(Emitido a las 9.10)

EMILIANO COTELO:
"Profesionalizar la gestión pública": un reclamo insistente de la población, desde hace años.

Varios gobiernos han trabajado en esta materia. Pero, por lo visto, no fue suficiente.

Ahora, la Rendición de Cuentas crea la llamada Maestría en Políticas y Gestión Pública, un programa de formación que los funcionarios de la administración central deberán atravesar obligatoriamente para acceder a ciertos cargos de conducción.

¿Qué se va a enseñar en esta maestría? ¿Qué novedades implica esto respecto de lo que ya se venía haciendo en materia de formación del funcionariado?

Estamos con Pedro Narbondo, doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid, coordinador del Área de Estado y Políticas Públicas del Instituto de Ciencias Sociales, de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República, quien trabajó en el diseño de esta maestría.

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Doctor Narbondo, entre otros trabajos usted fue autor, junto con Conrado Ramos, de La reforma de la Administración Central en el Uruguay y el paradigma de la nueva gerencia pública (1995-1999)". Es decir, viene ocupándose del tema desde hace tiempo ya.

PEDRO NARBONDO:
Sí, desde hace tiempo me he especializado en materia de estudio del Estado y de las reformas del Estado, y muy especialmente también en el sistema de gestión de recursos humanos, que me parece un aspecto clave, pero específicamente desde el enfoque de la ciencia política. Porque esos temas de reforma del Estado se tocan desde el punto de vista económico o administrativo, nosotros con Conrado Ramos y del Instituto de Ciencia Política lo enfocamos desde esta línea.

EC - Hoy casualmente Conrado Ramos es subdirector de OPP.

PN - Efectivamente.

EC - Antes de entrar en los detalles de esta iniciativa sería bueno ubicar cómo se venía trabajando este asunto hasta ahora.

PN - Hay que partir de la base de que en este proyecto no innovamos completamente sino que retomamos un proyecto que ya se había llevado a cabo por parte del primero y el segundo gobierno de Sanguinetti, que fue una formación para cargos de altos ejecutivos de la Administración Pública en convenio con la Escuela Nacional de Administración de Francia, y que fue un curso excelente, según lo que pudimos evaluar en conjunto con los que lo habían realizado.

Luego esa formación de altísimo nivel dejó de ser puesta en práctica porque todos coincidían en que tenían un pequeño gran defecto: que no se tradujo en que los que cursaron esos cursos accedieran realmente a los puestos de conducción. Se hizo un gran esfuerzo por las personas, un gran esfuerzo financiero también por parte del Estado, se generaron expectativas, se crearon capacidades muy elevadas y sin embargo no se utilizaron efectivamente donde correspondía.

Nuestra idea es retomar en cierta medida el espíritu de formación de alto nivel y al mismo tiempo articularlo con la carrera administrativa, de tal manera que ese curso sea condición necesaria para poder concursar a los puestos de más alta dirección.

EC - Hoy existe la Escuela de Funcionarios Públicos Dr. Aquiles Lanza, que funciona en la órbita de la Oficina Nacional del Servicio Civil, que va a tener participación en este proyecto.

PN - Y la ha tenido, he estado trabajando en el inicio de este proyecto con la Escuela de Funcionarios Aquiles Lanza, con su director, su subdirector, y hemos constituido un equipo. Al principio me convocaron para colaborar en el diseño del plan estratégico de la escuela y esto se enmarca dentro de ese plan estratégico. Hay que tener en cuenta que la maestría no es lo único, es la formación para los funcionarios de más alto nivel, aquellos que están en contacto directo con los políticos, pero hay formaciones a cargo de la escuela para los mandos medios y los mandos de jefaturas.

EC - Los cursos los va a dictar la Universidad de la República.

PN - Los va a dictar la Universidad de la República, pero el proyecto (y esto es muy importante) se elaboró en diálogo permanente entre la Udelar y la Escuela de Funcionarios Aquiles Lanza. En ese sentido no fue simplemente decir "salgo a buscar lo que me ofrecen", sino que la Universidad asumió acercarse a la Administración Pública para elaborar en conjunto una propuesta que no sea abstracta sino específica en función de las necesidades del sector público.

EC - Algo ya dijo, pero ¿qué es lo que se busca con esta Maestría en Política y Gestión Pública?

PN - Se busca formar los cargos de dirección superior de la carrera administrativa. Por definición un Estado democrático de derecho tiene cargos políticos que cambian, tiene cargos de confianza política que cambian y tiene funcionarios permanentes que se mantienen, que son los directores máximos de las unidades ejecutivas del aparato estatal, que están en contacto con los políticos y al mismo tiempo con el conjunto del personal funcionario público y con la sociedad civil. Son tareas que implican una formación no de especialista en abogacía, en contaduría, sino en gerencia. Pero nuestro objetivo es también tener claro que no se trata de un simple gerente sino de un gerente de un servicio público, y eso necesita una formación específica gerencial pero específicamente en gestión pública.

EC - ¿De qué cargos estamos hablando? ¿A qué cargos apunta esto? Por ejemplo, en un ministerio, el ministro y el subsecretario son cargos políticos, el director general también, y de allí hacia abajo empezaría.

PN - No solo el director general, los directores de unidades ejecutoras en general son cargos de particular confianza.

EC - ¿Dónde atacaría esta Maestría en Política y Gestión Pública?

PN - Como está cambiando, se va a hacer un nuevo sistema escalafonario, la pregunta queda un poco abierta. Pero si nos refiriéramos al pasado serían los directores de división, por debajo de la unidad ejecutora quien está en directo contacto con el director de confianza política, que es un funcionario de carrera o tendría que serlo, es el director de división. En el futuro, el nuevo sistema retributivo y ocupacional probablemente va a generar cambios en ese sentido. Lo importante es que van a ser los cargos de dirección superior de la carrera administrativa en directo contacto con los cargos de particular confianza.

EC - Entonces para poder acceder a uno de esos cargos de director de división habrá que haber pasado por esta maestría.

PN - Habrá que tener una maestría en política y gestión pública. Nosotros la ofrecemos a cargo del Estado para aquellos funcionarios que la quieran hacer en este marco, pero también se van a manejar las equivalencias, o sea que si alguien cursó una maestría en política y gestión pública en otro lado y tiene equivalencia, también. Algo muy importante, tiene que ser en gerencia pero en gestión pública. No es obligatoria esta maestría, es el camino que se proporciona gratuitamente por parte del Estado, a cargo del presupuesto, a los funcionarios como condición para concursar. Para concursar a los cargos de más alta dirección de la carrera será condición haber cursado esta maestría. Y atención, ahí también está la etapa de transición, hoy la Rendición de Cuentas no lo establece como condición para acceder sino que exige que se la curse en algún momento para tener definitivamente el cargo. Hay que ser flexible con los tiempos y los procesos.

EC - Para poder acceder a esta maestría que se pone a disposición a costo del Estado, ¿hay que tener alguna formación previa? ¿Hay que tener un título universitario? ¿Hay que tener un master? ¿Qué hay que tener?

PN - Un master no, este es el master. En ese sentido hemos trabajado (y la Universidad ha sido muy flexible y el rector ha sido muy enfático) en que para acceder a la maestría hay que tener un título universitario, pero reconocemos, como en toda maestría, el criterio de formación equivalente. Teniendo en cuenta la especificidad que significan la gestión pública y la experiencia en la gestión pública vamos a otorgar mucha importancia a la formación equivalente, que como bien dijo el rector, no se adquiere solo en las aulas, sino también en una experiencia rica. No meramente antigüedad, también experiencia, evaluaciones, tareas importantes realizadas, cursos de reciclamiento o de capacitación permanente, eso se tendrá especialmente en cuenta. Por lo tanto no es una maestría destinada solo a profesionales sino también a funcionarios de carrera importantes.

EC - ¿Qué duración tendrán los cursos de esta maestría?

PN - Esta maestría va a estar concentrada en un año, pero tiene una carga horaria de 530 horas, que es la requerida por la Udelar para otorgar el título de maestría.

EC - ¿Qué se va a enseñar en esa maestría?

PN - Esta maestría se constituye a través de cuatro grandes módulos, que son: Políticas públicas, Economía pública, Derecho público y Gestión pública. Como ve, lo público aparece en todos lados. Yo reivindico (y creo que se ha comprendido y se lo demanda) la especificidad del estudio de las políticas públicas por los funcionarios, porque si bien un funcionario no tiene que hacer política partidaria, es evidente que los altos funcionarios son los que llevan a cabo las políticas públicas, son los que están en contacto directo con los representantes electos por la ciudadanía. No tiene que ser un político pero sí tiene que conocer mucho de política y sobre todo conocer de la elaboración, la implementación y la evaluación de las políticas públicas, y eso no es un proceso exclusivamente técnico, es un proceso de diálogo, de negociación, de estrategias con actores muy diversos.

EC - En principio, por lo que dice el proyecto de Rendición de Cuentas, esta iniciativa alcanza únicamente a los altos funcionarios de la Administración Central, no a los de los entes autónomos.

PN - No.

EC - ¿Estamos hablando de una primera etapa? ¿Qué está previsto después?

PN - Es un primer paso en el hecho de legitimar la necesidad de que los altos funcionarios públicos tengan especialmente una formación gerencial en gestión pública. Siempre insistimos, uno puede ser un muy buen abogado o un muy buen docente de ciencia política pero no por eso va a estar capacitado para dirigir bien. Es un primer paso, es una primera experiencia, hemos de aprender y ojalá, espero que sí, creo que sí, vaya funcionando bien. La demanda ya existe de los otros, todo el mundo cuando hablamos de esto plantea "¿por qué no se hace para los demás?".

EC - Últimamente se discute mucho a propósito de los gerentes en UTE, en Ancap, etcétera.

PN - Hay todo un campo abierto para trabajar en esa perspectiva. La Universidad está abierta, pero también las universidades privadas, eso también quería señalarlo, más allá de que en la Udelar sentimos como un deber responder al llamado del Servicio Civil en este sentido, en esa comisión de trabajo hubo gente de las universidades privadas, se las llamó, algunas se acercaron y finalmente la Udelar fue la que concretó un proyecto, pero siempre hemos manejado el criterio de que esto exige no competencia sino cooperación entre todos los actores académicos, de servicio civil, administrativo, para construir una formación de calidad, seria, para los altos funcionarios.

EC - Usted insistió en que se está empezando un proceso.

PN - Tenemos experiencias previas, como le decía. Usted preguntaba qué hacía la Escuela de Funcionarios Públicos, ya existía la obligación de hacer un curso para concursar a los diversos niveles. Sin embargo esos cursos han tenido altos y bajos en cuanto a carga horaria.

EC - Usted decía que esto está empezando, pero ¿cuánto tiempo va a tomar? Porque si uno examina los números y lee la Rendición de Cuentas ve que se asigna una partida anual de 2.800.000 pesos, 115.000 dólares, para dos grupos de 30 personas por año. Ese es aproximadamente el resultado factible en un año, financiar el master de dos grupos de 30 personas. ¿Entonces? ¿Cuántos cargos hay que abarcar? ¿Cuántos años va a llevar esto?

PN - Es una muy buena pregunta. Esto está muy estrictamente articulado con el nuevo sistema escalafonario y específicamente con el subescalafón de conducción superior que se crea. Es a ese nivel que se va a exigir la maestría. Sin embargo ese nivel hoy está vacío, por eso le decía que la equivalencia con director de división es muy limitada, porque se va a analizar en la reestructura organizativa. Hoy hay divisiones muy complejas y divisiones extremadamente sencillas, entonces hay que reorganizar el Estado, hay que redefinir cuáles son los cargos realmente de dirección superior y cuáles son los que no corresponden a una dirección superior.

Hay un conjunto de cargos que ya están definidos dentro del escalafón de dirección superior, son los directores de planeación financiera o contable y los directores de recursos humanos, más un nuevo tipo de cargos que son los directores de servicios. Para todos ellos la maestría estaría destinada, porque son funciones de alta complejidad. También, como le decía, dado que es un proceso, en el primer momento no se va a exigir que la tengan previamente sino que la cursen a lo largo de ese proceso. Tendremos que ir aprendiendo, hoy aparentemente serían dos cupos de 30, pero dependerá de las necesidades organizativas.

En ese sentido también hay que pensar que la maestría no puede funcionar en abstracto, y no nos interesa que funcione en abstracto, es fundamental que esto se articule con las reestructuras organizativas del Estado y que definamos estrictamente quién es el personal de alta dirección, porque no se trata de formar al azar, no se trata de generar falsas expectativas, no se trata de generar capacidades frustradas, no se trata de gastar ineficientemente, sino que se trata de definir exactamente cuáles son los cargos de dirección para destinar a ellos la maestría.

No tiene que ser infinito, pero me preocupa que si no se hacen las reestructuras organizativas, y este año creo que está abierto, todo esto seguirá siendo retórica vacía. Y no se trata de hacer buenas ideas de formación que siempre quedan muy bien y legitiman a todo el mundo y dan dinero.

EC - ¿De qué depende que se hagan esas reestructuras organizativas que reclama?

PN - Depende de una voluntad política muy seria. Tanto la Oficina de Servicio Civil como la OPP ya han venido trabajando y tienen el instrumental para encarar las reestructuras organizativas, hay que decidirse a hincarle el diente ministerio por ministerio, no todo de golpe pero empezar a trabajar para tener una organización coherente.

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EC - Me gustaría conocer qué pasa con ese funcionario una vez que efectivamente tiene la maestría, pasa por el concurso y accede al cargo. ¿Qué está previsto a partir de ese momento? ¿Qué está previsto en materia de remuneración? ¿Qué está previsto en materia de permanencia en el cargo?

PN - Eso es un elemento por fuera de la maestría, es estrictamente el nuevo sistema retributivo y ocupacional.

EC - No es estrictamente su asunto, habría que preguntárselo a los directores de Servicio Civil, pero usted ha estado trabajando en esto.

PN - Yo he estado trabajando con ellos. Hoy el grado máximo es el 16, se abre cuatro grados más por encima de eso, 17, 18, 19 y 20. Esos grados están vacíos, van a ser ocupados por el escalafón de conducción superior, a quienes está destinada la maestría. Y está previsto que esos cargos, una vez que concursan y ganan, ocupan su puesto, pero al mismo tiempo van a tener un compromiso de gestión y al cabo de ciertos años van a ser evaluados. En caso de que la evaluación sea positiva continúan, en caso de que sea negativa pierden el puesto pero no salen de la administración pública.

EC - Esta es la parte que no entiendo del todo. ¿Por qué quedan?, ¿no es un problema que arrastramos en la historia uruguaya, que implica que se termina generando un gran bolsón de funcionarios, muchas veces sin tarea específica, sin necesidad específica? Ahora está ocurriendo, en las empresas públicas cuando se resuelve que un gerente ya no sirve más, como no se lo puede sacar queda en otra tarea, como asesor.

PN - El proceso de evaluación tiene que ser continuo, si ese funcionario continúa teniendo evaluaciones malas en sus nuevos puestos, evidentemente no seguirá como funcionario público. Pero también hay que tener en cuenta que hay una gran inversión del Estado en esos funcionarios, es un funcionario que ha hecho una larga carrera y que ha demostrado a lo largo de 10, 15, 20 años tener capacidad para actuar en la función pública. Usted no puede decidir, porque en el último escalón durante tres o cuatro años funcionó mal, ese funcionario que sirvió durante 20 años para la función pública ya no sirve más. Sería un despilfarro, un gasto ineficiente haber formado ese personal y dejarlo fuera. Lo vamos a utilizar en otras tareas, yo puedo ser un buen docente pero un mal decano de la facultad, me evalúan mal como decano de la facultad y me vuelven como docente. Puedo ser un buen abogado y un mal director de división, termino como director de división y me vuelven a la tarea jurídica.

Tenga en cuenta la importancia de los staffs, no solo el personal de línea. Nuestra Administración Pública, por ejemplo en el Ministerio de Relaciones Exteriores es claro, no tiene gente con capacidad de asesorar, de análisis, de elaboración de planes. Los funcionarios no solo tienen que estar en la tarea concreta, tienen que estar en la capacidad de asesorar a los políticos y a los directores.

EC - Eso se entiende, pero existe el riesgo de inflar artificialmente la plantilla por no poder librarse de alguien.

PN - En primer lugar, cuando se libera un cargo se produce una promoción, por lo tanto algún cargo se va a liberar abajo, es todo un juego en el cual van a quedar cargos libres. No se tienen que generar nuevas contrataciones necesariamente, se produce una reocupación de puestos. En segundo lugar, son las reestructuras organizativas, uno tiene que establecer cuántos directores y cuánto personal de staff se necesita para asesorar a ese personal. Cuando empieza a ser excesivo hay que generar evaluaciones, decir "muchas gracias" y buscarles otro trabajo. Eso también hay que tenerlo en cuenta. La evaluación tiene que ser muy importante.

EC - Dos o tres preguntas para redondear. El resumen es que para concursar para acceder a altos cargos de conducción en la Administración Central habrá que tener una maestría en políticas y gestión pública. Si uno ya la tiene de antes, fantástico, si no, la puede cursar gratuitamente, el Estado va a financiarla, y después podrá concursar.

PN - Eso es un derecho constitucional, si no, estaríamos limitando el acceso a la función pública a los que tienen capacidad de pago.

EC - Pero ¿a esos concursos solo van a poder presentarse funcionarios públicos? ¿No puede presentarse alguien que venga de fuera y que tenga esa maestría?

PN - Ese es otro tema que no corresponde a la maestría, corresponde al sistema de carrera. En el sistema de carrera se concursa solo de dentro, sería toda otra discusión.

EC - En otros países existe esa posibilidad.

PN - En Chile mismo existe y los chilenos están cuestionando fuertemente los contratos exteriores porque por encima de este personal ya existen los cargos políticos, los representantes electos, ¿dónde queda la memoria institucional si seguimos bajando los cargos que entran de fuera? Ninguna empresa privada se da el lujo de cambiar todo el personal. Obviamente, una empresa privada tiene otros mecanismos, la gestión pública se maneja con la ley en todos sus aspectos, incluso en los mecanismos de carrera. Es fundamental (la experiencia de los contratos lo marca), si no se mantiene un personal permanente el Estado se transforma en una veleta que cambia según los vientos.

EC - Por último, ya que usted mencionó el ejemplo chileno, ¿qué referencia están tomando para esta transformación?

PN - En el proceso de elaboración con colegas académicos y con la gente de la Escuela de Servicio Civil, el director Sergio Villanueva y el subdirector Carlos Faroppa, se hizo un estudio comparativo, y vemos que la tendencia es, igual que en el sector privado a exigir MBA, en el sector público a exigir maestrías especializadas en gestión pública. Tenemos muy directamente la referencia de la Escuela Nacional de Administración de Francia, con la cual la Escuela de Funcionarios Públicos ha firmado un convenio y nos está asesorando. Pero el sistema es muy distinto, entonces ellos han tenido siempre la sensibilidad de contarnos su experiencia y buscar las especificidades del caso.

EC - ¿Entonces no se ha tomado un modelo como base?

PN - Hay varios modelos y hay la idea fundamental de que para dirigir unidades complejas la tendencia es que se requiere una formación especializada en gestión. Y en el caso de la administración pública especializada en gestión pública.

Un pequeño detalle: antes de la maestría existen dos niveles de cursos dentro de la Escuela de Funcionarios Públicos, que están preparados y pensados para formar para tareas de dirección subalternas, pero que al mismo tiempo son escalones que van preparando para la formación de la maestría. Es un sistema, no meramente una maestría.

Documento relacionado:
Convenio entre la Oficina Nacional del Servicio Civil y la Facultad de Ciencias Sociales de la Udelar

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Edición: Mauricio Erramuspe
Fotos: Guzmán Gordillo