La política económica y su proyección en el 2002

Exposición del ministro de Economía y Finanzas, Alberto Bensión. Foro organizado por ACDE el jueves 6 de diciembre de 2001.

"I - La evolución del año

Hace un año estuvimos aquí, entre ustedes, y entre otras afirmaciones, dijimos que era difícil imaginar otro año tan adverso como el 2000. Sin embargo, la realidad superó a la imaginación y las dificultades de este año que termina han sido iguales o peores que las del año pasado.

En honor a la verdad, el año tuvo un comienzo promisorio, con un crecimiento del PBI en el primer trimestre, que continuaba un registro también positivo en el cuarto trimestre del año 2000, con niveles crecientes de empleo, exportaciones y recaudación.

No obstante, a partir de la reaparición de la aftosa y el agravamiento de la situación argentina, la evolución de nuestra economía sufrió un desmejoramiento importante. Hoy, casi al fin del año, estamos previendo un nuevo descenso del PBI, del orden del 1%, con un efecto provocado por la paralización del agro por la aftosa, que por sí sola puede estimarse que produjo una baja del PBI de entre un 1.2% y un 1.5%.

En medio de este marco económico adverso, la persistencia y la continuidad de las principales líneas de política definidas desde el comienzo de nuestra gestión han consolidado algunas fortalezas muy significativas en la economía a lo largo del año que termina, que están en la base de nuestra confianza para esperar y actuar sobre los acontecimientos económicos del año próximo.

1 - La política fiscal

Antes que nada, quiero destacar que hemos mantenido el control del gasto público, evitando un desborde que hubiera resultado profundamente desestabilizador en el marco externo tan complejo que nos rodea. No ha sido fácil, pero hemos contado con el apoyo del Presidente Batlle y de nuestros colegas de gabinete, a cuya comprensión quiero hoy rendir mi reconocimiento.

Así, a setiembre de este año, estabamos con un nivel de gasto discrecional más de un 3% por debajo de la meta acordada con el FMI.

Ahora bien, la verdadera competitividad de la economía está en la evolución del gasto público medido en dólares. En efecto, la composición del gasto público hace de éste el bien no transable por excelencia, por lo que su disminución medida en dólares, implica un abaratamiento relativo de la carga impositiva necesaria para su financiación por parte del sector exportador de la economía.

En este sentido, la evolución ha sido claramente favorable. En 1999, el gasto público total del Gobierno General (incluyendo Intendencias, Banco Central e Inversiones de las empresas públicas), medido en dólares, llegó a 7.256 millones, en el 2001 va a cerrar en el entorno de los 6.450 millones y esperamos que en el 2002 se sitúe en el entorno de los 6.050. Esta caída del orden del 17% es la cuantificación del esfuerzo que ha realizado el sector público y el país todo en pos de la mejora de las condiciones macro-económicas para el sector exportador.

Pese a la disciplina con la que hemos manejado el nivel de gasto, tenemos que anunciar que no hemos podido cumplir con la meta revisada de déficit fiscal que anunciamos en el pasado mes de junio. En el trimestre cerrado en setiembre tuvimos una insuficiencia del orden de los 40 millones de dólares con respecto a la previsión, por baja de la recaudación, y a esta altura estamos estimando un déficit fiscal para todo el año 2001 de un 3.8% del PBI.

Hay que tener presente que este resultado en términos del PBI se ve amplificado por el descenso del denominador medido en dólares, teniendo en cuenta no sólo la baja de la producción sino también el importante rezago de los precios internos con respecto a la evolución del tipo de cambio. Sobre este último tema habré de volver luego con más detalle.

Esta doble evolución del resultado fiscal y del cambio en los precios relativos también nos ha llevado a un mayor nivel de deuda con relación al PBI, que es otro indicador al que habremos de prestar especial atención.

2 - La política cambiaria

El segundo factor de importancia en la política económica de este año ha sido la política cambiaria, tanto en sus resultados en términos de mejora de la competitividad de nuestra producción como en la funcionalidad que ella ha mostrado para adaptar nuestra economía a los choques de la región, sin mengua de la confianza con la que ella es percibida por parte de los agentes económicos del país y del exterior. Sobre este punto ya expuso con más detalle el Presidente del Banco Central, pero permítanme recordar que en el marco tan especial de las circunstancias económicas en que hemos actuado, a las medidas cambiarias hemos agregado medidas tributarias tales como la derogación del aporte patronal en el agro, la industria y buena parte del transporte, la derogación del impuesto al patrimonio en el agro, la rebaja de la contribución inmobiliaria rural y el descenso del precio del gas oil. En conjunto, estas medidas han permitido acumular en el último trienio una mejora de la capacidad de competencia con Argentina, por ejemplo, del orden del 13%, que es importante retener para evaluar nuestra relación con la incertidumbre que hacia el futuro inmediato genera la evolución de este país. Con carácter más general, desde 1998 estamos mejorando nuestra capacidad de competencia con Estados Unidos en el orden del 25%; en contraste, hemos tenido una desmejora con Europa y con Brasil.

Otra contribución en favor de la competitividad ha sido la reducción de las tarifas públicas medidas en dólares, a efectos de la comparación internacional. En los últimos tres años, la tarifa de energía eléctrica cayó 17%, 15% fue la caída de las telefónicas y 13% las de agua.

La combinación de estas medidas permitió una evolución muy auspiciosa del sector exportador. Así, en el período enero-setiembre, descontando el efecto carne y la baja de nuestras ventas al MERCOSUR, las exportaciones aumentaron casi un 12%, con destino a terceros países.

3 - La atención a los sectores productivos

Deseo referirme ahora a otro componente importante de la política económica, no sólo por sus efectos sino también por la controversia que ella genera, que es la que normalmente se conoce como las políticas activas.

En general, en la invocación a esta forma de acción del Estado está contenida la idea de alguna forma de costo social, a veces explícito, la más de las veces implícito, destinado a favorecer a un cierto sector de la economía. No somos partidarios de esta línea de acción, en tanto tenemos un concepto de política económica cuyo objetivo principal debe ser la definición de un horizonte predecible de mediano y largo plazo, que permita modelar con normalidad las decisiones de inversión del sector privado, en forma objetiva e impersonal. Es la política económica en su conjunto la que define el futuro de las sociedades, y no determinadas inversiones aisladas, sin solución de continuidad.

Sin perjuicio de ello, tres situaciones nos han movido a adoptar decisiones de orden sectorial que hoy queremos recordar a ustedes. Porque contrariamente a lo que más de una vez se ha afirmado con cierta ligereza desde algunas fuentes de opinión, siempre hemos estado firmes y bien dispuestos en la atención a las necesidades de nuestros sectores productivos, en tanto ellas no signifiquen un privilegio por el que deban pagar en forma indefinida todos los uruguayos.

En primer lugar, hay determinados sectores, que necesariamente deben ser muy pocos, que por distintas razones requieren de un impulso inicial por parte de la política económica. Hace algunos años lo fue la forestación, y en nuestro gobierno lo han sido la exportación de servicios profesionales y de informática, en tanto se adaptan a un modelo de sociedad abierta y con un uso preferente de recursos humanos calificados, que es parte de lo que creemos como el más adecuado para el futuro de nuestro país.

En segundo lugar, y en medio del clima tan inestable de la región, hemos debido adoptar algunas medidas de carácter defensivo o de estímulo en favor de ciertos sectores en dificultades, con la convicción que actuando de esa manera estamos previniendo males mayores de futuro, con un costo social que habría sido significativamente más importante. Así, hemos dispuesto el aumento con carácter general de la comisión por servicios sobre las importaciones, diversas acciones de resguardo en la importación de textiles, calzado y aceites, y hemos impulsado medidas de estímulo a la exportación de textiles y confecciones y de la industria del cuero. En todos los casos, sin embargo, lo hemos hecho por excepción, con un plazo muy preciso para su vigencia, a cuyo término las medidas no serán renovadas.

En tercer lugar, debo hacer una nueva referencia a la aplicación de la ley de promoción de inversiones, que a menudo es omitida cuando se trata de evaluar la política económica en su relación con los sectores productivos del país. En lo que va del año, el Poder Ejecutivo ha dado aprobación a diversos proyectos de inversión, por un total de 224 millones de dólares, a los que hemos concedido estímulos tributarios de diverso orden, por un total de 72 millones de dólares, que equivalen a un 32 % de la inversión original. Es, sin duda, un esfuerzo colectivo de significación a favor de la inversión.

4 - La consideración del mercado financiero internacional

En este repaso de las fortalezas que hemos ido afirmando a lo largo de este año tan duro, el mercado financiero internacional nos ha renovado su voto de confianza en ocasión de la reciente emisión de deuda pública el viernes 23 de noviembre. No está de más que les recuerde que quienes aquí votan son profesionales de la economía y las finanzas de todo el mundo, que ponen su dinero o el de terceros detrás de una evaluación objetiva de nuestra realidad y de nuestro futuro. Este resultado no es entonces la consecuencia de una apreciación meramente retórica sobre las bondades o defectos de nuestra política económica, tan usual en nuestro medio.

No se nos escapa que estamos en una región en problemas, cuya evolución nos puede afectar tanto para bien como para mal, pero sentimos que ese voto favorable del mercado internacional es un premio en favor de nuestro país, tan pequeño en el medio de los problemas tan importantes de nuestros vecinos. Ello nos inspira para mantener nuestra fé en el porvenir de nuestra economía.

5 - Las reformas estructurales

El cuarto factor que nos infunde confianza en el rumbo que estamos siguiendo es el de la continuidad y persistencia en la aplicación de reformas de fondo en el funcionamiento tradicional de la economía y la sociedad uruguaya, que habrán dar un impulso renovado al crecimiento de la producción y la eficiencia pero, por sobre todo, habrán de contribuir a ampliar la perspectiva, la visión y la esperanza de futuro de la población, y en especial de la juventud. Sobre este tema, ya expuso con todo detalle el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto el Cr. Ariel Davrieux, pero quiero detenerme aquí en dos ejemplos concretos, que me parecen paradigmáticos.

El primero de ellos es el de la producción de azúcar. En los últimos ocho años los uruguayos han aportado de sus bolsillos más de 100 millones de dólares para financiar la producción de azúcar refinado. Esta muestra de una solidaridad social mal entendida fue corregida a fin del año pasado, cuando adoptamos las medidas correspondientes, entre las que incluimos un instrumento de defensa muy fuerte en favor del sector, al disponer en su beneficio el margen más amplio de protección de que goza industria alguna en el país, con la materia prima al 0% y el producto importado competitivo al 35%. En adición, y con un fuerte compromiso de solidaridad social por parte de este gobierno, está rigiendo un impuesto del 10% sobre el precio del azúcar, que habrá de financiar un fondo de reconversión en favor de este sector, de unos 7 millones de dólares en 4 años, para asegurarle un futuro próspero y esperanzador.

El otro ejemplo, es el de la apertura a la competencia del sector de las telecomunicaciones. De nuevo aquí me enorgullezco en integrar un gobierno que está transformando con un sentido favorable a la sociedad uruguaya. En unos pocos días, los precios de las llamadas de larga distancia tendrán una baja sustancial, para beneficio de todos los uruguayos. Ello habrá de tener una repercusión adversa sobre las finanzas públicas, del orden de los 50 millones de dólares anuales. Pero esto siempre fue parte del costo país, del que todos se quejaban, con razón, y al que todos apelaban en forma innominada a la hora de reclamar su rebaja. Bueno, lo hicimos, y aunque ahora como Ministro de Finanzas tengo un problema que habré de incorporar en la consideración conjunta de las cuentas públicas, como Ministro de Economía me siento muy feliz de haber contribuído de esta forma a reducir la dependencia de las finanzas públicas de un impuesto hasta ahora implícito en las tarifas públicas monopólicas que día a día habían estado pagando todos los uruguayos. Con todo énfasis: estamos empezando a terminar con la tarifa-dependencia tan nociva del pasado.

6 - La administración tributaria

El combate a la evasión y la informalidad ha sido otro de los capítulos fundamentales de nuestra acción a lo largo del año, a la vez con una concepción de fondo y una acción administrativa permanente.

Las ideas de transformación en pos de resultados mejores hacia el futuro en el ámbito tributario han quedado expresadas en el proyecto de ley de la D.G.I., actualmente a consideración de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes, y en el proyecto de ley sobre la unificación y rebaja de la tasa básica del I.V.A., actualmente a la espera de las propuestas del Partido Nacional.

En cuanto a la Aduana, hemos enviado al Parlamento un proyecto de perfeccionamiento de la tipificación del delito de contrabando y de todo el proceso jurisdiccional correspondiente. En adición, quiero informarles que desde hace algunas semanas están trabajando en representación del Ministerio y de la D.G.I. dos funcionarias de mi confianza personal en la Mesa de Valoración de la Aduana.

En forma simultánea, la D.G.I., la Aduana y el B.P.S. prosiguen y perfeccionan en forma incesante sus acciones de control y sanción de la evasión y la informalidad.

II - El Mercosur

Quiero referirme ahora a las relaciones del país con el MERCOSUR, reflejando un pensamiento que hemos coordinado con el Ministro de Relaciones Exteriores Opertti. Es claro que la situación actual del proceso de integración regional no es buena. Una vez más, como tantas otras veces, la economía se ha impuesto sobre las buenas intenciones.

Es ahora evidente que no puede pensarse en el funcionamiento armónico de un proceso de integración comercial ni, menos aún, en la consolidación de una unión aduanera, en el medio de una situación tan particular de las principales economías de la región, con un alto grado de inestabilidad macroeconómica en un lado y con una inestabilidad cambiaria en el otro. Va de suyo que ni Brasil ni Argentina han provocado estas dificultades en forma deliberada: la coordinación macroeconómica no estuvo nunca entre las obligaciones del MERCOSUR, Argentina está haciendo todo lo posible por salir de su situación actual y Brasil aplica un sistema cambiario de flotación que entiende como el más conveniente para sus fines. Pero en estas condiciones, no sólo no funciona el comercio intra-regional, como lo prueban las cifras que son de conocimiento público; más importante aún, no es posible programar al menos en nuestro país, inversiones de mediano y largo plazo, con vistas a aprovechar de las ventajas que en teoría derivan de la integración. Todavía más: las dificultades de acceso a los mercados de exportación y la importación de producciones competitivas a precios de liquidación empiezan a exacerbar sentimientos aislacionistas en nuestras sociedades, que van justamente en la dirección contraria al Tratado del MERCOSUR y aún de la tradición de hermandad entre nuestros pueblos.

En el marco de estas dificultades, hemos mantenido una conducta impecable como socios del MERCOSUR. Hemos sufrido los peores efectos de la situación económica de los vecinos sin interponer ninguna acción de represalia, ni hemos resistido públicamente esta situación, bajo la invocación fácil de nuestra pequeñez o de la asimetría en la región. Una vez más, hemos hecho honor al legado de nuestros mayores, de un fiel cumplimiento de nuestras obligaciones internacionales.

En esta misma línea de conducta queremos señalar en esta ocasión, al fin de la Presidencia Pro Témpore de Uruguay, con todo énfasis, que mantenemos con el MERCOSUR el mismo grado de compromiso que en 1991 y que nos sentimos parte de él hacia el futuro. No obstante, y en vista de las dificultades tan fuertes del presente, creemos que es oportuno hacer una reflexión de fondo sobre el estado actual del proceso de integración y replantearnos el futuro de las obligaciones asumidas anteriormente, para darnos a todos un tiempo para restañar nuestras heridas, que las tenemos y muchas. Entre tanto, avancemos en todo lo posible en la negociación externa, en especial con la Unión Europea, Estados Unidos y los países andinos.

En consecuencia, y tal como lo ha señalado la semana pasada el Presidente Batlle, queremos recobrar nuestra libertad para negociar con terceros países acuerdos comerciales de carácter bilateral a lo largo del año 2002. En adición, entendemos conveniente detener, sin desmantelar, el proceso de convergencia hacia el Arancel Externo Común, que debería tener una nueva etapa de adecuación el próximo 1° de enero.

Con una visión más de fondo, vamos a plantear ahora nuestra posición sobre el tema cambiario con relación a nuestros socios.

Los países del MERCOSUR tenemos que tomar compromisos también en el área cambiaria, con una suerte de combinación con el área tributaria, habida cuenta de la incompatibilidad de las políticas cambiarias de nuestros dos vecinos. A ella tendremos que sujetarnos lo antes posible para disciplinar nuestra relación comercial. Mientras tanto, y con independencia de la futura instrumentación de esta idea, sentimos que, de considerarlo necesario, nos hemos ganado el derecho a adoptar en el futuro medidas que nos permitan contrarrestar eventuales desvíos de importancia en los niveles recientes del tipo de cambio de nuestros vecinos.

III - Las perspectivas para el año próximo

En eventos como éste, es tradicional que nuestro mensaje adelante al menos alguna de las principales líneas que a nuestro juicio habrán de marcar la evolución de la economía en el año próximo.

Debo comenzar por reconocer que nuestra capacidad de predicción sobre la evolución de futuro de la economía uruguaya ha ido chocando una y otra vez con un marco externo más desfavorable que el que originalmente habíamos imaginado, por lo que nuestras previsiones anteriores sobre crecimiento productivo y déficit fiscal han tenido un cumplimiento imperfecto.

Pese a esta debilidad, quiero compartir con ustedes una modesta pero a la vez firme convicción. En el plano político y profesional, hemos hecho todo lo mejor que hemos podido para mantener esta relativa normalidad económica que hoy tiene nuestro país, en el medio de las profundas perturbaciones que casi sin excepción sacuden a nuestro continente. En la adversidad es cuando mejor se valora la convicción sobre el rumbo a seguir y la destreza en el uso de los instrumentos correspondientes.

Con el apoyo del Presidente Batlle y de la coalición de gobierno, y la comprensión y el estímulo de todos los uruguayos, seguiremos firmes en nuestra línea de acción, en la convicción que ella es la que en definitiva nos permitirá devolver a nuestra economía a la senda de crecimiento.

Entonces, una vez más, nos enfrentamos ahora al mismo ejercicio de predicción del año próximo, y una vez más lo hacemos en el medio de una extrema volatilidad en la región, más en particular en Argentina. Nuevamente tenemos que imaginar el futuro para actuar sobre él, pero desde una base inestable. Hasta el fin de semana pasado y aún en el marco de una cierta incertidumbre, teníamos algunos puntos más o menos claros en nuestra visión del año próximo. Hoy seguimos creyendo en ellos, pero es evidente que nuestro entorno regional ha incorporado un mayor grado de inestabilidad que antes, con una evolución de futuro que es hoy más difícil de prever.

Repasemos entonces los factores que sabemos al día de hoy que van a ser favorables para nosotros en el año próximo.

Empecemos por el más inmediato. Confiamos que, en términos generales, las medidas de Argentina de este fin de semana pasado no habrán de aportar una perturbación de importancia para nuestra temporada turística. Desde otro punto de vista, y tal como ya lo he señalado más de una vez, la reanudación de las exportaciones de carne a partir del pasado mes de noviembre, va a dar un piso de crecimiento cierto para el año próximo.

En segundo lugar, tenemos confianza en la continuidad del crecimiento exportador, que ya tuvo una primera manifestación en el año 2000 y una reiteración en el año 2001. Hay aquí una combinación del resultado favorable de las políticas cambiaria y tributaria aplicadas en estos años, con el esfuerzo, la imaginación y la eficiencia de las empresas de exportación, a cuyo profesionalismo y dedicación quiero rendir aquí un justo reconocimiento, en nombre del gobierno y del país todo.

No voy a insistir en el efecto transformador de las reformas de fondo que hemos venido impulsando en estos meses, que por supuesto significarán nuevos aportes favorables a la inversión, los precios y la calidad de ciertos bienes producidos en el país y de importancia estratégica hacia el futuro.

También desde el mercado internacional se insinúan factores con una incidencia favorable sobre nuestra economía. Vamos a tener tasas internacionales de interés bajas por un período prolongado, con sus efectos positivos sobre el manejo de nuestra deuda y los incentivos para invertir. Tal como lo señaló el Presidente del Banco Central, vamos a seguir con toda atención la evolución de las tasas de interés en nuestro sistema bancario, para asegurar su tendencia a la baja, a tono con los movimientos en el mercado internacional. Es este un tema al que le damos la misma importancia que a la defensa del derecho de propiedad de los bancos en la recuperación de sus créditos.

También vamos a asistir a un período al menos de algunos meses de precios bajos del petróleo, lo que tendrá un efecto reactivador interno, además del posible impacto al alza sobre nuestros precios de exportación, tal como ha sucedido tradicionalmente en el pasado.

En condiciones normales, estos factores permiten prever un crecimiento del PBI de por lo menos un 2% para el año próximo, con la consecuente recuperación del empleo.

Aún cuando pueda parecer fuera de las prioridades habituales quiero, en esta instancia de hoy, dedicar una atención muy particular al tema del déficit fiscal y la deuda pública. Tal como lo dijimos al comienzo de nuestra exposición, la falta de crecimiento productivo y el cambio de precios relativos de los últimos años, están coadyuvando para poner al país en una situación de alerta sobre el futuro, a fin de evitar una dinámica de endeudamiento de cuyos efectos perjudiciales hoy tenemos una evidencia empírica muy próxima.

El nivel de déficit fiscal con el que habrá de cerrar este año nos obliga a un esfuerzo particularmente exigente para el año próximo. Antes que nada, para nosotros, pero también para la comunidad internacional a la que estamos vinculados y a la que hemos recurrido para financiar nuestros desequilibrios, en el 2002 sería en extremo riesgoso un nivel de déficit fiscal superior al 2.5% del PBI. Al cumplimiento de este objetivo es que habremos de poner todos los instrumentos a nuestro alcance, para definir en el primer trimestre del año próximo el guarismo definitivo sobre el que habremos de tomar un compromiso con ustedes y con el mundo financiero internacional.

Ello nos lleva a dos reflexiones finales de fondo, que habrán de presidir algunas de nuestras decisiones próximas.

En primer lugar, en el año próximo habremos de aplicar una política salarial en el conjunto del sector público necesariamente austera. Habremos de decidir aquí criterios de ajuste muy similares a los que son hoy de aplicación corriente en el sector privado, en el que empresas y trabajadores han acordado aumentos muy prudentes, al punto que en ciertos casos, han llegado a acuerdos sobre una cierta rebaja salarial, en aras de mantener los puestos de trabajo. Porque además, y como todos sabemos, los funcionarios públicos no están sujetos a esa forma de ajuste tan fuerte que es, en el sector privado, el desempleo.

En adición seremos igualmente exigentes con otros componentes del gasto público, buscando en la medida de lo posible la preservación de los niveles actuales de inversión.

Más en particular, y con respecto al costo salarial de los funcionarios de la banca pública, hemos de llamar a una licitación entre todas las mutualistas del país para reducir el costo actual de la asistencia médica a la que ellos tienen derecho, sin mengua de sus beneficios.

En el mismo sentido, estamos trabajando para concluir el diseño de una política de endeudamiento hacia el año próximo que nos permita cuidar al máximo la evolución del nivel de la deuda. A estos efectos, y aprovechando la exitosa colocación externa de deuda del mes pasado, en coordinación con el BCU, hemos decidido no emitir Bonos del Tesoro en el mercado local en lo que resta del año.

Finalmente, y con el propósito de completar la presentación de nuestra proyección preliminar del año próximo, estamos previendo una inflación de entre 4.5% y 6.5%.

Quiero terminar este mensaje con una apelación a la confianza en nuestras fuerzas y en la continuidad de las líneas principales de la política económica seguida por el país en estos meses.

Nos han tocado tiempos difíciles, pero en definitiva nuestro futuro depende básicamente de nosotros mismos. Estoy seguro que todos, sin excepción, habremos de estar a la altura de nuestras responsabilidades".

(Tomado del Servicio de Prensa y Difusión de Presidencia de la República)

Fotos: Robert Mareco

Principal del especial
Conferencia de César Rodríguez Batlle
Conferencia de Ariel Davieux
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