(Emitido a las 8.42)

EMILIANO COTELO:
Ha impactado fuerte en las últimas horas el dictamen del fiscal de Corte, Rafael Ubiría, en el que se pronuncia por la inconstitucionalidad del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF).

El fiscal Ubiría emite esta opinión a partir de los recursos de inconstitucionalidad contra la aplicación del IRPF a las pasividades presentados por distintos ciudadanos. Son recursos individuales que ahora tienen que ser considerados por la Suprema Corte de Justicia (SCJ).

El pronunciamiento del fiscal de Corte no tiene carácter vinculante, en definitiva es la SCJ la que deberá expedirse.

De todos modos, la opinión que acaba de conocerse tiene su influencia, genera su incidencia. Por ejemplo, el doctor Gonzalo Aguirre, que es uno de los abogados promotores de recursos contra el IRPF a los pasivos, en declaraciones al diario El País dice que el dictamen del fiscal "viene a quitarle presión a la SCJ cuando tenga que fallar sobre los recursos de inconstitucionalidad". Aguirre dijo que el dictamen de Ubiría "determina una menor dificultad para que la SCJ declare la inconstitucionalidad del impuesto", que si ahora la Corte declara inconstitucional la ley "la sorpresa va a ser muy pequeña".

Aguirre dijo que es muy infrecuente que un fiscal de Corte dictamine que una ley es inconstitucional. "El fiscal de Corte maneja, para sostener la inconstitucionalidad del IRPF, argumentos distintos de los que usaron los letrados patrocinantes de las miles de personas que han accionado. Eso no está bien ni está mal, es un enfoque jurídico aparentemente distinto. Pero lo que sí es importante es que si la SCJ fuera a fallar en contra de la inconstitucionalidad tendría en su sentencia que refutar no solo los distintos argumentos de los accionantes y sus letrados, sino además refutar los argumentos del fiscal de Corte."

En esencia, para el fiscal de Corte, en la ley de Reforma Tributaria "se establece una ficción tributaria, se iguala renta con ingreso. Una ficción que se torna realidad, que se impone al contribuyente y se aplica el IRPF a ese ingreso sin tener en cuenta la capacidad contributiva de la persona. Es esa ficción tributaria lo que está en el origen de las cosas y lo que debe analizarse, y sobre ella es que debe determinarse si es constitucionalmente compatible con los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante las cargas públicas".

El doctor Ubiría destaca que "se grava todo ingreso y no se contemplan las deducciones más significativas que desde siempre, históricamente y en el derecho comparado, hacen a la esencia misma del impuesto a la renta. El daño económico traspasa la esfera de lo teórico y enunciativo, para convertirse, respecto del contribuyente, en una efectiva disminución de su patrimonio por imperio de una ficción tributaria".

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Más temprano entrevistamos a propósito de este dictamen al doctor Pablo Abdala, diputado del Herrerismo, Partido Nacional, que ha sido uno de los impulsores de los recursos de inconstitucionalidad. Quedaba pendiente consultar también una visión técnica proveniente de quienes hubieran analizado desde el punto de vista jurídico este dictamen del doctor Ubiría.

Casualmente ha ocurrido que la voz que ha sonado más fuerte en contra de la opinión del fiscal de Corte es la de un abogado colorado. Me refiero al doctor Leonardo Costa, prosecretario de la Presidencia durante el gobierno del doctor Jorge Batlle, que fue asesor en la elaboración de la reforma tributaria.

Leonardo Costa es integrante de nuestras tertulias en El Espectador. Vamos a conversar con él.

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Doctor Costa, el informe del fiscal de Corte tiene 59 páginas, usted las leyó. ¿Cómo reaccionó cuando vio los argumentos?

LEONARDO COSTA:
Varias precisiones. Ante todo, la mía no es una voz en defensa del impuesto o de la posición que sustenta el Poder Ejecutivo, porque no soy ni accionante ni defensor en los estrados judiciales de este asunto. Simplemente, he escrito sobre este tema, lo hemos hablado en las tertulias en algún momento, y por lo tanto la reacción viene desde el punto de vista meramente del análisis conceptual, jurídico y de lo que ha sido la tradición de la SCJ. Por tanto no me voy a referir a cuestiones que van más allá de ese análisis.

EC - ¿Qué papel tuvo usted en la elaboración de la Reforma Tributaria?

LC - Básicamente trabajé como consultor del BID en el diseño de las bases, no en la redacción en sí misma. Pero no cambia la cosa, ni tampoco cambian los conceptos que tradicionalmente se han sustentado. El propio doctor Aguirre decía que es un enfoque diferente el del fiscal. Ese es el punto.

EC - Se da la paradoja de que el fiscal rechaza varios de los argumentos utilizados por los abogados que han presentado recursos de inconstitucionalidad, y prefiere poner el eje en que la Ley de Reforma Tributaria asimila los conceptos de renta e ingreso y en que el IRPF se aplique sin tener en cuenta la capacidad contributiva de las personas.

LC - Ese es el punto, eso es lo que se debería analizar. El fiscal de Corte en su trabajo cita una serie de doctrina tanto nacional como extranjera, sobre todo extranjera, en lo que tiene que ver con el análisis del concepto de renta.

Desde el punto de vista conceptual y de la tradición tanto del derecho tributario nacional como de las propias sentencias de la SCJ previas, existentes, la Constitución en su artículo 85, cuando establece la potestad tributaria de la Asamblea General a dictar tributos, no hace distingo en cuanto a cuál es la base tributaria sobre la que se pueden establecer los impuestos. En la Constitución uruguaya, a diferencia de la Constitución americana, no hay ninguna restricción sobre la base de imposición ni tampoco hay diferenciación entre lo que es renta y lo que es ingreso.

EC - El fiscal de Corte dice que la Ley de Reforma Tributaria, al equiparar capacidad económica con capacidad contributiva, excede la limitación que constitucionalmente protege al administrado, asegurándole igualdad ante las cargas públicas.

LC - Si eso fuera un punto de vista extrapolable a otros impuestos, prácticamente todos los impuestos en Uruguay serían inconstitucionales. El propio Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) habría sido inconstitucional y no fue declarado inconstitucional cuando fue establecido. No olvidemos que el IRP estrictamente es un impuesto a los ingresos, por tanto la Corte, cuando se pronunció en su momento sobre este punto debió haber analizado si la capacidad contributiva de cada persona se habría afectado. El concepto de capacidad contributiva es muy abstracto, entonces tomar en cuenta ese punto de vista es de difícil dilucidación en los casos prácticos.

Sin perjuicio de eso, también hay que tener en cuenta que no existe restricción al imponer impuestos. Ya desde Jiménez de Aréchaga se establecía el principio de no confiscatoriedad en materia impositiva, que establece el fiscal de Corte en su dictamen. Él dice que la exacción es de tal magnitud que hace que este impuesto sea prácticamente confiscatorio.

EC - El fiscal de Corte destaca que prácticamente no existen deducciones.

LC - Si bien yo puedo estar de acuerdo en lo que dice el fiscal, eso es un problema de política tributaria, no un problema constitucional. Por tanto, si lo que se pretende –y no digo que el fiscal de Corte lo pretenda, no le corresponde ni creo que sea su espíritu– es modificar el impuesto para incluir más deducciones o prohibir que existan impuestos sobre determinados sectores de la población, se tiene que modificar la Constitución o se tiene que modificar la ley.
Esta interpretación extensiva va más allá de lo que los propios proponentes o auspiciantes de los recursos plantearon, les llama la atención a los propios auspiciantes. Es la primera vez que se hace un dictamen de esta magnitud.

Lo bueno del derecho es su carácter innovador y dinámico, por tanto lo bueno del dictamen es la polémica que genera desde el punto de vista jurídico. Sin perjuicio de los análisis políticos que corresponderán a quienes hacen política.

EC - En particular, ¿coincide en que según la argumentación del fiscal de Corte lo que queda cuestionado no es el IRPF a las pasividades, sino el IRPF en general?

LC - Absolutamente, a mi juicio, va mucho más allá de lo que cuestionan quienes impugnaron la ley. Quienes impugnaron la ley la analizaron desde el punto de vista de si violaba o no el artículo 67 de la Constitución como una limitante a la potestad tributaria del Estado. Él va más allá, dice que incluso en el caso de los activos es inconstitucional porque no hay deducciones. No comparto, lo respeto muchísimo, no solo por de quién viene sino porque además personalmente tengo la mejor de las opiniones del señor fiscal de Corte, pero si desde el punto de vista constitucional uno analiza de esa forma, prácticamente no tendríamos capacidad para generar impuestos en Uruguay.

Voy a dar un argumento más. Cuando analiza ingreso versus renta dice que –con otras palabras, mucho más letradamente– el nombre también hace a la cosa, y que si se pone el IRPF como un impuesto a los ingresos se crea una ficción jurídica que le cambia la naturaleza al impuesto. Con ese razonamiento, el Impuesto al Patrimonio también es inconstitucional.

EC - El Impuesto al Patrimonio también sería inconstitucional.

LC - En los hechos y en esencia el Impuesto al Patrimonio es un impuesto a los activos, no es un impuesto al patrimonio, activos menos pasivos, porque son muy pocos los pasivos que se permiten deducir y solo pueden hacerlo algunos contribuyentes. Vale decir, en personas físicas prácticamente solo los pasivos bancarios se pueden deducir, por tanto más que un impuesto al patrimonio es un impuesto a los activos, entonces también se estaría creando una ficción jurídica que afectaría la capacidad contributiva.

Desde Giampietro Borrás, que fue de los primeros profesores, el propio Posadas Belgrano, Valdés Costa, nunca se hizo ese análisis. Eso es lo llamativo, lo innovador de la interpretación que hace el señor fiscal.

EC - ¿Qué ecos puede tener un pronunciamiento como este?

LC - Sin duda es trascendente porque genera esto, seguramente lo vamos a discutir en las clases de facultad y la doctrina hará lo propio.

EC - ¿Y con respecto a la viabilidad de los recursos de inconstitucionalidad? ¿Cuál es el procedimiento? ¿Los recursos que se han presentado a título individual llegan a la SCJ acompañados del dictamen del fiscal de Corte?

LC - Naturalmente, y quien defiende la acción de constitucionalidad, en este caso el Poder Ejecutivo, también establece su posición pese a esta suposición. Después es la propia SCJ la que decide sobre la base de todos los argumentos presentados. Tiene que tomar en cuenta, para refutar o para aceptar, el dictamen del fiscal de Corte, que no es vinculante. Si uno analiza la tradición de la jurisprudencia de la SCJ estos temas nunca fueron tomados desde ese punto de vista.

EC - ¿Qué marca la historia?

LC - Básicamente, la sentencia más fuerte es la del IRP y este tema no fue considerado, básicamente se consideró la potestad tributaria del Poder Ejecutivo con base en el artículo 85 de la Constitución y la capacidad de establecer o no exacciones sobre las jubilaciones en el artículo 67 de la Constitución, no mucho más que eso. En ese caso también se analizaron el principio de igualdad ante las cargas públicas y el principio de capacidad contributiva, pero nunca desde una interpretación que respetuosamente califico más de política tributaria que de análisis estrictamente de lo que ha sido la tradición en materia de doctrina tributaria y constitucional.

Documento relacionado:
Trabajo de Leonardo Costa que defiende la constitucionalidad del IRPF. Publicado en la Revista de Derecho y la Empresa, de octubre de 2007.

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Edición: Mauricio Erramuspe