducen en los topes al endeudamiento del sector público. ¿Cómo están viendo estas modificaciones en un frente tan sensible para nuestro país como es el del endeudamiento?

J de H – Cualquiera de nosotros si fuera ministro de Economía habría mandado esos artículos.

EC - ¿O sea?

J de H – El país necesita bajar deuda con los organismos internacionales y sustituirla por deuda con los mercados privados voluntarios de capitales. Ése es un corsé, que está vigente y que se pretende derogar, que no permite esa transición hacia una menor dependencia del FMI que el gobierno ha proclamado, que Lula ha conseguido, que Chile hace 15 años no tiene y que a nosotros nos gustaría tener.

EC – Se propone derogar el artículo 602 del presupuesto anterior, que fijaba un tope al circulante de bonos del Tesoro y letras de Tesorería.

J de H – Claro, pero no es la única deuda que existe.

GO – Digámoslo de esta manera: el Parlamento está marcando la cancha en dos sentidos: el tope de endeudamiento global para que el gobierno no haga una expansión de la deuda infinita...

EC – Porque el artículo 606, que es el que establece el tope de la deuda en su conjunto, no se deroga; se deroga el que topeaba los bonos y las letras.

GO – Entonces la restricción global está planteada, y en segundo lugar hay una restricción en materia de expansión del gasto. Una vez puestas esas dos restricciones lo que se le da al gobierno es margen de maniobra para elegir en cada momento la mejor forma de endeudarse, la mejor mezcla. Ése es el secreto de nuestra profesión, poner restricciones para que la discrecionalidad no sea infinita, pero dejar márgenes para que la política económica pueda moverse y aprovechar las oportunidades de mercado, las oportunidades de contexto que se dan en cada período.

J de H – En última instancia el tope que importa es el que el mercado impone, ni siquiera el que pone el Parlamento por ley ni el que pone el FMI en la carta intención. Si el mercado permite, tiene que permitirse por la parte legal y del FMI que se haga esa transición de un endeudamiento que está muy cargado de organismos internacionales y que tiene que volver a una proporción más razonable.

PR – Coincido enteramente con lo que dijeron Gabriel y Javier. Es necesario bajar el endeudamiento con el FMI, es un compromiso, y para eso hay que emitir más bonos, y para emitir más bonos la ley tiene que autorizar. A su vez los topes son importantes, es un tope total de gasto, aun si el mercado nos dejara hoy gastar mal es importante tener un tope de gastos y endeudamiento porque el mercado puede cambiar de opinión, pero el tope total viene por el lado del gasto y la deuda total.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Mauricio Erramuspe
Fotos: Alexandra Hahn