Intereses ofensivos o defensivos dentro de la negociación

Jaime Zabludovsky, ex-embajador de México ante la Unión Europea entre los años 1998 y 2001, y que fue el principal negociador del acuerdo de libre comercio entre México y el bloque europeo, explicó los intereses que se podrían en juego en una eventual negociación con Estados Unidos. Asimismo, se refirió a los puntos a favor y las dificultades que enfrentaría Uruguay en ese proceso.

La que sigue es la conferencia del doctor Zabludovsky

JAIME ZABLUDOVSKY:

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Lo que hicimos y vamos a presentar a continuación es un ejercicio en el cual comparamos las disciplinas y la cobertura que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte tiene en sus diferentes capítulos, que ya han sido mencionados, y que representarían estas obligaciones y estos compromisos para Uruguay, en el entendido de que esto pudiese darse en una negociación bilateral o, en su caso, como está sucediendo, en el seno de las negociaciones hemisféricas del ALCA. Esta metodología en parte refleja un trabajo que tanto Herminio como yo hemos estado haciendo de revisión de la agenda comercial hemisférica para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La metodología es tratar de revisar cada uno de los capítulos del tratado y ver, en base a fuentes primarias de información, a las tarifas y los indicadores y las fuentes, las bases de datos de comercio de las dos partes, los posibles intereses tanto ofensivos como defensivos en las negociaciones. También revisamos las legislaciones nacionales y una fuente muy importante de información y análisis son los diferentes tratados y compromisos internacionales que tanto Estados Unidos como Uruguay han firmado.

¿Cuál es la lógica detrás de esta práctica? Creemos que los tratados internacionales son muy buen indicador del grado de compromiso que un país ha estado dispuesto en el pasado a realizar. Los tratados, como decía Herminio, al final de cuentas consolidan los regímenes internos de política comercial y en la medida en que un país ha estado dispuesto a asumir compromisos internacionales o compromisos en un tratado internacional eso refleja el grado de disposición para respetar esos compromisos. Por el contrario, cuando el país no es parte de algún acuerdo internacional, el indicador o el supuesto es que hay algún tipo de problema o de oposición para asumir este tipo de compromisos.

Los informes que se dan periódicamente en la OMC sobre el grado de cumplimiento de las disposiciones multilaterales fueron también una fuente muy importante para el análisis que hicimos. Estados Unidos hace periódicamente un informe de los obstáculos o los presuntos obstáculos que encuentra en los diferentes mercados con los que hace negocios, y eso también es un acervo que indica cuáles pudieran ser, en su momento, los principales intereses que perseguiría en una negociación.

Finalmente durante los últimos dos o tres años se registró un debate muy intenso en Estados Unidos relacionado con la renovación y la aprobación de la autoridad para negociar acuerdos internacionales, el TPA, antes conocido como fast track, y lo que se discutió en ese entorno y finalmente quedó consagrado también es un indicador muy claro de cuál sería la agenda negociadora de Estados Unidos, tanto en los foros bilaterales como en los regionales y multilaterales.

Para el propósito del análisis definimos los intereses como posiciones ofensivas y posiciones defensivas. Una posición ofensiva pretende conseguir acceso al mercado de la contraparte, mientras que una posición defensiva pretende mantener el statu quo o mantener el mercado nacional. Esto es un poco la jerga del lenguaje negociador, como lo dijeron Herminio y Ernesto. En general todas las cuestiones defensivas son cosas que un país debería hacer, independientemente de que obtenga reciprocidad o no, pero en la jerga negociadora por lo menos podemos identificar cuáles serían las mayores sensibilidades o las preocupaciones más importantes en términos de lo que implicaría cambiar o modificar en una negociación comercial.

A continuación vamos a presentar una serie de matrices donde se identifican las principales posiciones defensivas y ofensivas, tanto de Estados Unidos como de Uruguay, en los diferentes temas.

En el primer tema, acceso a mercados, lo que es de esperar es que Estados Unidos busque una desgravación rápida y comprensiva de toda la tarifa, la eliminación de todos los aranceles, sobre todo en la parte industrial, y con preocupaciones muy sentidas en algunos sectores en los que es muy competitivo y enfrenta aranceles muy elevados en el MERCOSUR, básicamente electrónica, computación, vehículos, automotriz y autopartes.

En términos de reglas de origen ése es un tema muy técnico pero importante. Estados Unidos seguidamente va a buscar que se use la metodología tipo TLC, basada en cambios de partida, en vez del método usado más en ALADI, basado en términos de contenido regional. Probablemente en este momento no valga mucho la pena profundizar en este tema, pero un tratado de libre comercio con Estados Unidos en cualquier escenario implicaría reglas de origen diferentes a las que estamos acostumbrados a utilizar en ALADI.

En términos de las principales preocupaciones defensivas de Estados Unidos, una preocupación tradicional desde hace muchos años es la protección de la industria del transporte marítimo. Es un sector que tradicionalmente se ha excluido de las negociaciones comerciales y no esperaríamos que hubiese una excepción en las otras negociaciones que están enfrentando. En general esperaríamos que Estados Unidos busque reglas de origen que tengan implícito un alto contenido regional, es decir reglas de origen muy estrictas que eviten la triangulación de productos de terceros países vía las preferencias que negocien, con la excepción de electrónica y computación, que dependen de una manera importante de insumos que no se producen en el continente americano y que por lo tanto probablemente tendrían reglas de origen laxas.

Uruguay tendría entre sus intereses ofensivos claramente el textil, prendas de vestir y todo lo que es la industria de lana. Probablemente buscaría reglas de origen relativamente laxas, reconociendo que es una economía mucho más pequeña y que por lo tanto estaría interesada en poder integrar insumos de otras partes. Y en particular un tema que ha sido muy actual por el asunto de salvaguardas severas que puso Estados Unidos en el tratado de libre comercio entre México, Estados Unidos y Canadá hay una disposición donde, bajo ciertas condiciones, las partes del tratado se obligan a excluir de una salvaguarda global a los otros socios del Tratado de Libre Comercio de Amétrica del Norte, si las importaciones de las contrapartes no son una fuente importante de daño bajo inversión de salvaguardas. En el caso más reciente, Estados Unidos excluyó a México y a Canadá de la salvaguarda global que puso a la industria cerealera, al amparo de la exclusión que está. Creemos que sería un interés importante en cualquier negociación con Estados Unidos.

Con respecto a las negociaciones defensivas que pudiese tener Uruguay, como ya tanto Herminio como Ernesto dijeron, el TLC va mucho más allá de la liberalización de aranceles, hay compromisos muy importantes de no discriminación en el mercado interno, en los impuestos. Hemos reportado el Impuesto Específico Interno (Imesi) porque sabemos que en la OMC, Chile ha presentado un caso arguyendo una presunta violación de ese impuesto. Creemos que de encontrarse que este impuesto es violatorio del principio de trato nacional de la OMC, obviamente sería un tema que habría que abordar en cualquier negociación que Uruguay hiciese, tanto bilateral como regionalmente. El sistema de imposición temporal, la devolución de impuestos para la exportación, seguramente será abordado en cualquier negociación y tendría que ser negociado y, en su caso, probablemente modificado.

Finalmente medidas de inversión donde se condicione la inversión a ciertos requisitos de desempeño y de comportamiento que probablemente tendrían que ser negociadas y en su caso adecuadas. Las reglas de origen, la excepción que Uruguay tendría es que en la cadena textil, de lana, de cueros, habría la vocación de tener reglas de origen más estrictas porque es una industria relativamente más integrada en Uruguay.

En agricultura, Estados Unidos es un gran exportador, el principal del mundo, también tendría interés en exportar algunos productos, pero también en este sector es donde tiene sus mayores preocupaciones, que son de dominio público. No es ningún secreto (que involucra el) azúcar, jugo de naranja, tabaco, cacahuate, algunos productos cárnicos y algunos lácteos. No es extraño encontrar que Estados Unidos en algunos mercado tiene gran interés ofensivo en algunos productos, y en otros mercados esos mismos productos son sensibles, dependiendo de la competitividad relativa del socio con el que esté negociando.

En el TPA esto se hizo evidente como parte del compromiso que fue indispensable para aprobar la legislación. Hay un mecanismo de consultas muy detallado y preciso para revisar toda la cobertura agrícola, sobre todo los productos sensibles que Estados Unidos pudiese incluir en una negociación. Y claramente uno de los grandes temas de negociación son los subsidios y los apoyos internos a los productos agrícolas, en particular después de la última legislación, que aumenta el apoyo interno en Estados Unidos. No creemos que este tema sea posible o probable atender en negociaciones bilaterales, probablemente ni siquiera en negociaciones regionales. Es un tema básicamente multilateral, desde nuestra perspectiva hay que estar conscientes de eso.

En agricultura también hay grandes intereses ofensivos de Uruguay, que es un exportador agrícola importante en cárnicos, lácteos y muy especialmente en quesos y arroz, productos tradicionales de la exportación uruguaya que enfrentan algunos de los aranceles más elevados en el mercado de Estados Unidos.

En defensivas hemos identificado que Uruguay dentro del Arancel Externo Común del MERCOSUR ha exceptuado algunos productos, entonces creemos que esto es un indicador de las sensibilidades relativas que pudiese haber en este país, lo que claramente está sujeto a la opinión de los que están más cerca de estos procesos.

Una vez más, si hay disciplina o programas que discriminen y violen todas la disciplina de no discriminación dentro de un acuerdo éstas tendrían que ser eliminadas como parte de una negociación con Estados Unidos o negociadas explícitamente de manera que se puedan conservar. Pero tendrán que ponerse en la mesa en su momento.

Éste es un indicador importante de dónde estaría la negociación comercial. Para explicarles un poco de qué se trata, son los aranceles ponderados que enfrentan las ofertas exportables de Estados Unidos y Uruguay en los otros dos mercados. Se tomó las exportaciones de Uruguay al mundo y se les aplicó los aranceles estadounidenses; por el contrario, a las exportaciones estadounidenses al mundo se les aplicó el arancel uruguayo. En el primer renglón tenemos el total, Estados Unidos en promedio pagaría casi 11,4 por ciento para entrar al mercado uruguayo de toda su oferta exportable, mientras Uruguay pagaría en el mercado estadounidense alrededor de 5,5 por ciento. Si lo descomponemos por agrícola, textil y manufacturero vemos que en el sector agrícola es donde Uruguay enfrentaría los aranceles más elevados, en promedio 7 por ciento; en extractivo y petróleo los aranceles son muy bajos, menores a 2 por ciento, y en el manufacturero el arancel sería de 4 por ciento, claramente esto es un promedio, hay picos arancelarios, sobre todo en el caso de Uruguay en la industria textil y en la industria de confección y calzado.

Mientras que Estados Unidos enfrenta, salvo en extractivo y petróleo, en todos los casos un promedio un arancel en el mercado uruguayo superior al 10 por ciento. Como decía Ernesto estos promedios esconden muchas cosas. Si uno ve algunos picos arancelarios en Estados Unidos, son los capítulos en los que tiene aranceles mayores a 20 por ciento o tasas arancelarias arriba de 10 por ciento. Éstos son los capítulos de la tarifa en los que Estados Unidos tiene aranceles muy elevados. Básicamente están concentrados en algunos productos agropecuarios y en la parte manufacturera, cosa que no debe sorprender a nadie, en todos los productos relativamente intensivos en mano de obra, como la industria textil, de prendas de vestir y calzado, que seguramente serían los temas más complicados de la negociación, como se ha hecho evidente también en todo el proceso de aprobación del TPA, donde ha habido en particular una preocupación por reglas de origen estrictas por el lado de Estados Unidos que reflejan las sensibilidades y las preocupaciones.

En energía y petroquímica, Estados Unidos tiene un gran interés ofensivo en Uruguay, pues habría algunas preocupaciones porque es un sector que tiene ciertas restricciones a la inversión, sería un tema que habría que atender.

Inversión es probablemente uno de los temas y los capítulos más importantes, lo que el TLC de América del Norte tiene es un capítulo muy ambicioso, básicamente es el compromiso de tratar a los inversionistas extranjeros como nacionales, salvo lo que esté explícitamente reservado en una lista negativa permanentemente anexada al tratado. Es un principio de lista negativa, todo está abierto, todo está comprometido a ser tratado como nacional, salvo lo previsto negativamente. Luego hay disciplinas muy fuertes de que a los inversionistas extranjeros no se les puede pedir ni requisitos de comportamiento, es decir condiciones de valor agregado, transferencia de tecnología, coeficiente de exportación para condicionar su presencia en el mercado interno. Por supuesto, también libre transferencia de dividendos y utilidades y al final de cuentas un mecanismo de solución de controversias entre el inversionista y el Estado receptor de la inversión que le da estabilidad y previsibilidad a las cosas.

En la parte defensiva una vez más Estados Unidos en general se ha reservado el transporte marítimo y fluvial y ha habido algunas preocupaciones recientes con respecto al alcance del mecanismo de solución de controversias inversionista-Estado, porque para algunos observadores el mecanismo ha sido abusado por algunos usuarios, en parte porque por primera vez en la historia Estados Unidos está siendo demandado por algunos inversionistas extranjeros al amparo de este instrumento.

Preocupaciones que pudiese tener Uruguay en este sector. Hay una serie de condicionamientos, sobre todo en la industria automotriz, que probablemente habría que negociar para poder mantenerlos o habría que desmantelarlas gradualmente al amparo de una negociación con Estados Unidos. Y luego algunos sectores donde todavía hay reservas o restricciones a la inversión extranjera que en su momento habría que poner en la mesa.

En servicios una vez más la metodología de negociación del tratado de libre comercio es de todo sobre la mesa, salvo que haya una lista negativa. Todos los prestadores y proveedores de servicios deben ser tratados como nacionales, salvo lo reservado y por tanto negociado explícitamente en una lista negativa. Hemos detectado que hay algunas restricciones todavía en Uruguay. A pesar de que es una economía muy abierta y de que ha hecho transformaciones muy importantes en los últimos años, sigue habiendo algunas restricciones que en su momento tendrán que ser motivo de negociaciones.

Compras del sector público. Hasta donde sabemos no hay ninguna obligación internacional en Uruguay con respecto a compras del sector público, y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte tiene disciplinas muy estrictas al respecto, desde el principio de no discriminación, de tratar a los proveedores como nacionales, salvo que se reserven algunos programas especiales, como en su momento lo hizo México -se reservó transitoriamente cierto porcentaje en las compras de PEMEX para poder tener licitaciones cerradas-, pero es un proceso gradual de ir eliminando estas reservas. Salvo lo reservado, hay compromisos muy importantes no sólo de no discriminación sino de cómo realizar todo el proceso de licitación y apertura de ofertas, que en caso de no ser respetado da acceso al mecanismo de solución de controversias del tratado.

Uno de los grandes temas en la agenda de negociación de Estados Unidos en cualquier frente -bilateral, regional y multilateral- es la propiedad intelectual, no tanto en la parte de las normas y las disciplinas que después de lo que se ha negociado en la OMC y como casi todo el mundo es hoy signatario del acuerdo de propiedad intelectual, lo que en sí ya constituye disciplinas muy importantes, el problema muchas veces tiene que ver con la aplicación de esa legislación. Este tema está arriba en la agenda de Estados Unidos en cualquier negociación, entonces en su momento habrá que estar listo y consciente de que es muy importante.

Subsidios, antidumping y compensatorios es claramente un tema muy importante para todos los países que exportan al mercado estadounidense, muy relevante para los países en general del mundo en desarrollo, pero también muy sensible en la relación con Estados Unidos. Creemos que es un tema básicamente multilateral, si va a haber avances -ojalá los haya- en el frente de antidumping y subsidios, creemos que será al amparo de la agenda Doha y que difícilmente podrá ser avanzado en una negociación bilateral y probablemente regional con Estados Unidos. Las experiencias mexicana y canadiense nos llevan a pensar -ojalá nos equivoquemos y se pueda avanzar más- que es un tema complicado en cualquier negociación bilateral.

Políticas de competencia. Este tema se ha comenzado a introducir recientemente en los acuerdos comerciales. Básicamente supone promover el uso de políticas de competencia y de cooperación entre las autoridades respectivas, reconociendo que en el entorno de una economía abierta, de una economía que elimina los aranceles y las barreras a la inversión, es importante tener mecanismos que eviten conductas predatorias o anticompetitivas. Sabemos que Uruguay se ha venido moviendo de manera importante en los últimos años en esa legislación, y una vez en una negociación comercial con Estados Unidos sería un instrumento importante para fortalecer estos esfuerzos internos que se están haciendo de cualquier manera.

Finalmente uno de los temas más importantes en cualquier negociación es el mecanismo de solución de controversias. Muchas de las disposiciones del tratado son transitorias -la eliminación de aranceles, la eliminación de barreras a la inversión y el servicio, a los servicios-, lo que le da permanencia y certidumbre de largo plazo al tratado es el marco institucional y el mecanismo de solución de controversias que garantiza que cuando haya violaciones de cualquiera de las partes las mismas tendrán consecuencias. En particular para los países pequeños, en particular para los de menor tamaño que hacen negocios con Estados Unidos, dado el tamaño de la contraparte es muy importante tener un mecanismo de solución de controversias que garantice que haya cumplimiento de las obligaciones.

Yo concluiría repitiendo lo que hemos dicho: un tratado es un instrumento muy poderoso, es un aliado muy útil en cualquier proceso de modernización, permite hacer cosas que uno de todas maneras quiere hacer y muchas veces es muy difícil hacer unilateralmente, en el camino uno tiene reciprocidad y le da permanencia a las políticas económicas y por lo tanto la certidumbre de largo plazo, y contribuye a la promoción de los flujos de capital.

Muchas gracias.