EN PERSPECTIVA
Martes 20.04.04, 08.55.

EMILIANO COTELO:
¿Cómo se regula el financiamiento de los partidos políticos? Esta pregunta sigue sin tener respuesta en Uruguay; desde que volvimos a la democracia, hace 19 años, el Parlamento ha considerado por lo menos ocho proyectos de ley, pero ninguno de ellos ha sido aprobado.

Y así seguimos. A cada rato surgen denuncias o rumores sobre contribuciones sospechosas que habría recibido un grupo o un candidato, hay un escándalo, los debates duran algunos días y después se apagan sin llegar a ninguna conclusión, entre otras cosas porque no hay, no existe un marco legal a la luz del cual se puedan analizar esas especulaciones.

De todos modos parece que algo puede llegar a cambiar. La semana pasada se produjo un pequeño avance: un proyecto redactado por el diputado Felipe Michelini fue aprobado en general en Comisión de Constitución y Códigos de la Cámara de Representantes y mañana sigue siendo discutido en particular.

¿Será posible desbloquear este tema en pleno año electoral?

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Nos acompaña el diputado Michelini, abogado, representante nacional por el Nuevo Espacio (NE). Si entendí bien, este proyecto no es sólo suyo, sino que usted lo redactó procurando hilvanar puntos de consenso de diferentes iniciativas presentadas en los últimos años.

FELIPE MICHELINI:
Efectivamente, como se dice en la propia exposición de motivos, este proyecto es una amalgama de las distintas iniciativas que había en materia de financiamiento de partidos políticos y campañas electorales. Intentó en principio ser un esfuerzo de consensuar los distintos aspectos, y estuvo en consulta varios meses, con distintos representantes nacionales.

EC - Usted mismo había firmado otro proyecto en 1999.

FM - Es verdad, específicamente respecto de campañas electorales. Cuando me convencí de la necesidad de presentar esta iniciativa y de que no iba a ser posible lograr esos consensos más allá de lo declarativo, presenté el proyecto. Estuvo, junto con las otras iniciativas, a estudio de la comisión, en el orden del día y se debatió en el año 2002. Cuando, producto de un escándalo de financiamiento de partidos, denunciado por el entonces director nacional de Aduanas, Víctor Lissidini, se avanzó en el debate.

EC - Recordemos que en aquella circunstancia Lissidini contó que había tenido conversaciones con contrabandistas que a su vez le habían dicho que contribuían de manera importante al financiamiento de distintos partidos políticos.

FM - Eso fue lo que expresó Lissidini. Se avanzó en el debate pero lamentablemente durante todo el transcurso del año 2003 no fue posible concretar la aprobación de la iniciativa a nivel de comisión. Luego, este año, en la medida en que en Italia una persona procesada por la Justicia Penal italiana declaró que financiaba a varios políticos y campañas electorales en América Latina...

EC - Concretamente se refiere a las declaraciones que hizo el número uno de Parmalat.

FM - Efectivamente. Nombró al doctor Julio María Sanguinetti, diciendo que lo había financiado; el doctor Sanguinetti desmintió esto, pero esta noticia internacional demostró descarnadamente la desnudez del sistema político uruguayo, que no tiene ningún mecanismo para definir claramente cómo se financian los partidos políticos en la contribución privada, porque hay una contribución por parte del Estado en relación a la cantidad de votos de cada partido. Pero en cuanto a financiamiento privado no hay ningún tipo de contralor o reglamentación.

EC - ¿El episodio Parmalat sacudió nuevamente al Parlamento?

FM - Creo que sí, todos los integrantes del sistema partidario dijeron que estaban interesados en legislar y allí se dio la oportunidad de hacer una presentación sobre tablas del proyecto por mí presentado en 2002; se aprobó en general y mañana vamos a un debate en particular.

EC - ¿Tiene probabilidades de aprobación?

FM - Creo que el impacto fue tan grande, trascendió el aspecto simplemente localista en el sentido provinciano de nuestra rutina diaria, en el sentido de estar en los cables de las agencias internacionales de noticias... Creo que todos tenemos conciencia de la necesidad de un sistema de controlar del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. Si hay buena voluntad y se expresa el deseo de legislar, aquí hay un proyecto que es una síntesis de todos los presentados; por ende si se quiere legislar se puede aprobar la iniciativa. Además estamos dispuestos a considerar alguna solución intermedia en la medida que estamos en un proceso electoral.

EC - Ese era el punto siguiente: ¿cómo se compatibilizaría la aprobación de este proyecto de ley -si se diera, porque tendrían que ocurrir unas cuantas cosas para que esto se concretara- con el hecho de que estamos en un año electoral? Ya no podría regir para el financiamiento de la campaña de este año.

FM - Creo que podría regir en parte. ¿Qué es, para mí, lo sustancial que la ciudadanía debe saber? El financiamiento privado, porque sabemos que hay un financiamiento público que está pacíficamente aceptado en el país desde tiempos inveterados, que consiste en una cantidad en unidades reajustables en relación a la cantidad de votos obtenidos, tanto para el candidato a presidente, tanto para el candidato a senador, tanto para el candidato a diputado.

EC - Parecería que en ese aspecto no hay problema, por otra parte es algo muy transparente.

FM - Es el sistema adoptado por Uruguay; nosotros nos estamos refiriendo al conocimiento del financiamiento privado. Para mí lo central, entonces, está en saber cuánto cuestan las campañas electorales, quién las financia y en qué se gasta. Creo que ese elemento empírico, que hasta ahora es desconocido... Hasta ahora hubo esfuerzos de algunos sectores por tratar de poner estos datos en negro estos datos -el NE lo ha hecho con un esfuerzo importante- pero lo cierto es que eso no es representativo de todo el sistema. Lo importante es que todos los que participan buscando el voto y la adhesión popular puedan poner esto negro sobre blanco: cuánto cuestan las campañas electorales, quién las financia y en qué se gasta.

Si tuviéramos esos elementos arriba de la mesa la ciudadanía podría apreciar dos cosas: primero, hay mucho mito sobre el tema financiamiento, porque en realidad hay un esfuerzo muy importante por parte de los partidos y los candidatos al momento de poder hacer llegar a la ciudadanía su mensaje, lo que además se ha complejizado en forma muy importante, estamos en campañas de una alta tecnología, de alta sofisticación, como es la vida social hoy.

En segundo lugar, podríamos identificar cuánto le cuesta a la población uruguaya la democracia, que no es algo que viene de la naturaleza sino que tiene un costo, el hecho de no saberlo no significa no tenerlo, no permite racionalizar, operar y efectivamente saber cuánto nos está saliendo.

Y, tercero, pondría de manifiesto que el financiamiento es legítimo. Si lográramos estos consensos políticos, podríamos estar legislando para estas campañas.

EC - O sea: de lo que incluye su proyecto, elegir, seleccionar para su aplicación inmediata aquellas herramientas que tienen que ver con la transparencia básicamente y dejar lo otro para más adelante.

FM - Es verdad; ir a lo sustancial. En definitiva todo el tema de la contabilidad puede ser un elemento engorroso -en especial para los partidos Nacional y Colorado en función de la diversidad de listas, fundamentalmente en el interior-, más complejo; acá no se trata de dañar a nadie en sus posibilidades electorales, sino de poner de manifiesto lo sustancial para que la ciudadanía recupere en parte la confianza en el sistema político.

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EC - En la exposición de motivos usted cita una reflexión de un dirigente político argentino, Rodolfo Terragno, que me parece bueno leer. Dice:

"Si la gente no confía en los partidos, la misión de la política se torna ilusoria: para movilizar y orientar, los partidos necesitan ser confiables. ¿Cómo confiar en partidos que operen en negro? ¿Cómo esperar que administren bien el Estado cuando no pueden o no quieren mostrar su propia administración? Si hoy reciben fondos clandestinos, ¿cómo creer que mañana tendrán independencia y autoridad para castigar la clandestinidad? Los ciudadanos tienen derecho a saber de dónde sale y cómo se gasta cada centavo que recibe un partido".

Es fuerte el planteo. y tengo la impresión de que usted lo eligió porque resume la filosofía del proyecto.

FM - Sin duda; la cita a Terragno no es por casualidad, no está simplemente para vestir la exposición de motivos, creo que apunta al corazón de lo que se pretende con los diversos proyectos, porque, como decía al principio, el proyecto presentado por mí en mayo de 2002 es la amalgama de una serie de proyectos que se han venido presentando desde la recuperación de la democracia en 1985.

Quiero citar un trabajo de los profesores Caetano, Chasquetti y Piñeyro sobre la relación entre el dinero y la política en Uruguay, que al final de sus conclusiones -en 2002- dice:

"Una ley no resuelve por sí los problemas que involucra el tema complejo del financiamiento de los partidos, pero es sin duda un paso consistente en la buena dirección. No deberían esperarse nuevas circunstancias críticas de denuncias y acusaciones sobre casos de corrupción vinculados a este tema para encontrar un escenario que haga viable la aprobación de un proyecto sobre financiación de la política".

Fíjese qué sabios los autores en el sentido de que otra vez vuelve el tema cuando nos encuentra una vez más a los uruguayos y al sistema político en omisión en la regulación del financiamiento de los partidos.

EC - Sí, es un trabajo que ya hemos comentado en otras ocasiones aquí En Perspectiva. Justamente, en ese mismo trabajo los autores recuerdan que existen tres grandes modelos de regulación del financiamiento de los partidos: condicionar los ingresos de partidos y candidatos, condicionar los gastos y establecer normas que aseguren la transparencia, tanto de los ingresos como de los gastos. Parece claro que su proyecto prefiere no condicionar los gastos, sino que básicamente va por el tercer camino, el de la transparencia, incorporando también algunos límites a los ingresos.

FM - Es así, el proyecto apunta básicamente a reglamentar dos cosas: el financiamiento de la vida cotidiana de los partidos y de las campañas. A la vez intenta poner mecanismos de contabilidad razonables para los partidos y las campañas estableciendo una serie de controles sobre transparencia en los aportes recibidos, tanto para los partidos como para las campañas. Y ponemos límites, sí, esa es la idea: establecer ciertos límites en la captación de los fondos privados, porque están los fondos públicos. El trabajo de Chasquetti, Caetano y Piñeyro, basado en una tesis de Kevin Casas, llega a la conclusión de que el financiamiento público no alcanza a cubrir el 50 por ciento de lo que cuesta una campaña electoral. Por lo tanto allí hay todo un capítulo bien interesante de poner límites a la cantidad que se puede aportar a los candidatos.

EC - Veamos el caso del financiamiento de la vida cotidiana de los partidos; ¿cuáles son los límites que sugiere el proyecto para los aportes privados?

FM - Nosotros establecemos una serie de limitaciones sobre quiénes no pueden contribuir. Por ejemplo, el presupuesto de un partido no puede ser sostenido por contribuciones anónimas en más del 10 por ciento, además esas contribuciones anónimas no pueden superar las 15 UR.

EC - Entonces las contribuciones o donaciones anónimas no podrán superar las 15 UR, a valores de hoy 3.400, 3.500 pesos.

FM - Incluso una contribución de ese tenor para la gran mayoría de la población es un monto importante.

EC - ¿Por qué se elige esa cifra?

FM - Porque hay que establecer algún tipo de cifra, 100 dólares -para hablar en moneda extranjera- es un monto importante. Y está el segundo límite, que el presupuesto anual de un partido no puede financiarse en más de un 10 por ciento con contribuciones anónimas. Estos límites son todos arbitrarios.

EC - Con ese segundo límite, el que dice que en el presupuesto de un partido las ontribuciones anónimas no podrán ser más de un 10 por ciento, usted está evitando que se corte en pedacitos una gigantesca contribución anónima para cumplir con el primer requisito.

FM - Sí, le doy un millón de dólares fraccionado; en realidad alguien contribuyó con un millón de dólares; ¿por qué contribuye con ese monto y no quiere dar el nombre? Justamente, ese ya sería un elemento de sospecha, si usted quiere contribuir con una suma tan importante y no quiere poner su nombre, algún interés raro debe haber.

EC - ¿Qué contribuciones privadas están prohibidas?

FM - Están prohibidas, por supuesto, las de las organizaciones delictivas o ilícitas, las de las empresas concesionarias de servicios públicos o adjudicatarias de obras públicas, o que mantengan relaciones contractuales con el Estado formalizadas mediante contratación directa o adjudicación de licitación para el suministro de bienes y servicios. El tema de las empresas en Uruguay es realmente complejo; uno podría decir que las empresas no deberían financiar partidos: en definitiva una empresa tiene un objetivo de lucro, no de financiamiento de partidos. Algunos dicen que si no se acepta que las empresas donen o hagan contribuciones -que generalmente lo hacen en forma relativamente paritaria o accesible a la tendencia-, lo cierto es que después vienen las contribuciones indirectas que van a desnaturalizar el sistema. Aquí se plantea que las empresas que tengan una contratación con el Estado en forma permanente como concesionarias de un servicio público o adjudicatarias de obras públicas no puedan aportar.

EC - Hay otras prohibiciones, por ejemplo donaciones de gobiernos, entidades o personas extranjeras; contribuciones o donaciones provenientes de personas públicas no estatales; hay una serie de aportes que según este proyecto de ley quedarían prohibidos.

FM - Efectivamente, en forma directa o indirecta. En el tema de las contribuciones o donaciones de entidades o personas extranjeras hay una limitación de la fuente de financiamiento -no sé en qué monto, pero existe-, que son las fundaciones internacionales. Eso significaría cortar una fuente de financiamiento, lo que me parece correcto porque no podría haber una contribución directa o indirecta de estas organizaciones.

EC - ¿Cómo se controlará, según esta ley, este tipo de aspectos?

FM - Hay algunos aspectos interesantes, por ejemplo las donaciones de las personas jurídicas solamente deberán aceptarse con cheque nominativo. Eso transparenta: si la empresa decidió hacer una donación al partido A, B o C, que lo haga con sus propios cheques, que no dé cheques de terceros, que no saque de la caja negra, que no involucre a los partidos y sus dirigentes en esas picardías que en definitiva erosionan al sistema político. En ese sentido, si hay una donación de una empresa, de acuerdo a este proyecto debe ser hecha con cheque de la empresa y nominativo.

A su vez se otorga a la Corte Electoral la capacidad de controlar las declaraciones juradas de los partidos y los balances que tienen que presentarle, y si no se los presentan puede imponerles multas para su presentación e intervenir los dineros públicos que por vía de contribución del Estado a las campañas electorales los partidos deberían recibir: la Corte podría retener los fondos que por año electoral se asigna a los partidos de acuerdo a la cantidad de votos que obtengan en la elección general del 31 de octubre de este año. Como manera de hacer cumplir la normativa, la Corte podrá intervenir esos fondos, lo que me parece que es un aliciente importante a que los partidos cumplan con estas regulaciones de su contabilidad.

EC - ¿Un partido puede llegar a ser suspendido o eventualmente clausurado, según cumpla o no estas disposiciones?

FM - Sin duda que sí. Si un partido está recibiendo fondos de una asociación declarada ilícita o de una organización delictiva, debería ser sancionado; sería una contradicción absurda que a un partido que en contravención de la ley esté recibiendo fondos de una organización delictiva le sea permitido su funcionamiento. Por supuesto, con todas las garantías del debido proceso, las garantías de los procedimientos y las garantías de este procedimiento, o sea que la integración de la Corte Electoral esté hecha de acuerdo a las previsiones constitucionales; hoy no es así, y la Corte está integrada de acuerdo a la relación de 1994, no a la de 1999.

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EC - Veíamos algunas de las disposiciones generales relativas al financiamiento de la actividad cotidiana de los partidos. Sería bueno detenernos en lo que incluye a propósito de las campañas electorales, más precisamente.

FM - El sistema de control de los ingresos es parecido al propuesto para la actividad normal: hay una serie de limitaciones y si las transgreden tienen una multa que es el doble del aporte recibido en forma irregular, y si no la paga se la van a descontar de los aportes públicos. Los partidos tienen obligación de hacer una contabilidad que es pública, auditada por la Corte Electoral y por el Tribunal de Cuentas; se pueden hacer denuncias o la Corte puede actuar de oficio, con las garantías del debido proceso y aplicar las sanciones.

En cuanto a las empresas, si éstas no pueden contribuir porque son adjudicatarias de servicios o de concesiones o porque contratan con el Estado, las mismas o sus directivos pueden ser sancionados no pudiendo volver a contratar con organismos estatales.

EC - Ese es el único tipo de empresas que podría recibir una sanción a partir de esta ley, en función de que tengan tal o cual comportamiento con respecto al financiamiento de los partidos.

FM - Efectivamente.

EC - Las empresas contratantes con el Estado o que sean concesionarias de servicios públicos.

FM - Exactamente.

EC - Una empresa privada común y corriente...

FM - ...que no tiene relación contractual con el Estado de servicio, concesionaria o de servicio público, puede contribuir en base a la reglamentación que se está planteando, con montos máximos, y como es una persona jurídica a través de un cheque propio nominativo, que además debe ser depositado en un banco.

EC - Pero supongamos que ocurre que una empresa privada común y corriente, que no es concesionaria de un servicio público, transgrede esos límites.

FM - La sanción es para el partido.

EC - La sanción va a ser para el partido, no para la empresa. Vayamos a las campañas electorales; el mismo tipo de disposiciones rige para las campañas.

FM - Sí, básicamente son las mismas disposiciones.

EC - Pero hay algunas novedades.

FM - La novedad es que se establece un jefe de campaña que junto y solidariamente con el candidato presidencial de cada partido es responsable de la observancia de la presente ley.

EC - Claro, porque hasta ahora veníamos hablando del financiamiento de los partidos; pero cuando consideramos una campaña electoral resulta que dentro de cada partido hay varios candidatos y cada uno de ellos tiene su propio financiamiento para su propia campaña electoral.

FM - Esto es en la campaña interna; resuelta la elección interna, donde se elige el candidato presidencial y después el candidato a la Vicepresidencia, no necesariamente el dinero financia la campaña, que naturalmente exige mayores gastos y se buscan contribuciones especiales. Aquí se establece que haya un involucramiento del candidato a presidente designando a una persona de su confianza como jefe de campaña. Lo que no puede pasar es que un candidato a la Presidencia diga: "Yo no sé de dónde vienen los fondos que financian mi campaña"; podrá no saber de dónde vienen los fondos del partido, los fondos propios del partido, pero debería saber de dónde vienen los que financian su campaña, es un elemento sustancial.

EC - Ese jefe de campaña pasa a ser el responsable; ¿qué implica eso?

FM - Que está obligado a cumplir con toda la ley, y además a enviar una rendición de cuentas a la Corte Electoral, 30 días después de las elecciones nacionales, con todo el detalle de los ingresos pero -aquí está la novedad- también de los egresos. La ley apunta a que se conozca en qué se gasta en una campaña electoral, que creo que es un elemento importante.

EC - No se establecen topes. En otros países un determinado candidato tiene un límite en lo que puede recaudar y lo que puede gastar en una campaña. Acá no hay límite.

FM - No, no hay un límite.

EC - Se exige la información, la transparencia.

FM - Hay un límite en el sentido de que se establece un máximo de aporte de 1.000 UR por persona y por candidato; de alguna manera estamos estableciendo un límite.

EC - ¿Qué significa esta cifra?

FM - Es el límite máximo que cada candidato puede recibir de una persona; porque aquí se complejiza, no es solamente la candidatura presidencial sino las candidaturas a las cámaras de Senadores y de Diputados; hay una complejidad importante, entonces es una manera, en vez de decirle a un partido o a un grupo: usted tiene un máximo de tanto... ¿Cuánto es razonable gastar en una campaña electoral? Como no hay información disponible son todas suposiciones; a nivel del NE hemos hecho declaraciones públicas de nuestros gastos de campaña y tenemos una idea aproximada de lo que gastamos nosotros, pero no de lo que gastaron en sus campañas los partidos mayoritarios. Por ende se pone ese límite en la cantidad que puede recibir cada candidato por donante; es una manera de poner un límite.

EC - Pero no hay un límite al conjunto del presupuesto de una campaña electoral; lo que se exige es que se dé a conocer la información.

FM - Se exige que se dé a conocer la información, lo cual será un avance importante para seguir trabajando.

EC - Tanto de cuánto se recaudó como de cómo se gastó.

FM - Exactamente.

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EC - Llegan algunas preguntas de los oyentes. Por ejemplo, pregunta Marina: "¿Qué pasa con los descuentos diferenciales que los candidatos pueden obtener en canales de televisión, emisoras de radio o diarios?". Ahí también estamos hablando de contribuciones en definitiva, porque si yo a usted le hago un descuento en la tarifa del 30 por ciento, pero al que viene después le hago un 10, a usted le hice una contribución. ¿Eso aparece computado de alguna manera en estas cuentas que ustedes están pidiendo?

FM - Debería aparecer; uno podría argumentar que es una contribución indirecta que se va a reflejar en el estado contable, porque si a usted tantos minutos de televisión o de radio pero como egreso sale un monto significativamente menor que al resto de los partidos, alguna explicación habrá. Tal vez haya elementos comerciales que lo justifiquen, no es lo mismo comprar a crédito que al contado, por ejemplo. Daría la impresión de que los dueños de los medios de comunicación deberían dar un tratamiento similar a condiciones similares. En este sentido, el proyecto, en la medida que establece que tanto para el financiamiento ordinario de los partidos como para el financiamiento especial de las campañas electorales se tienen que hacer declaraciones juradas y en las campañas específicamente de los egresos, ayudaría a salir de la falta de información o de transparencia en la que estamos.

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EC - Otro oyente agrega que en Estados Unidos los partidos controlan todos los aportes mayores de 50 dólares, y que este control lo hace un partido sobre el otro; que esto no existe aquí demuestra el atraso que Uruguay padece en esa materia.

Todo el tema está en pañales, en nebulosa.

FM - Así es; yo creo que cuanto antes podamos aprobar un marco reglamentario que nos permita ir avanzando y generando masa crítica, va a ir generando las condiciones para tener una mejor calidad electoral.



Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Jorge García Ramón
Fotos: Caterina Notargiovanni