Vea la presentación realizada por el equipo económico de Gobierno en el Foro de ACDE


ANDRÉS MASOLLER:
Muy buenos días a todos y a todas, realmente es un gusto estar participando de este foro económico de ACDE. El de hoy es un tema realmente interesante de largo plazo, mucho más vinculado a las inquietudes y el bienestar de los uruguayos. El equipo económico ha estado viniendo una, dos veces al año a ACDE más sesgado a temas de corto plazo de equilibrios macroeconómicos, de vulnerabilidades; es una señal de desarrollo de la economía uruguaya el hecho de estar discutiendo temas tan profundos.

El rol redistributivo de las políticas públicas es un aspecto esencial en cómo planteamos el problema de la distribución de ingresos en Uruguay. Como planteaba recién Fernando las políticas públicas operan en el mercado primario de factores en la distribución primaria de los ingresos que es un poco lo que se intentó resumir en esta primera parte y también operan a través de la política de transferencias públicas, la política impositiva, ambas tienen un rol claramente redistributivo y también a través de políticas de prestación de bienes y servicios: la salud, la educación, que no solamente cumplen la función de mejorar el ingreso disponible después de imputar el gasto en los hogares, sino también atienden a la construcción de capacidades a la dotación de activos, a la creación de activos y de esa forma provocan efectos sobre la distribución de ingresos de largo plazo, es decir tienen efectos de corto y largo plazo.

Si uno mira lo que es la distribución de ingresos primaria, hace una comparación internacional, lo que observa es que los países básicamente no se diferencian por tener grandes desigualdades en la distribución primaria antes de impuestos y transferencias entre los diferentes países. Comparando por ejemplo América Latina con Europa. Sin embargo, si uno observa cuál es la distribución del ingreso, el Índice de Gini, luego de impuestos y transferencias ahí sí se observa una notoria diferencia la acción del Estado a través de impuestos logra en los países de la OCDE reducir el Índice de Gini 14 puntos, una diferencia realmente abismal con lo que provoca la acción redistributiva la acción compensatoria del gasto público en América Latina.

Uruguay en la región tiene una política pública con mayor impacto redistributivo dentro de una región que el gasto público y los impuestos cumplen un rol muy acotado como hemos visto. Pero dentro de eso Uruguay es de los países donde las políticas públicas más han hecho para mejorar la distribución primaria del ingreso prácticamente el Índice de Gini se estima por la Cepal que unos cinco puntos se reduce debido a la acción redistributivo del Estado uruguayo.

Entonces, qué ha hecho el Gobierno durante la pasada administración y en esta administración a los efectos de potencializar ese rol redistributivo de las políticas públicas. Obviamente, actúa a través de la política de ingresos y a través de la política de gastos que son ambos instrumentos para reducir desigualdades primarias de ingresos.

A nivel de la política impositiva hay claramente un cambio de la estructura impositiva derivado de la reforma tributaria que ha sido el principal instrumento que se ha implementado para mejorar la progresividad de la carga tributaria.

Se observan en este gráfico como cambió la estructura de los ingresos del Gobierno. Básicamente el gran cambio es que se reduce fuertemente 8% la participación del IVA en la recaudación total y aumenta significativamente la participación de los impuestos directos concretamente el IRPF y el IASS. Ese es básicamente el gran cambio provocado por la reforma tributaria: reducción de IVA, aumento de imposición directa.

Aumenta la participación de la Seguridad Social como consecuencia de la reforma de la salud; se reduce en algo el Impuesto a la Renta Empresarial como consecuencia de los mayores estímulos en la inversión productiva; pero en términos generales el gran mensaje es: hay una sustitución de IVA por IRPF. El IRPF es un impuesto claramente progresivo. El 85% de la recaudación de IRPF se obtiene de los dos deciles más altos. El 65% del primer decil afecta a las personas que integran los deciles más altos el 9º y 10º. Algo similar inclusive más progresivo ocurre con el IASS. Es decir, este ha sido un instrumento usado para redistribuir ingresos.

El otro instrumento grande fue la reducción del IVA básico y del IVA mínimo, la eliminación del Cofis, ¿y eso por qué importa en materia redistributiva? Porque los hogares de menores recursos tienen una tasa implícita del impuesto que es mayor que la de los hogares de altos ingresos. Eso porque el 100% del consumo de los hogares de bajos ingresos está gravado o no se ahorra, y justamente el IVA no se aplica sobre el ahorro, se aplica sobre el consumo.

Si uno mira la evaluación global de la reforma hay un impacto redistributivo donde el último decil que es el de mayores ingresos cae el ingreso disponible luego de la reforma y eso de alguna forma se destina al aumento de los ingresos disponibles después de impuestos en el resto de la población.

Tenemos un impacto concreto del IRPF y luego una simulación de lo que es el resultado global de la reforma donde dan los resultados que estamos presentando: una mayor progresividad de la carga tributaria.

¿Cuáles son los desafíos en esta área? Seguir profundizando los objetivos de equidad de la reforma tributaria sin descuidar los objetivos de eficiencia y estímulos en la inversión productiva. Hay tres objetivos que deben ser atendidos. No priorizar excesivamente uno a costa de olvidarse de los otros objetivos. Puede ser complicado en materia de perspectivas de la economía en su conjunto y del crecimiento económico, por lo tanto los avances que se realicen hacia futuro en materia de profundizar el objetivo de equidad de la reforma tributaria deberán tener en cuenta los otros objetivos de eficiencia y de estímulo a la inversión productiva. En ese sentido el desafío es el aumento de la progresividad del IRPF y el IASS en términos de mayores deducciones, en términos de ajustes que de alguna forma aumenten aún más la progresividad de ese impuesto y continuar reduciendo el IVA a través de mecanismos que aseguren que esa baja llegue a los consumidores. Tenemos una tasa muy elevada a nivel internacional, y por lo tanto es necesario continuar reduciendo en serio.

El otro desafío es continuar avanzando en la reducción de la evasión que es el impuesto más injusto, impuesto que no se paga, y que en esa área se han hecho avances significativos. Por lo tanto, esto constituye un motor fundamental de la futura reducción de impuestos y de darle más contenido progresivo a la carga tributaria. Eso es un elemento fundamental que el Gobierno debe continuar trabajando.

Uruguay no tiene una carga impositiva alta respecto a lo que es su nivel de desarrollo relativo. Tampoco la carga es baja, digamos que los estudios muestran que Uruguay presenta una presión tributaria apropiada para sus niveles de desarrollo. Esto es un diagnóstico diferente a lo que es el diagnóstico de América Latina en su conjunto donde ahí sí se observa la mayoría de los países latinoamericanos que se encuentran por debajo de su carga tributaria óptima.

Uruguay no es el caso y el factor de crecimiento económico es el determinante de los ingresos.

¿Cuál es la lógica de la política económica, el centro de la política económica? El centro de la política económica es el aumento del crecimiento económico a través de un conjunto de herramientas que permitan aumentar el potencial de la economía uruguaya para crecer y eso se traslada necesariamente a un aumento de los ingresos públicos y el gasto público es el principal instrumento redistributivo del Estado uruguayo y de todos los Estados. Por lo tanto es ese aumento de los ingresos derivados del crecimiento económico el que permite aumentar, potencializar, el rol redistributivo del Estado. ¿Cómo? Focalizando ese mayor gasto público social derivado de ese aumento de crecimiento económico en los gastos más progresivos que son: enseñanza, salud y las transferencias monetarias y en esa lógica es que esto permite mejorar la distribución del ingreso.

¿Cuáles son los grandes desafíos de las políticas públicas? Aumentar ese crecimiento, que genere una fuente de recursos genuinos, que se gasten en forma focalizada en los sectores de alguna forma que se ven menos beneficiados. En esa lógica es que se organizan las políticas públicas. ¿Por qué? Porque el gasto público es el principal instrumento redistributivo del Estado y por lo tanto se requiere potencializarlo al máximo creciendo más rápido. El crecimiento potencial de la economía uruguaya ahora es 4%, en el pasado era uno, dos. Ese aumento del crecimiento potencial es realmente una fuente de recursos extremadamente importante para profundizar el rol redistributivo del gasto público. El gasto público complementa en forma significativa el ingreso de los sectores más vulnerables.

Acá estamos presentando que porcentaje del gasto público representa de cada uno de los ingresos de cada uno de los deciles de los hogares y vemos que en los primeros deciles si uno imputa todo lo que es el gasto en salud, en educación, más las transferencias monetarias, más las pasividades, más otros tipo de transferencias directas llega a que prácticamente supera lo que es el ingreso antes de impuestos de esos hogares, de ahí la importancia de seguir profundizando en el aumento del gasto público social.

Dentro de los gastos públicos hay algunos más progresivos que otros. El gasto de las asignaciones familiares es un gasto absolutamente progresivo se concentra en los deciles más bajos, el gasto de las pasividades en cambio dado que es un sistema contributivo se concentra más en los sectores más altos.

Un estudio reciente del BID ubica cuáles son los gastos más progresivos del presupuesto nacional y cuáles son la incidencia que tienen porque el impacto distributivo del gasto depende no solamente de su progresividad sino también del tamaño del gasto y lo que se detecta es que los gastos en primaria en salud pública, en Disse, otros gastos son mucho más progresivos que otros. En base a eso es que se diseña un Presupuesto Nacional donde se trata de aumentar aquellos gastos que tengan mayor impacto redistributivo.

En conjunto el gasto público social se estima que contribuye a reducir el Índice de Gini, es decir el índice de concentración del ingreso, en aproximadamente 6.7% en 2009. El Índice de Gini hubiera sido 6.7% más concentrado si no se hubieran dado ningún tipo de políticas públicas en materia redistributiva.

¿Cómo el Presupuesto Nacional contribuye a esta lógica de aumentar el gasto público social a los efectos redistributivos, reducir y mejorar las desigualdades? El gasto público social es importante que aumente en términos de producto pero concentrado en aquellos sectores donde tenga mayor progresividad concretamente el gasto en educación que es una de las prioridades de este Gobierno aumenta un 24% en el Presupuesto, 6% más que el gasto total y eso nos permite llegar a niveles promedios de gastos en educación a nivel internacional. A nivel de los países de la OCDE, Uruguay en ese sentido tenía un rezago importante y con este nuevo Presupuesto se está alcanzando los promedios.

¿En qué se destina? El desafío fundamental es la infraestructura. La pobreza se concentra en los niños, más de 40% en los niños menores de 6 años en situación de pobreza, por lo tanto la inversión en centros CAIF, en planes CAIF del Inau, en escuelas de tiempo completo a los efectos de llegar con escuelas de tiempo completo a todas las escuelas que están en contexto crítico en el Uruguay que son unas 300. Ahora tenemos 135 escuelas de tiempo completo. Hay que llegar a 246-300 al fin del período a los efectos de cumplir el objetivo de que todas las escuelas en contexto crítico estén cubiertas por escuelas de tiempo completo y algo similar con los liceos en esas áreas.

Las inversiones de la Udelar están apostando a la inversión en infraestructura en el interior del país para aumentar la cobertura en ese sector que es donde se encuentran las mayores debilidades de alcanzar metas en materia de matriculación con los estudiantes del interior.

El gasto del Fonasa crece fuertemente explicado por el ingreso de los nuevos colectivos. El ingreso de los jubilados al Fonasa que se espera en los próximos años es un determinante fundamental del aumento del gasto público en salud así como la incorporación de los cónyuges que va a ocurrir gradualmente en los próximos años. Eso genera un aumento del gasto en salud que acompaña el crecimiento de lo que es el gasto público de ASSE. Por lo tanto, dado que se trasladan usuarios de ASSE al Fonasa un conjunto de personas que se van incorporando a las mutualistas, a las instituciones privadas, dejando de atenderse en los hospitales públicos lo que provoca es una aproximación entre el gasto promedio que se realiza en los hospitales públicos y que se realiza en los hospitales privados y como hemos dicho el gasto en los hospitales públicos es uno de los gastos más progresivos que tiene el Estado uruguayo por lo que contribuye al aumento de la equidad.

Las inversiones en vivienda es un sector que es un área donde Uruguay de alguna forma ha tenido un rezago importante y el Presupuesto Nacional apuesta a un fuerte aumento en las inversiones en vivienda como también gasto social que permitirán duplicar el número de soluciones habitacionales en este período.

Finalmente el otro componente de vivienda es el programa Juntos que implica un aumento adicional de unos 105 millones de pesos anuales para el desarrollo de intervenciones puntuales de mejorar las condiciones de vida de las personas en situaciones de pobreza extrema.

A esto se agrega el aumento de las transferencias monetarias incluidas en el Presupuesto Nacional con el objetivo de alcanzar las 500.000 asignaciones familiares al final del período y la duplicación de las tarjetas alimentarias para 30.000 hogares bajo la línea de indigencia. Ahí tenemos los montos de los aumentos que se dan en las tarjetas alimentarias que resultan realmente significativos.

Otras medidas de protección social a mencionar: el aumento de la jubilación mínima, el aumento del tope del subsidio de la enfermedad y la incorporación al Fonasa de los hijos de desocupados. Todas medidas que apuntan a mejorar la red de protección social de nuestro país.

Finalmente, cuáles son los desafíos para mejorar la calidad del gasto público. Acá el tema en sí daría para mucho tiempo, los desafíos son amplios en muchas áreas, nosotros optamos por concentrarnos en un área concreta que es la prioridad de los uruguayos en el momento actual que es la educación que es un ejemplo claro donde hay mucho para hacer en materia de mejora de la calidad del gasto público.

Aún no se perciben impactos relevantes del esfuerzo presupuestal realizado en el período pasado. Es obvio que ha habido un aumento muy significativo del gasto por estudiante, por alumnos, en ANEP, en Udelar, y sin embargo los resultados medidos de diferente forma acá estamos presentando una medición que es la tasa de culminación del ciclo básico de educación tanto del ciclo básico medio como el ciclo superior y vemos que prácticamente las tasas de culminación se han mantenido estables en los últimos 15, 20 años, no hay cambios significativos y esas tasas de culminación fundamentalmente en la secundaria media, en secundaria superior, son realmente bajas en la comparación internacional. Estamos diciendo que dos de cada tres uruguayos apenas terminan ciclo básico, uno de cada tres uruguayos termina la enseñanza media superior completa los seis años de enseñanza superior.

Esas tasas contrastan dramáticamente con lo que es la situación a nivel internacional de los países de la región pero los países desarrollados tienen tasas de culminación de secundaria del 100%, el 90%, nosotros estamos apenas en un 30%.  

Esos resultados no han mejorado en los últimos años. Se constata que fundamentalmente en los deciles más pobres de la población el grado de culminación de los estudios secundarios, ni hablemos de los terciarios, es realmente pobre inclusive en los últimos años podríamos llegar a afirmar que hay algún retroceso en la materia. Es decir que si uno evalúa los resultados de la educación por calidad, por cantidad de personas de estudiantes que terminan sus estudios realmente estamos en una situación bastante mala.

Esto de alguna forma, y ahí tratamos de cerrarlo con la lógica de la desigualdad, no afecta a todos por igual la falta educativa hay problemas graves en la universalización de los estudios sobre todo luego de la enseñanza primaria donde vemos que las tasas de asistencia a los establecimientos educativos caen dramáticamente a partir de los 12 años y caen en los hogares más pobres. Si uno mira por ejemplo para 22 años solamente el 10% de los estudiantes de 22 años de los hogares pobres van a algún establecimiento educativo contra un 60% de los hogares con mayores ingresos.

Ahí están los desafíos fundamentales en aumentar la asistencia, la cobertura. Y en segundo lugar mejorar lo que son los temas de repetición. En primaria el desafío básico es continuar reduciendo los niveles de repetición en los niveles más desfavorables que siguen siendo altos, en el área de los niveles de repetición se han dado avances muy importantes a nivel primaria pero continúan registrándose diferenciales sustantivos si se hace un control por el contexto sociocultural de las escuelas y ahí es donde está el principal desafío. Es por eso que el Presupuesto plantea recursos significativos para la construcción de escuelas de tiempo completo que van a esas áreas socioculturales críticas.

En secundaria las tasas de repetición realmente son alarmantes. Uruguay está entre los 4 países con mayor repetición en los 15 años de los 64 países que participan en los resultados PISA. En el cuarto lugar, es decir las tasas de repetición de secundaria más del 30% de los estudiantes repite en secundaria, repite y abandona porque de los que repiten un porcentaje muy alto ya abandonan entonces ese es uno de los desafíos claves que queda planteado para los próximos años.

Ni hablemos de lo que es la calidad del aprendizaje medido por los resultados. Hace una semana se divulgaron los resultados de las pruebas PISA que nos muestran que no hay avances significativos en materia de resultados de aprendizaje en Uruguay entre el 2003 y 2009. Básicamente se han estancado los resultados en matemática, en lectura, en ciencias, no se observan mejoras y eso es relevante si se parte de la realidad de que estamos en un nivel de aprendizaje que es bastante más bajo que el promedio de los países desarrollados.

El otro aspecto que es realmente preocupante de los resultados PISA recientemente divulgados es el porcentaje de estudiantes que están por debajo de un umbral mínimo de competencia. Aproximadamente de cada dos hay un estudiante en matemática que no lograr superar el nivel mínimo de aprendizaje de acuerdo a estos tests. Son niveles realmente muy malos que plantean hacia delante ese desafío.

Uruguay puede hacer un esfuerzo muy grande en preservar, aumentar el gasto social, en redireccionarlo hacia los gastos más progresivos -la enseñanza, la salud- pero de alguna forma el desafío planteado es que ese aumento de gastos repercuta en una mejora de los resultados y una mejora de la calidad.

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Vea la presentación realizada por el equipo económico de Gobierno en el Foro de ACDE (PDF)