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Avances
realizados en las reformas estructurales y perspectivas para el
año 2002
Exposición
del director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Ariel
Davrieux. Foro organizado por ACDE el jueves 6 de diciembre de 2001.
 "Agradezco
a las autoridades de ACDE la posibilidad de comunicar qué
ha estado haciendo el gobierno en el área de las reformas
estructurales y cuáles son las perspectivas para el año
próximo.
En esta clase
de temas que transcurren a lo largo de los años me siento
como para decir "como venía diciendo el año pasado...",
porque esta clase de temas tiene una periodicidad no tan ligada
a la coyuntura. Es importante, sobre todo como perspectiva de ubicación
de la acción de gobierno estratégica a lo largo del
período, las acciones que se van tomando, las que se van
concretando, cómo e es la continuidad de algunas de ellas
y de cuáles -adoptadas anteriormente- pueden observarse resultados
tangibles.
En este sentido
me voy a referir por un lado a las acciones para el mejoramiento
de la gestión del Estado y el cambio en las estructuras de
mercado que favorecen actividades monopólicas. Por otro lado,
a las acciones en el área básicamente social, que
comprende buena parte del gasto público, del costo estatal.
Uruguay es el
país de América que tiene el porcentaje de gasto social
más alto respecto al gasto público y respecto al producto,
por sus componentes de seguridad social, salud y educación.
Lamentablemente a veces no se obtiene los mejores resultados. Son
buenos, ya que somos los más avanzados en esta materia en
toda América, pero no están totalmente acordes con
los recursos que dedicamos. Los cambios que se plantean tienden
a mejorar la eficiencia del Estado, a justificar aquellos gastos
que se mantienen y a reducirlos donde es posible, prestando iguales
o mejores servicios.
Comenzando por
lo que más directamente tiene que ver con la Administración
Central, con el gobierno, está lo vinculado con la reforma
del Estado que en la actual etapa hemos llamado "modernización
de la gestión pública". Esto se inicia en parte
en la administración anterior. Uno de los componentes fue
la reducción del exceso de burocracia. Si contamos los funcionarios
públicos, dejando de lado Policía, el Ejército,
la Salud Pública; en la administración central -ministerios,
Correos, que ya no forma parte de ella- había unos 28.000
funcionarios en 1995. En la actualidad hay 19.000, o sea que quedan
dos de cada tres que había antes. Esto naturalmente está
creando ciertas dificultades de funcionamiento que esperamos suplir
a través sobre todo de redistribución de personal.
Esto implicó que, junto con la disminución del número
de trabajadores públicos, aumentaran las retribuciones y
mejorara la calificación promedio.
En un trabajo
que hace poco me dieron para leer, para que hiciera comentarios,
la crítica era que habíamos reducido el número
de funcionarios públicos, eran más calificados y les
pagábamos más, pero eso daba como resultado menos
gente no calificada trabajando en el Estado. En un tiempo decíamos
que el problema era que había demasiados funcionarios públicos,
mal pagos, mal calificados y muy caros; ahora logramos esto y la
crítica viene por el otro lado.
En todo caso,
en este sentido se alcanzó resultados que se han mantenido,
ha continuado la disminución -naturalmente a ritmo más
leve en la actual administración- y en las empresas públicas,
las que existían en 1995 -esto no incluía al BPS,
que actualmente es considerado organismo del 221, y el Correo-,
trabajaban 40.000 personas. En la actualidad trabajan 30.000, o
sea tres de cada cuatro de los anteriores. Tengo que decir que en
ambos casos, por lo menos en lo que es medible -en las empresas
públicas-, con un aumento del servicio, o sea un producto
por trabajador, de bastante más de 33% en cinco años.
En la actualidad
el intento es mejorar la gestión del Estado. Tendremos acuerdos
de gestión con distintos organismos públicos, con
todos los que prestan servicios a gran parte de la población
-Ministerio del Interior, Cédula de Identidad; Ministerio
de Salud Pública, atención a los usuarios de Salud
Pública- control de costos por actividades. Ya no a nivel
de la oficina sino dentro de cada oficina cómo se gasta en
cada servicio para ver los resultados y si se justifica el costo,
como idea también de mejora de la eficiencia en la prestación
del servicio y decisión sobre los servicios justificados
y aquellos que no lo son; y por otro lado atender a una mejora de
la competitividad del sector privado a través de mecanismos
que eliminen gestiones innecesarias, monopolios o prohibiciones
existentes. En ese sentido el año pasado, en el año
2000, se dictó el decreto 241, que eliminó unas 40
y tantas regulaciones, luego en la ley de presupuesto aprobada en
febrero de este año -estoy hablando de acciones del año
2001- se eliminó un conjunto de restricciones vinculadas
con prohibiciones, monopolios; también en la segunda ley
de urgencia, aprobada en enero del año 2001, se incluyó
elementos tan importantes como la desmonopolización del gas
que permite el ingreso de gas por cualquier persona, cualquier empresa
o interesado para determinadas compras, sin tener que pasar por
el intermedio del monopolio de Ancap.
Hace sólo
dos días se dictó un nuevo decreto en el cual se elimina
un conjunto de prohibiciones o precios máximos y se remitió
al Parlamento un proyecto de ley con nuevas desregulaciones, de
las cuales me gustaría destacar en particular, el artículo
4º del proyecto, que deroga el monopolio de búsqueda
y exploración de petróleo en el país. De hecho,
esta norma que rigió varias decenas de años en el
país, no fue muy productiva, en todo caso con la derogación
no corremos un riesgo, peor no vamos a estar porque realmente no
hemos encontrado petróleo hasta ahora. Tal vez no podamos
encontrar petróleo en los próximos 70 años,
pero en todo caso no empeoraremos. Con este tipo de medidas el Poder
Ejecutivo trata de habilitar otras actividades e iniciativas y que
el ejercicio de una actividad económica no dependa sólo
de nosotros, sino de la potencialidad de las empresas nacionales
e internacionales que puedan trabajar en esta área.
Un segundo elemento,
que ha sido desarrollado muy ampliamente y con mucha más
solvencia por el señor presidente de la República
hace pocos días, tiene que ver con la desmonopolización
y desregulación del mercado.
Por un lado
comencemos por realizaciones; una noticia importante hace unos meses
fue que terminamos, después de un proceso de seis años,
con la concesión de la terminal de contenedores. Es malo
que hayamos demorado seis años, pero es bueno que lo hayamos
hecho. Pero en la ley de presupuesto también se aprobó
las desmonopolizaciones en materia de comunicaciones y normas respecto
al Correo que establecieron condiciones de igualdad para el sector
privado para participar, tanto en las comunicaciones escritas -se
eliminó varias preferencias de que disponía el Correo;
de hecho al no eliminar los inconvenientes del Correo hoy éste
está en desventaja, lo que nos lleva a pensar en la necesidad
de un proyecto de ley, que estamos preparando, para darle las mismas
oportunidades que el sector privado, que ahora tiene más,
ya que paga menos aportes, no tiene obligación de transporte
gratuito, etcétera- como en telecomunicaciones, actividades
prohibidas antes. Hace pocos días se aprobó un decreto
por el cual se habilitó a 22 empresas a realizar el negocio
de larga distancia internacional, a otras 17 a trabajar en el área
de transmisión de datos internacionales con conexiones satelitales,
y se ha dispuesto el llamado a subasta para la concesión
de bandas para transmisión celular.
Todo esto abre
el mercado de comunicaciones; el próximo mes de octubre está
prevista la realización de la subasta, para lo cual ya está
vigente el reglamento de interconexión entre los distintos
oferentes. Estamos pensando en este mercado.
El gas natural
va a llegar al país, ya llegó por Paysandú,
se eliminó el monopolio de importación, las obras
para la llegada del gas natural a Montevideo están muy avanzadas
y se piensa que el gasoducto estará culminado en el primer
trimestre del año que viene, o sea que es algo que está
prácticamente al alcance de la mano. En materia de energía
eléctrica están preparados los proyectos o anteproyectos
de decretos de regulación del mercado mayorista, de retribución
de la transmisión, que ha requerido algunos ajustes, de retribución
de la distribución, y se ha dispuesto un llamado para la
provisión de potencia con energía asociada a UTE por
empresas privadas usando gas natural y aprovechando esta diversificación
de la matriz energética.
En este momento,
en la Comisión Especial sobre Servicios Públicos del
Senado, está a consideración una ley regulatoria para
el sector de energía eléctrica, agua y saneamiento,
y al mismo tiempo se está tratando un proyecto que habilite
la desmonopolización de la importación y refinación
de petróleo y posteriormente la desmonopolización
de la importación de refinados, proyecto que por el momento
parece tener consenso nacional. Como siempre, tenemos diferencias
en matices, pero habría por lo menos dos proyectos y ambos
coinciden en desmonopolizar ya, apenas se asocie Ancap con particulares
para la importación y la refinación de petróleo,
y a término, todos los proyectos disponibles, de todos los
partidos políticos, la desmonopolización de combustibles.
Este tema, que hasta hace muy poco tiempo era considerado tabú
en el país, hoy cuenta con el consenso de que eso, en un
plazo determinado -cuatro, cinco años, ya estamos hablando
de matices- se va a concretar seguramente a fines del año
2008. Con cualquiera de ellos que fuera aprobado tendríamos
libertad de importación de productos refinados, con lo que
eliminaríamos un monopolio de más de 70 años.
 Los
sectores sociales son muy importantes para el gasto público.
Uruguay gasta alrededor del 33% del producto y 70% de ello es gasto
social. Entonces cuando hablamos del peso del Estado, del costo
Uruguay, estamos hablando también de lo que hace el Estado
o lo que debe recaudar el Estado para afrontar los gastos sociales.
El primero de ellos es la seguridad social, que representa el 55%
del gasto total. Por la ley de 1995, que comenzó a aplicarse
en 1996, la primera transferencia de recursos que fue en junio de
1996, hace aproximadamente cinco años; se modificó
el sistema general de seguridad social. Cinco años después,
y superando las expectativas de quienes trabajamos en la materia,
el fondo de que disponen las administradoras de ahorros supiera
los 1.000 millones de dólares, hay aproximadamente 600.000
personas afiliadas al sistema, y solemos olvidar que realmente son
afiliados voluntarios, porque obligatoriamente afiliados al sistema
están sólo aquellos que hoy ganan por encima de 12.000
pesos, lo que no hace más de 40.000, 50.000 personas. La
afiliación al nuevo sistema es una decisión de los
uruguayos que han preferido y votado qué quieren hacer con
sus recursos, por un sistema que ofrece más garantías,
aun contra el Estado, contra lo que puede llegar a hacer el Estado,
que ha probado en todos los países del mundo, no sólo
en Uruguay, que puede hacer cosas muy malas a los futuros retirados.
Trabajando en
el mismo sentido se presentó dos proyectos de modificación
en la Caja Notarial, ya aprobado en el Senado y en la Comisión
de Diputados, a consideración de Diputados. Se presentó
un proyecto de modificación de la Caja Profesional que está
a consideración de la comisión correspondiente del
Senado y el Poder Ejecutivo proyecta presentar la próxima
semana el proyecto de modificación de la Caja Policial. Este
proyecto en principio, con las modificaciones que existen para la
actividad policial, al igual que para la docente, se adecua bastante,
casi totalmente, al sistema de la ley general. Es tan favorable
que la única modificación -que nos demora un poco-
es que los que actualmente no podrían, porque no querían
introducirse al nuevo sistema, quieren que incluyamos alguna norma
para que puedan optar por incluirse en determinado plazo en el nuevo
sistema. Estamos viendo cómo podemos hacer para que no sólo
los menores de determinada edad ingresen sino todos aquellos que
quieran puedan hacerlo, contribuyendo a los fondos de ahorro previsional.
Estamos algo
más atrasados -es un tema para el año próximo-
en los proyectos de la Caja Militar, en los cuales están
trabajando los técnicos del Ministerio de Defensa en contacto
con los de la OPP, y la Caja Bancaria, que no ha presentado como
cuerpo todavía ningún proyecto, aunque está
en antecedentes, puesto que la Asociación de Empelados Bancarios
del Uruguay elaboró un proyecto, lo aprobó en asamblea
y puede constituir una base, con los ajustes que puede tener de
acuerdo con los distintos participantes y lo que piensa el Poder
Ejecutivo, para trabajar en el primer semestre del año próximo
para también cumplir con la modificación de todo el
sistema de seguridad social.
En otras áreas,
uno de los temas importantes es la reforma del sector servicios.
En todas las actividades que tenemos -lo miro al representante del
BID en Uruguay, uno de los principales socios, tenemos uno grande
que es el BID y otro chico, que es más grande, que es el
Banco Mundial- trabajamos con operaciones financiadas o apoyadas
técnica y financieramente. En muchos de ellos, más
importante técnica que financieramente. Es más importante
el apoyo que nos brindan por el conocimiento internacional que por
los fondos, en definitiva.
El proyecto
de reforma del sector salud es conocido más que nada por
que se dice que habrá un préstamo para las mutualistas.
Efectivamente, como parte del tema de la situación del sector
salud, hay un tema del sector privado que las empresas llamadas
Instituciones de Asistencia Médica Colectiva, no mutualistas
que son muy pocas actualmente en Uruguay, tienen un problema financiero;
pero ésa es una pequeña parte del problema. Uruguay
destina una parte muy importante del producto, del orden del 10%,
a gastos de salud, y tiene problemas que no son tanto de dinero,
sino que tienen que ver con el uso del mismo, con el problema de
la estructura de sus recursos humanos, donde predomina el personal
médico sobre el de enfermería, o sea que hay problemas
de otra índole que deben ser resueltos.
Ese problema
del sector salud será enfrentado efectivamente a través
de acciones, el mes de noviembre ha sido prolífico en aprobaciones,
hemos hecho acuerdos entre el Ministerio de Salud Pública
y la OPP, el BID nos ha concedido un crédito, se ha aprobado
un estatuto tipo, hay acuerdos para la mejora de gestión
de los hospitales públicos, se está estudiando los
proyectos de mutualistas para posibilitar y facilitar su gestión
futura, se ha planteado una reestructura del Fondo Nacional de Recursos,
que ha tenido un costo creciente, que es una gran idea, que atiende
una gran necesidad, pero con un costo muy importante. Es conveniente,
manteniendo el costo, o si fuera posible reduciéndolo, brindar
ésos y mayores servicios que en la actualidad.
Otro sector
de cambio estructural que no quiero dejar pasar, aunque creo que
no lo mencioné el año pasado, es el de la educación.
Nos olvidamos, tal vez porque no hay mucha publicidad del tema,
del avance que se está teniendo en materia de educación.
Uruguay ha instrumentado en los últimos seis, siete años
la universalización de la educación inicial. En 1985
había 41.000 niños preescolares; en 1995 sólo
46.000, había 15% más, lo que no estaba tan mal, pero
en 10 años es poco más que el crecimiento de la población.
En el año 2001 hay 90.000, y esos 90.000 son prácticamente
el total de las generaciones, son los preescolares de la enseñanza
pública, la enseñanza privada también tiene
preescolares. Los 44.000 o 45.000 incorporados entre 1995 y 2001
son los hijos de los pobres porque son los que necesitan más
educación, y como siempre tenemos -es bueno recordar que
el principal capital de una sociedad cambiante es el humano, y la
formación de ese capital humano- la educación es la
mayor garantía de democracia y de no exclusión de
la gente por sus niveles de ingreso.
En seis años
se pasó de cubrir la mitad de la población al total.
Y aun aquellos que viven en lugares que estamos también preocupados
en atender, como los llamados asentamientos irregulares, no están
excluidos de la sociedad, porque esos niños también
están iniciando su formación en edad temprana con
estímulo de inteligencia desde el comienzo, lo que los habilita
para competir, como lo harían si comenzaran dos años
más tarde a recibir formación.
En el mismo
sentido, la educación media, contando la liceal y la técnica,
ha aumentado más del 40% el número de sus alumnos
en los últimos cinco años. El conjunto de la enseñanza
pública, una población que crece al 0,6% por año,
ha venido creciendo a más de 3% por año. Otro de los
elementos, que serían las productoras de máquinas
y en término de capital humano, son los maestros y profesores,
pasaron de ser 8.000 en 1995 a casi 15.000 en el año 2001.
Esto hace que la formación de profesores, sobre todo para
el nivel del medio, haya pasado de 4.500 a 8.000. Eso ha sido posible
a través de nuevos centros de formación docente en
Montevideo y a los centros regionales de formación de profesores.
Por los años 20 -lo conozco por historias familiares- para
ser maestro había que venir a Montevideo; a partir de los
años 50, 60 eso no ocurrió, pero para ser profesor
había que venir a la capital. En el norte del país
no es sencillo, la gente no puede pagar para estar en Montevideo.
Actualmente hay centros en Salto, Rivera, Florida, Colonia, Canelones,
Maldonado, en el sur y en el norte. Esto es también la extensión
y la llegada a las zonas más pobres del país, que
son las del norte, de una formación básica para permitir
reproducir la enseñanza, para permitir reproducir el capital
humano.
Eso me lleva
al último punto que quería mencionar, que es la descentralización.
En diciembre de 1996 se votó una modificación constitucional
que incorporó dentro de sus normas programáticas lograr
la descentralización del país y estableció
en varios artículos, sobre todo en los presupuestales -el
propio artículo de la OPP, el 230, dice "créase
la Oficina de Planeamiento", en el 214 que es el artículo
del presupuesto, y un artículo 298 que habla de inversiones
en el interior- recursos para lograr la descentralización
del país.
 En
la ley de presupuesto aprobada en febrero se votaron recursos para
las intendencias del interior y recursos para el Fondo de Desarrollo
del Interior previsto en la Constitución en el artículo
298. En esa ley se introdujo algunas novedades, entre ellas la participación
de Montevideo en los recursos municipales, no en el desarrollo del
interior, otro fue un nuevo criterio acordado entre el gobierno
nacional y el Congreso de Intendentes para que la distribución
de esos recursos tomara por lo menos en una parte en consideración
los niveles de desarrollo, el producto del departamento, y la existencia
de familias con necesidades básicas insatisfechas: a más
necesidades insatisfechas, más recursos. O sea demos más
recursos a quienes son más pobres. Eso se aprobó para
una parte pequeña en definitiva de recursos, pero luego por
una propuesta inicialmente de Presupuesto recogida posteriormente
por el Congreso de Intendentes, se estableció que los fondos
de desarrollo del interior también irían preferentemente
a los departamentos más pobres, que son aquellos de la frontera
con Brasil -Rivera, Artigas, Cerro Largo, Treinta y Tres. Allí
están los que tienen menor desarrollo relativo y tienen más
necesidades insatisfechas. Eso hace que en los proyectos para este
quinquenio -estoy hablando ya no en la perspectiva 2002 sino perspectivas
2001-2005, comprendiendo este año que hemos procedido, en
acuerdo en la Comisión de Descentralización, de la
cual hacemos la coordinación, a distribuir recursos que en
el período culminado en el año 2000 hubiera para inversiones
en el interior un total de 72 millones de dólares. En el
nuevo proyecto, contando los fondos de desarrollo del interior y
los que estamos acordando con el BID, serán 215 millones
de dólares, además discriminados positivamente hacia
quienes tienen más dificultades, los departamentos más
pobres.
Con los esfuerzos
de mejora de la salud, con las mejoras de la educación y
con radicación al interior de centros de formación
docente, con la aplicación de recursos de inversión,
estamos tratando de mantener un clima de mayor igualdad, o propulsar
o impulsar o tratar de conseguir -uno nunca sabe si tiene éxito-
un cambio estructural del país que haga elevar comparativamente
el nivel de las zonas más deprimidas.
Con esto doy
por terminada la exposición. Muchas gracias".
--------------
Transcripción:
María Lila Ltaif
Edición: Mauricio Erramuspe
Fotos: Robert
Mareco
Principal
del especial
Conferencia
de César Rodríguez Batlle
Conferencia
de Alberto Bensión
Preguntas
y respuestas
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