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A pesar de su imagen, el Parlamento uruguayo es altamente productivo
 El
Poder Ejecutivo envía muchos proyectos, pero sería
nefasto que el Parlamento fuera una especie de máquina de
levantar la mano ante las iniciativas de la coalición de
gobierno, como sucede en los regímenes parlamentarios. Politólogos
Jorge Lanzaro y Daniel Chasquetti (Instituto de Ciencia Política,
Universidad de la República).
EN PERSPECTIVA
Martes 18.12.01, 09.02.
EMILIANO COTELO:
La opinión pública lo critica por su presunta falta
de actividad, pero resulta que el Parlamento sale muy bien parado
de un
estudio sobre la eficiencia de la producción legislativa
elaborado por el Instituto de Ciencia Política
(ICP) de la Universidad de la República. Un dato, nada más:
desde 1985 al 2000, o sea en 15 años, el Poder Legislativo
de nuestro país aprobó 1.500 leyes: 100 por año,
ocho por mes, una cada cuatro días.
Sobre estas
y otras conclusiones les proponemos el diálogo con los politólogos
Jorge Lanzaro y Daniel Chasquetti, el primero de ellos coordinador
de estos trabajos. Comencemos por ubicar los objetivos y el origen
de este estudio.
JORGE LANZARO:
Es un convenio de cooperación entre la Universidad, el ICP,
la Cámara de Senadores y la Cámara de Representantes.
Es una iniciativa interesante, porque a partir de ella se puede
hacer un estudio con la cooperación de los servicios correspondientes
del Parlamento de la producción legislativa en el período
1985-2000, que va a ser actualizado periódicamente. De hecho,
ya está avanzado el estudio del período 2000-2001,
es decir los primeros dos años correspondientes al ejercicio
del presidente Batlle, que está cerrando este mes de diciembre
y será presentado el año que viene.
Es un estudio
que, sin perjuicio de algunos trabajos que hubo en el ICP de avance
sobre el tema, es la primera vez que se hace en el país.
En otros países hay estudios importantes en la materia, más
o menos extensos, más o menos actuales; en los países
vecinos ocurre esto en forma consistente. Con este estudio nosotros
nos ponemos en carrera con un tema muy importante.
Más allá
de las conclusiones concretas que tú destacabas, la primera
cosa a mencionar es el hecho de que en el sistema político
uruguayo, en la democracia uruguaya, los procesos de gobierno y
la producción política pasan por una ecuación
de poderes, de relaciones institucionales entre el Poder Ejecutivo
y el Parlamento de manera consistente. Esto ha sido así para
los grandes capítulos de la agenda política del país
desde 1985 en adelante. En primer lugar, todas las leyes, todos
los actos legislativos y de gobierno que requirió la reinstitucionalización
de la democracia, la reconsolidación de los procesos democráticos
después de 1985, y también -lo que es muy importante-
para todos los procesos de reforma estructural que se han venido
dando a partir de ese momento. Es una cosa que ocurre en otros países,
pero no necesariamente en algunos países de América
latina, ni siquiera en todos los países europeos: muchos
de los procesos de reforma se han llevado a cabo o bien por decreto,
por mecanismos de urgencia o por mecanismos de by-pass del proceso
parlamentario, con sufrimiento para la calidad de la democracia
y para la calidad de las reformas. Esa famosa eficiencia que se
adjudica a la forma relativamente rápida y concentrada en
que supuestamente podría actuar el Ejecutivo (aunque no siempre
es así).
En cambio, se
achaca al Parlamento su lentitud, su morosidad. Esa destilería
más pausada, que corresponde a la estructura misma del Parlamento,
hace que curiosamente lo que parece "ineficiente" en realidad
es más eficiente. Los procesos de reforma estructural, la
reforma de las empresas públicas, la reforma del Estado en
Uruguay muestran una mayor cautela, un mayor procesamiento, mejores
productos desde el punto de vista de la calidad de las reformas
y desde el punto de vista de la consistencia política, del
margen acotado de discrepancias e importante de consensos que recaban.
Si comparamos,
por poner el mal ejemplo de Argentina, las reformas que se hechas
en ese país, a veces a los manotazos, no dan este resultado.
Este es un balance que hay que tener en cuenta cuando se piensa
en el Parlamento como una institución lenta, ineficiente,
deliberativa, con mucha gente. En realidad, justamente esa composición
plural, su condición de deliberativa, de lugar de debates,
de contradicciones, de encuentro de opiniones diferentes y de búsqueda
de acuerdo o simplemente de votaciones que reflejen la discrepancia,
es una pieza fundamental de la democracia y también una pieza
fundamental para los procesos de reforma. Claro que a muchos les
gustaría ir más rápido; de ahí la idea
de inoperancia, de bloqueo del Parlamento, que este informe contradice
bastante.
EC - El trabajo
se centra en una de las funciones del Parlamento, la de legislar.
No abarca las otras funciones igualmente relevantes y que en conjunto
muestran la efectiva densidad del desempeño y la legitimidad
de las Cámaras como cuerpos primarios del sistema democrático.
El estudio no abarca el control y la fiscalización del Poder
Ejecutivo y otros organismos estatales, el debate público,
la investigación y pronunciamientos sobre temas de interés
general y relevancia social ni la función como representación
política. Se concentra en la tarea legislativa.
Daniel Chasquetti,
¿cómo se analizó la producción legislativa?
DANIEL CHASQUETTI:
En primer lugar, hicimos un análisis de tipo cuantitativo
para tener una idea aproximada de cuántos proyectos de ley
fueron procesadas en estos 15 años de democracia. De allí
la cifra que sobrepasa las 1.500 leyes.
En segundo lugar,
siendo conscientes de que no todas las leyes tienen el mismo valor
para el sistema político, se procedió a aplicar un
"índice de importancia política" que ya
habíamos estado testeando previamente, y tratamos de determinar
cuáles son los niveles de calidad del sistema política,
cuáles son los niveles de calidad de la producción
legislativa. Tratamos de inferir ciertos patrones de comportamiento,
por ejemplo saber si a lo largo de las tres legislaturas existe
algún tipo de comportamiento que se vaya reiterando. Y lo
encontramos: pudimos observar que el Parlamento uruguayo es bastante
más productivo en los primeros años y decrece en las
características de las leyes que va aprobando a medida que
se acerca el final de los mandatos. Esto no quiere decir que sobre
el final de los mandatos no apruebe legislación: aprueba
mucha pero de menor importancia política. Si uno toma como
importancia política lo que podría ser la agenda del
gobierno, aquellos temas ligados al programa de gobierno del presidente
electo, lo que se observa es que buena parte de ese paquete se aprueba
en los primeros años y luego, a medida que se avanza en el
tiempo, ese tipo de legislación cae, se deja de aprobar.
JL - Aquí
juegan dos elementos: uno que tiene que ver con el propio ciclo
político: la idea de que al principio del período
el gobierno trata de aprobar sus grandes productos, sus grandes
piezas de gobierno, entre ellos el presupuesto que es el plan de
gobierno indicativo del quinquenio, y las piezas más importantes
de su programa de trabajo. Luego hay un proceso que se centra más
en la implementación, en el procesamiento de las reformas,
de las innovaciones, de las propuestas que están sancionadas
en ley.
Esto desde el
punto de vista de la lógica gubernamental; desde el punto
de vista de la lógica parlamentaria y de la lógica
de los partidos políticos. De hecho, al principio hay un
período de mayor entendimiento entre los partidos, particularmente
entre los que han ido formando coaliciones y luego, hacia el final
del período, hay una menor confluencia política e
incluso una mayor atención de ciertas demandas internas de
los propios partidos o que responden a inquietudes de la sociedad
civil, de los departamentos del interior, de distintos agentes.
Hay una especie de giro hacia otro tipo de productos legales hacia
promediar el fin del período. Es interesante porque eso marca
una suerte de ciclo de producción que se reitera en cada
quinquenio de gobierno.
EC - Ustedes
midieron también la efectividad del Poder Ejecutivo y del
Poder Legislativo en materia de iniciativas de ley sancionadas en
los tres períodos. ¿Cómo es esto? ¿Cómo
se mide la efectividad de cada uno de los poderes, cómo se
las compara?
DCh - Hay dos
formas de medir: una sería tomar el total de las leyes que
se aprueba y observar quiénes las iniciaron, qué porcentaje
inició el Poder Ejecutivo y qué porcentaje el Poder
Legislativo. La otra tiene que ver con lo que podríamos llamar
tasa de eficacia en el sentido de que el Poder Ejecutivo puede presentar
un número determinado de proyectos, de los cuales solamente
una porción es finalmente aprobada o transformada en ley.
O sea que en
principio hay dos formas: una es tomar el Poder Ejecutivo, ver cuál
es su nivel de incidencia en el total de la legislación aprobada;
el segundo es tomar todos los proyectos presentados por el Poder
Ejecutivo y ver cuántos finalmente se transformaron en ley.
Nosotros desarrollamos los dos cálculos y establecimos un
promedio; vemos que el nivel de eficacia del Poder Ejecutivo es
bastante superior al del Poder Legislativo.
JL - Aquí
hay un punto importante a distinguir. En esta medición hay
que tener en cuenta dos cosas: esta mayor iniciativa del Poder Ejecutivo
no es para nada un resultado sorpresivo...
EC - Hay numerosas
materias en las cuales el Poder Ejecutivo tiene iniciativa privativa.
JL - El primer
elemento es constitucional: en un proceso sostenido, la Constitución
ha ido haciendo áreas de reserva del Poder Ejecutivo, tanto
en lo que tiene que ver con la iniciativa de ciertas propuestas
como con la discrecionalidad del Parlamento para modificar las propuestas
del Ejecutivo. No es un proceso nuevo, viene de los años
20, 30. Ni es un proceso solamente uruguayo: es universal, general:
los Parlamentos han visto restringida su capacidad de iniciativa
y su discrecionalidad, sobre todo en materia de gastos, fiscal,
impositiva. En el caso uruguayo viene de la Constitución
de 1934 y ha sido ampliado permanentemente en las constituciones
sucesivas.
El segundo elemento
es la asimetría también en cuanto a recursos institucionales
efectivos. El Poder Ejecutivo, el Estado, tiene una serie de aparatos
de gobierno, una serie de recursos, de acumulaciones técnicas,
financieras, de capacidad de gestión, que le permiten ser
el centro de proyección gubernamental, el centro del pensum
en el gobierno. El Poder Legislativo lo tiene mucho menos, y lamentablemente
ha tenido cierta demora en dotarse de recursos más apropiados
a las exigencias que hoy se le plantean. Hay una asimetría
institucional muy importante, jurídica y de recursos institucionales.
Por esa razón hay que hacer la medición tomando en
cuenta estos elementos; por eso el informe distingue iniciativa
del Poder Ejecutivo en aquellos casos en que ésta efectivamente
es privativa de ese poder, e iniciativa en los casos en que podría
ser de cualquiera de los poderes.
Lo que interesaría
aquí, e incluso en un estudio a más largo plazo, sería
estudiar la capacidad proactiva, la capacidad de reacción
del Legislativo, las formas en que éste responde a esa lluvia
de iniciativas del Poder Ejecutivo. Todavía no hemos hecho
ese estudio; lo hemos propuesto al Parlamento como complemento para
hacer en el próximo año, pero hay algunos elementos
que son indicativos. Una pista puede ser el tiempo de tratamiento
de los proyectos. El tiempo de tratamiento de los proyectos ha ido
aumentado quinquenio a quinquenio. Eso se da en forma paralela a
la construcción de coaliciones de gobierno cada vez más
consistentes.
EC - Hay una
contradicción.
JL - Hay una
especie de contrapunto: a una coalición de gobierno más
consistente, a mayor apoyo parlamentario, supuestamente mayor facilidad
para la aprobación de leyes. El hecho de que lleve más
tiempo puede estar queriendo decir lo que todos sabemos por los
medios de prensa y la discusión pública: aun en casos
como éste en que hay coalición de gobierno, el proceso
parlamentario no es un mero acto de homologación de decisiones
tomadas afuera del recinto parlamentario por los líderes
partidarios que están afuera, por los propios representantes
de los partidos en el Poder Ejecutivo, sino que hay una destilería
parlamentaria importante, negociaciones dentro de los partidos...
EC - Tú
enfatizas esa característica como un dato saludable.
JL - Absolutamente
positivo. Sería pésimo, nefasto que el Parlamento
fuera una especie de máquina de levantar la mano ante las
iniciativas del Poder Ejecutivo o de la coalición de gobierno,
como sucede en los regímenes parlamentarios.
EC - Vamos a
los números. El proceso de tramitación de las leyes
más importantes aprobadas por el Parlamento en estos 15 años
es, en promedio, de 277 días. Estamos hablando de un promedio.
¿Cómo ha ido dándose en el correr de estos
períodos?
DCh - Es un
promedio global de los 15 años. Sin embargo, tomando legislatura
por legislatura, encontramos que en la primera tenía un promedio
de 238 días. Estamos midiendo solamente lo que consideramos
leyes de alta importancia, que son 111 que fueron aprobadas durante
los 15 años. Es algo así como una muestra de los productos
legislativos más importantes.
EC - En la primera
legislatura, en el período 1985-1990...
DCh - ...el
promedio es de 238 días. Luego, ese promedio sube a 254 y
en la legislatura 1995-1999 -dominada por la coalición Sanguinetti-Volonté-
sube a 351 días. El hecho de que haya coaliciones más
sólidas, de que haya alianzas de gobierno más estables
no quiere decir que el Parlamento procese con mayor velocidad las
iniciativas.
De todas maneras
también habría que decir que el promedio de tramitación
va creciendo a medida que avanza el período de gobierno.
Esto ocurre por una cuestión de organización del trabajo:
el primer año es siempre más eficiente, el nuevo Parlamento
arranca sin trabajo y entonces comienzan a ser presentados los proyectos,
que son aprobados con celeridad. Cada año que va pasando
el Parlamento va acumulando un número muy alto de proyectos,
lo que dificulta el trabajo y de alguna manera va elevando el número
de días que un proyecto tarda en ser tramitado y transformarse
definitivamente en ley.
EC - En este
estudio del ICP también se midió el desempeño
de los partidos en términos de iniciativa legislativa y de
disciplina a la hora de votar. ¿Cuáles son las conclusiones?
DCh - El desempeño
de los partidos está fuertemente condicionado por el desempeño
del Parlamento como cuerpo. Si ya a la hora de analizar, de revisar
frente a frente cómo se comportan Poder Legislativo y Poder
Ejecutivo, estamos diciendo que el Poder Ejecutivo casi duplica
el número de leyes que inicia, los partidos están
inmersos en esa situación.
De todas maneras
se puede decir que, de los tres grandes partidos, el que tuvo el
mejor desempeño en materia de iniciativas de legislación
fue el Partido Nacional.
EC - ¿Qué
quiere decir esto? ¿Es el que presentó más
proyectos?
DCh - En este
caso coincide: es el partido que presentó más proyectos,
pero también el que logró que más proyectos
fueran aprobados. Los estudios sobre la iniciativa legislativa pueden
ser un poco arbitrarios: hay que recordar que una cosa es proponer
y otra es aprobar. Hay todo un proceso donde opera una serie de
variables; podemos tener un partido político que presente
muchísimos proyectos pero que finalmente no logre imponer
ninguno.
JL - Eso es
lo que de alguna manera muestra el ciclo de propuestas del Frente
Amplio. Este partido larga en 1985 con una alta tasa de propuestas
y luego va bajando muy en picada, lo que creo que tiene que ver
con el hecho de que los legisladores del FA se han concentrado en
determinados proyectos que pueden tener andamiento y saben que otros,
que para ellos pueden tener una importancia grande o una orientación
política afín no van a encontrar eco en las bancadas
parlamentarias de los otros partidos. Hay una especie de autorregulación,
de ahorro de propuestas que parece razonable.
Por otra parte
hay que ver los comportamientos que tienen que ver con la capacidad
de cada partido en relación con el gobierno y la forma en
que se va procesando las leyes. Este es otro capítulo que
nos queda pendiente: en algunos casos la iniciativa está
formalizada, identificada como propuesta de determinado número
de legisladores de tal bancada, de tal partido, pero de ahí
en más hay una serie de leyes producto de iniciativas convergentes
y de negociaciones previas, incluso en el Ejecutivo y dentro del
Parlamento. Eventualmente puede ser muy difícil asignar,
a determinada ley, una paternidad tan estricta por parte de uno
u otro partido. En todo caso se podría decir que pertenece
a la coalición de gobierno o al conjunto de partidos que
apoya a la coalición.
Sería
muy interesante procesar este elemento con una investigación
complementaria en lo que tiene que ver con el comportamiento de
las bancadas, con la relación efectiva con el gobierno y
con el trabajo en las comisiones, que son laboratorios importantes
en este sentido: sin perjuicio de lo que pasa en el recinto parlamentario,
hay mucho trabajo en las comisiones. Queda mucho por investigar
al respecto, aunque algunos elementos surgen del estudio.
EC - ¿Algún
dato en ese sentido?
DCh - Dos datos.
Uno es lo que decíamos del Partido Nacional: hay una especie
de tendencia sostenida en el tiempo a presentar muchos proyectos
de ley, y una buena porción de ellos se transforma finalmente
en el ley. Una segunda característica que encontramos que
el Partido Colorado se presenta como bastante irregular: cuando
está en el gobierno tiene un desempeño bastante más
productivo que cuando está en la oposición, lo cual
es bien llamativo.
Finalmente tenemos
el caso del FA, que tiene una primera legislatura de 1985 a 1990
con muy importante capacidad de presentación de proyectos
de ley y de lograr que algunos se transformen en normas. Luego tuvo
una caída sostenida en el tiempo. Mientras la bancada de
legisladores del FA aumenta con el paso del tiempo, su rendimiento
en cuanto a presentación de proyectos va decayendo. Tratamos
de buscar algún tipo de respuesta a este fenómeno;
hay que investigarlo más, pero puede ser explicado por el
hecho de que un partido político que está en la oposición
tiene menores posibilidades de imponer sus puntos de vista, sus
proyectos de ley. Tal vez sea más beneficioso para los legisladores
del FA tratar de modificar pequeños artículos de la
legislación propuesta por otros partidos o por el Poder Ejecutivo,
que estar presentando sus propios proyectos de ley para que sean
desechados de plano. Es el problema de las oposiciones en el mundo.
Jorge hablaba hoy de los regímenes parlamentarios, donde
la oposición ha dejado prácticamente de presentar
proyectos de ley porque la probabilidad de poder imponer alguno...
JL - Espera
la propuesta del gobierno y trata de modificarla.
En cuanto al
último punto importante que tú señalabas tiene
que ver con la disciplina partidaria. Comparando a los partidos
uruguayos con otros de América Latina, particularmente del
Cono Sur, los tres aparecen en un alto lugar en el ranking. Es un
elemento importante que está medido en dos instancias: tanto
en lo que respecta a la instancia de sanción de las leyes
como a la de comportamiento de los partidos en el momento en el
momento de votar los levantamientos de los vetos presidenciales,
que son dos disciplinas relativamente diferentes.
Es interesante
ver cómo los partidos tienden a votar en bloque (quizás
el partido que ha tenido el comportamiento más indisciplinado
ha sido el Partido Nacional). También es cierto que eso depende
mucho de los márgenes de maniobra; para los partidos tradicionales,
en la medida que se ha ido estrechando su representación
parlamentaria de manera importante a favor de la representación
parlamentaria de la izquierda, los márgenes de disciplina
se hacen mucho más exigentes; la posibilidad de que alguien
vote por su libre criterio y no se atenga a la rigurosidad de la
disciplina parlamentaria se puede llegar a penalizar más,
y a considerar en términos mucho más dificultosos,
porque los votos se cuentan en forma muy justa, cada vez más
justa, y un apartamiento de la disciplina sería flagrante.
Lo mismo ocurre
del lado del FA, que ha entrado en experiencias de voto dividido,
pero relativamente escuetas. En general, en las grandes instancias,
en relación a los productos más importantes tiende
a alinearse. No obstante hay algunas excepciones, como en el trámite
de la ley de Ancap, donde hubo una notoria diferencia de opinión
dentro de la fuerza política que sin embargo no se tradujo
en indisciplina parlamentaria, sino que todos votaron de acuerdo
a la posición mayoritaria del partido.
Es una cuestión
que está planteada de aquí en adelante para las formas
que adquieran el gobierno y la oposición, según quién
esté en el gobierno y en la oposición; si va a haber
intersticios donde se pueda encontrar franjas de indisciplina, como
se los encontró en el caso del Partido Nacional durante la
presidencia de Lacalle.
EC - Estas son
algunas de las conclusiones, repasadas a vuelo de pájaro,
del estudio de la producción legislativa en el período
1985-2000. Estamos hablando de una publicación de unas 150
páginas. ¿Es una publicación accesible, puede
adquirirse?
FL - Va a haber
un banco de datos en el Parlamento, porque esto forma parte de un
banco de datos que cargaremos en el Servicio de Informática
parlamentario, y por supuesto el documento como tal estará
prontamente en el sitio web del Parlamento y en el del ICP.
Nota relacionada:
El desafío de la
modernización parlamentaria.
Entrevista con el politólogo Jorge Lanzaro (En Perspectiva,
15.11.01)
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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón
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